Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 24/466, AMS 24/467 en AMS 24/469
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 12 januari 2026 in de zaken tussen
Amusementpaleis Macao B.V., uit Amsterdam, eiseres 1 (Amusementpaleis)
Play-In Amsterdam B.V., uit Amsterdam, eiseres 2 (Play-In)
Carrousel Arcade B.V., uit Amsterdam, eiseres 3 (Carrousel)
(hierna gezamenlijk aangeduid als eiseressen)
(gemachtigden: mr. L.W. Tellegen en mr. S. Levelt),
en
de burgemeester van Amsterdam, de burgemeester
(gemachtigden: mr. A.M. Očko, mr. S. Rechtuijt, M. Boermans en S. Amadmoestar).
Samenvatting
1. Deze tussenuitspraak gaat over de geldigheidsduur van de vergunningen van eiseressen voor de exploitatie van een speelautomatenhal, die zijn aangepast van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. Eiseressen zijn het hier niet mee eens. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de aanpassing van de geldigheidsduur van de exploitatievergunningen.
1.1.
De rechtbank komt in deze tussenuitspraak tot het oordeel dat de bestreden besluiten gebreken bevatten omdat deze onzorgvuldig zijn voorbereid en onvoldoende zijn gemotiveerd. De rechtbank stelt de burgemeester in de gelegenheid om de gebreken in de bestreden besluiten te herstellen binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met de besluiten van 17 januari 2023 (de primaire besluiten) heeft de burgemeester de geldigheidsduur van de exploitatievergunningen van eiseressen voor de locaties Damrak 14, Nieuwendijk 37H en Damrak 63 in Amsterdam aangepast van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. De vergunningen lopen af op 18 maart 2037.
2.1.
In de besluiten van 4 december 2023 (de bestreden besluiten) heeft de burgemeester de bezwaren van eiseressen tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
2.2.
Eiseressen hebben tegen de bestreden besluit beroep ingesteld. De burgemeester heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft de beroepen van eiseressen gevoegd [1] behandeld op de zitting van 3 december 2025. De beroepen van eiseressen zijn verder gelijktijdig behandeld met het beroep van een andere exploitant van een speelautomatenhal (AMS 24/460 en AMS 24/463). Aan de zitting hebben deelgenomen: de heer [naam 1] namens Play-In, de heer [naam 2] namens Carrousel, de gemachtigden van eiseressen en de gemachtigden van de burgemeester.
2.4.
Op de beroepen met zaaknummers AMS 24