Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 25/3209 T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 4 februari 2026 in de zaak tussen
Gemeente Amsterdam, te Amsterdam, eiseres (hierna: de gemeente)
(gemachtigden: mr. P. Oosterlaken en [gemachtigde] ),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder (hierna: de minister)
(gemachtigden: mr. P.W.M. Lommerse en mr. M. Drapers).
Als derde-partij neemt aan het geding deel TenneT TSO B.V. (hierna: TenneT)
(gemachtigden: mr. J.W.M. Hagelaars en mr. P.J. Berndes).
Procesverloop
Met het bestreden besluit van 31 maart 2025 heeft de minister op verzoek van TenneT aan de gemeente een gedoogplichtbeschikking opgelegd. [1]
De gemeente heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. TenneT heeft ook schriftelijk gereageerd.
De rechtbank heeft het beroep op 15 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van de gemeente, de gemachtigden van de minister, de gemachtigden van TenneT, mr. M.F. Hiddema (bedrijfsjurist bij TenneT) en [persoon] ( [functie] bij TenneT).
Beoordeling door de rechtbank
1. De rechtbank beoordeelt of de minister aan de gemeente een gedoogplichtbeschikking mocht opleggen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van de gemeente.
Totstandkoming van het bestreden besluit
2.1.
De gemeente is rechthebbende van een perceel grond in de gemeente Amsterdam (de grond). TenneT wenst gebruik te maken van de grond voor de aanleg en instandhouding van ondergrondse 150kV-hoogspanningsverbindingen tussen bestaand hoogspanningsstation [adres 1] en nog nieuw te bouwen hoogspanningsstation [adres 2] en een ondergrondse 150kV-hoogspanningsverbinding tussen bestaand hoogspanningsstation [adres 3] en nog nieuw te bouwen hoogspanningsstation [adres 2] . TenneT heeft overleg gevoerd met de gemeente om overeenstemming te bereiken over het gebruik van de grond door middel van een opstalrecht.
2.
2.2.
Omdat tussen de gemeente en TenneT geen overeenstemming kon worden bereikt over de vestiging van het opstalrecht, heeft TenneT de minister verzocht aan de gemeente de plicht op te leggen de aanleg en instandhouding van de ondergrondse hoogspanningsverbinding met bijkomende werken op haar perceel te gedogen. De aanvraag richt zich uitsluitend op de circa 500 meter aan te leggen ondergrondse 150kV-hoogspanningsverbindingen, waarmee het nieuwe hoogspanningsstation [adres 2] aan de westkant van de [adres 2] verbonden wordt met de bestaande hoogspanningsstations [adres 1] en [adres 3] aan de oostkant van de [adres 2] , zodat het nieuwe hoogspanningsstation [adres 2] wordt ingelust en er daarmee twee nieuwe verbindingen ontstaan. Volgens TenneT is voor de ongestoorde ligging van de hoogspanningsverbindingen van belang dat de rechthebbenden niet alleen toestemming geven voor de aanleg daarvan, maar ook een opstalrecht verlenen waarmee de ongestoorde ligging van de hoogspanningsverbindingen voor de toekomst is geborgd.
2.3.
Op de voorbereiding van de gedoogplichtbeschikking is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. De minister heeft daarom een ontwerpbeschikking ter inzage gelegd. De gemeente heeft een zienswijze ingediend.
2.4.
Met het bestreden besluit heeft de minister aan de gemeente de gedoogplichtbeschikking opgelegd inhoudende het gedogen van de aanleg en instandhouding van twee 150kV-hoogspanningsverbindingen (inlussing [adres 2] ) in de gemeente Amsterdam.
2.5.
De gedoogplichtbeschikking is ingeschreven in het Kadaster en heeft daardoor zakelijke werking [2] .
Toetsingskader
3.1.
Op grond van artikel 10.11 van de Omgevingswet kan aan de rechthebbende op een onroerende zaak een gedoogplicht worden opgelegd als voor een werk van algemeen belang:
voor bepaalde of onbepaalde tijd gebruik moet worden gemaakt van een onroerende zaak,
met de rechthebbende op de onroerende zaak ondanks een redelijke poging daartoe geen schriftelijke overeenstemming is bereikt over het gebruik daarvan,
het gebruik van de onroerende zaak niet meer zal worden belemmerd dan redelijkerwijs nodig is, en
e belangen van de rechthebbende redelijkerwijs onteigening niet vorderen.
3.2.
Uit artikel 10.14, tweede lid, onder a, van de Omgevingswet volgt dat het in dit geval om een werk van algemeen belang gaat. Dit is tussen partijen niet in geschil.
Mag de gedoogplicht aan overheden worden opgelegd?
4.1.
De gemeente voert aan dat de mogelijkheid om gedoogplichten op te leggen niet is bedoeld voor commerciële partijen die een gedoogplichtbeschikking wensen ten laste van een overheid en al helemaal niet een overheid die medewerking verleent. Anders dan in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 17 mei 2017 [3] is bepaald, moet de minister wel degelijk verschil maken tussen een verzoek om een gedoogplicht op te leggen aan een openbaar lichaam en aan een particuliere grondeigenaar. Overheden hebben een andere positie dan particulieren en zijn ook in hun privaatrechtelijk handelen gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
4.
4.2.
De rechtbank volgt het standpunt van de minister dat zowel in de wet zelf als in de wetsgeschiedenis geen aanleiding kan worden gevonden voor het oordeel dat de gedoogplichtbeschikking niet bedoeld is om aan overheden op te leggen. De Afdeling heeft in de eerdergenoemde uitspraak van 17 mei 2017 reeds geoordeeld dat er geen verschil is in de toetsing van een gedoogplicht als de rechthebbende een openbaar lichaam is. Ondanks deze bestaande rechtspraak heeft de wetgever bij de totstandkoming van de Omgevingswet per 1 januari 2024 geen aanleiding gezien om de positie van openbare lichamen anders te benaderen dan die van andere eigenaren. Ook voor een openbaar lichaam dat medewerking verleent is geen uitzondering gemaakt. Die medewerking speelt wel een rol bij de beoordeling of aan de overige voorwaarden voor het opleggen van een gedoogplicht (en met name die van artikel 10.11, onder b, van de Omgevingswet) wordt voldaan en bij de te maken belangenafweging, die hierna aan de orde komen. De beroepsgrond slaagt niet.
Is er sprake van een redelijke poging om tot schriftelijke overeenstemming te komen?
5.1.
De gemeente voert aan dat niet is voldaan aan de voorwaarden om een gedoogplicht op te mogen leggen. Het voorstel van TenneT bevatte een voor de gemeente niet acceptabel onderdeel, namelijk het vestigen van een eeuwigdurend, niet door de gemeente opzegbaar opstalrecht ten behoeve van de kabels van TenneT, waarvan TenneT niet wilde afwijken. Over een alternatief voorstel van de gemeente waarmee de belangen van TenneT voldoende gewaarborgd zouden zijn, wilde TenneT het gesprek niet met de gemeente voeren. Deze handelwijze kwalificeert niet als een redelijke poging om tot overeenstemming te komen, aldus de gemeente. Anders dan de minister betoogt, blijkt uit de formulering van artikel 10.11 van de Omgevingswet bovendien niet dat de minister terughoudend moet zijn in zijn beoordeling van de vraag of een redelijke poging is gedaan om tot schriftelijke overeenstemming te komen. De Afdeling heeft in meerdere uitspraken overwogen dat de minister ook moet kijken naar alternatieve voorstellen van de grondeigenaar, bijvoorbeeld in de uitspraken van de Afdeling van 8 juni 2022 [4] en 28 juni 2023 [5] . Juist omdat het voorstel van de gemeente voldoende waarborgen voor TenneT biedt, had de minister inhoudelijk naar het voorstel van de gemeente moeten kijken en moeten constateren dat gelet op de inhoud daarvan en de wijze waarop door TenneT is gereageerd, van een serieuze en redelijke poging om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen geen sprake is geweest.
5.
5.2.
De minister stelt zich op het standpunt dat uit het verloop van het minnelijke overleg blijkt dat TenneT voldoende en serieuze pogingen heeft ondernomen om met de gemeente tot minnelijke overeenstemming te komen. Het feit dat TenneT niet mee wilde gaan in het voorstel van de gemeente, maakt niet dat er daardoor sprake is van een op voorhand onredelijk voorstel dan wel dat het minnelijk overleg onvoldoende is geweest. TenneT stelt dat het voorstel van de gemeente niet passend is, omdat alleen een opstalrecht – met zakelijke werking – voldoende zekerheid geeft. Tennet is ingegaan op tegenvoorstellen van de gemeente en heeft onderbouwd waarom zij er niet mee kon instemmen. Dat het minnelijk overleg (vooralsnog) is gestrand op de voorwaarden waaronder de gemeente bereid was mee te werken aan realisering en instandhouding van het werk, maakt niet dat het overleg onvoldoende is geweest. Uit de jurisprudentie volgt bovendien dat het eisen van een opstalrecht door netbeheerders niet onredelijk is, aldus de minister.
5.3.
De rechtbank overweegt als volgt. De minister kan pas een gedoogplichtbeschikking opleggen als aan alle in artikel 10.11, onder a tot en met d, van de Omgevingswet genoemde voorwaarden is voldaan. Tussen partijen is in geschil of aan voorwaarde onder b is voldaan, namelijk of sprake is van een redelijke poging om met de rechthebbende tot schriftelijke overeenstemming te komen.
5.4.
Onder het oude recht, de Belemmeringenwet privaatrecht, heeft de Afdeling geoordeeld dat de minister zich ervan moet vergewissen dat een serieuze en redelijke poging is ondernomen om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen. Daarbij moet de minister onderzoeken of de voorstellen die de aanvrager heeft gedaan om tot minnelijke overeenstemming te komen niet op voorhand onwerkelijk en onredelijk zijn. [6] De rechtbank ziet geen aanleiding om aan te nemen dat deze jurisprudentie onder de werking van de Omgevingswet niet meer van toepassing is. [7] Voor de vraag of aan dit criterium is voldaan, is dus van belang of de minister voldoende heeft gemotiveerd dat de door TenneT aan de rechthebbende aangeboden standaardovereenkomst tot vestiging van een eeuwigdurend opstalrecht een redelijk voorstel is en dat tussen TenneT en de gemeente redelijk overleg heeft plaatsgevonden. TenneT moet, als verzoeker om de gedoogplicht, ook maatwerk kunnen leveren. Daarbij moet, als de belangen van TenneT daartoe aanleiding geven, afgeweken kunnen worden van de standaardovereenkomst. De minister mag daarbij niet op voorhand de door TenneT gedane tegenvoorstellen buiten zijn beoordeling laten.
5.5.
De minister heeft kennisgenomen van de door TenneT overgelegde stukken van het met de gemeente gevoerde minnelijk overleg. Volgens de minister is TenneT ingegaan op voorstellen van de gemeente en heeft TenneT onderbouwd waarom zij niet met de voorstellen van de gemeente kon instemmen. TenneT heeft in het minnelijk overleg uiteengezet dat zij vanwege veiligheid en leveringszekerheid een duurzaam liggingsregime wenst dat niet in tijd beperkt is. Dit moet volgens haar privaatrechtelijk worden geborgd met een opstalrecht dat door inschrijving in het Kadaster zakelijke werking krijgt en voor eenieder kenbaar is. Het minnelijk overleg is gestrand op een verschil van mening over deze voorwaarde. Er heeft dus een inhoudelijk gesprek plaatsgevonden tussen de gemeente en TenneT over de voorwaarden waaronder de gemeente bereid zou zijn mee te werken aan de realisering en instandhouding van de hoogspanningsverbindingen. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee sprake geweest van een redelijke en serieuze poging om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen. Dat de gemeente geen opstalrecht wilde vestigen ten behoeve van TenneT en TenneT niet wilde instemmen met het tegenvoorstel van de gemeente, maakt ook niet dat het overleg onvoldoende is geweest. Het is namelijk vaste jurisprudentie van de Afdeling dat het vasthouden aan de eis van een opstalrecht, niet betekent dat het voorstel van TenneT op voorhand als onwerkelijk of onredelijk moet worden aangemerkt. [8] De beroepsgrond slaagt niet.
Belangenafweging
6.1.
De gemeente voert aan dat de minister door enkel te toetsen aan de criteria die in artikel 10.11, onder a, b, c, en d, van de Omgevingswet worden genoemd, miskent dat die criteria slechts de voorwaarden zijn waaraan in elk geval voldaan moet zijn om een gedoogplicht te kunnen opleggen. De bepaling is geformuleerd als een ‘kan-bepaling’, zodat de minister als aan de voorwaarden is voldaan, nog een afweging moet maken of er in het concrete geval aanleiding bestaat een gedoogplicht op te leggen. Die afweging heeft de minister niet, althans niet goed, gemotiveerd. Volgens de gemeente is het bestreden besluit dan ook in strijd met het zorgvuldigheids- en/of evenredigheidsbeginsel en had het de belangen van de gemeente zwaarder moeten laten wegen dan de belangen van TenneT bij het opleggen van de gedoogplicht. De gemeente heeft een regierol bij het doelmatig gebruik van de ondergrond (en bovengrond). De belangen van TenneT bij een goede en duurzame ligging van haar kabels spelen daarbij een rol, maar het zijn niet de enige belangen. Het sturen op een doelmatig gebruik van de ondergrond en het maken van de bijbehorende belangenafweging hoort bij de gemeente als bevoegd lokaal bestuur en haar democratisch gelegitimeerde bestuursorganen. Eeuwigdurende, niet opzegbare opstalrechten of door de minister opgelegde gedoogplichten doorkruisen die rol. De minister heeft dit miskend en niet meegewogen bij de besluitvorming. Te meer nu de gemeente een alternatieve oplossing heeft voorgesteld waarin de belangen van TenneT in ruime mate gewaarborgd zijn, maar waarover TenneT niet in gesprek wilde gaan.
6.
6.2.
De minister stelt zich op het standpunt dat de belangenafweging die bij de beoordeling van de aanvraag om oplegging van een gedoogplicht moet worden uitgevoerd, wordt bepaald door de toepassingscriteria van artikel 10.11 van de Omgevingswet. De belangen van de gemeente zijn meegewogen voor zover deze relevant zijn in het kader van de toetsing aan deze toepassingscriteria. De rol van de gemeente ten aanzien van de openbare ruimte is geen specifiek criterium dat betrokken moet worden in de aanvraag voor de oplegging van een gedoogplicht, aldus de minister. Ter zitting heeft de minister zich verder op het standpunt gesteld dat in de toepassing van artikel 10.11 van de Omgevingswet zowel beoordelingsruimte als beleidsruimte bestaat. Beoordelingsruimte gaat over de vraag of een bestuursbevoegdheid kan worden toegepast en de uitleg van een wettelijk voorschrift. In dit geval zijn dat de criteria vervat in artikel 10.11, onder a tot en met d, van de Omgevingswet. Vervolgens komt de vraag aan de orde of sprake is van een zogenaamde ‘kan-bepaling’, oftewel of er sprake is van beleidsruimte. In dit geval heeft er bij de beoordeling van de criteria al een belangenafweging plaatsgevonden. Een aparte belangenafweging in het kader van de beleidsruimte is dan niet meer nodig, omdat er geen andere belangen meer zijn die hoeven te worden afgewogen, aldus de minister.
6.3.
Zoals hiervoor overwogen, wordt aan alle voorwaarden om een gedoogplicht op te kunnen leggen, voldaan. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat vervolgens geen belangenafweging meer hoeft plaats te vinden. De minister miskent hiermee dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen de beoordeling van de criteria van artikel 10.11 van de Omgevingswet, waarbij per criterium een afweging moet worden gemaakt, en de ruimere toets die volgt uit artikel 3:4 van Pro de Awb. Als aan de criteria van artikel 10.11 van de Omgevingswet is voldaan,
kaneen gedoogplicht worden opgelegd. Dat niet rechtstreeks uit de wet volgt dat de gedoogplicht in zo’n geval steeds wordt opgelegd, betekent dat nog een bredere belangenafweging moet plaatsvinden, waarbij ook belangen worden meegewogen die niet doorslaggevend zijn voor één van de criteria en waarbij de verschillende belangen in samenhang worden bezien. Dit wordt bevestigd in de wetsgeschiedenis, waarin staat dat als aan alle in het artikel voorgeschreven voorwaarden is voldaan, het opleggen van een gedoogplicht niet dwingend is voorgeschreven. [9]
kaneen gedoogplicht worden opgelegd. Dat niet rechtstreeks uit de wet volgt dat de gedoogplicht in zo’n geval steeds wordt opgelegd, betekent dat nog een bredere belangenafweging moet plaatsvinden, waarbij ook belangen worden meegewogen die niet doorslaggevend zijn voor één van de criteria en waarbij de verschillende belangen in samenhang worden bezien. Dit wordt bevestigd in de wetsgeschiedenis, waarin staat dat als aan alle in het artikel voorgeschreven voorwaarden is voldaan, het opleggen van een gedoogplicht niet dwingend is voorgeschreven. [9]
6.4.
De gemeente heeft in dit kader gewezen op de regierol die zij heeft met betrekking tot het publiekrechtelijke belang van de inrichting van gemeentelijke grond. Dit bredere belang is door de minister ten onrechte niet meegewogen bij de vraag of de gedoogplichtbeschikking aan de gemeente kan worden opgelegd. Voor zover de minister in dit kader heeft gewezen op het belang van TenneT en dat een eeuwigdurend opstalrecht haar de meeste waarborgen biedt, overweegt de rechtbank dat dit belang niet ter discussie staat. Dit neemt echter niet weg dat de minister heeft nagelaten te motiveren dat dit belang zo zwaar weegt dat onder alle omstandigheden het gedogen van een eeuwigdurend opstalrecht van de gemeente gevraagd kan worden, juist ook gelet op de publieke taak van de gemeente en de andere belangen waar zij mee te maken heeft. Ook het standpunt van de minister dat in de wet een mogelijkheid is opgenomen om een verzoek tot wijziging van een gedoogplichtbeschikking in te dienen en dat de door de gemeente genoemde belangen dan kunnen worden meegewogen, kan geen reden zijn om bij het toewijzen van de aanvraag om een gedoogplichtbeschikking bepaalde belangen niet mee te wegen. De beroepsgrond slaagt.
Conclusie
7.1.
De rechtbank is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat de minister het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende heeft gemotiveerd. [10] De rechtbank ziet aanleiding om de minister in de gelegenheid te stellen dit gebrek in het bestreden besluit te herstellen. [11] De rechtbank doet daarom een tussenuitspraak. [12] Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuw besluit, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de minister het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
7.
7.2.
De minister moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als de minister gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank de andere partijen in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van de minister. In beginsel, ook in de situatie dat de minister de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
7.3.
Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. [13]
7.4.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt de minister op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt de minister in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W. Speksnijder, voorzitter, mr. B. de Vos en
mr. R. Hirzalla, leden, in aanwezigheid van mr.I.N. van Soest, griffier.
mr. R. Hirzalla, leden, in aanwezigheid van mr.I.N. van Soest, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze tussenuitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.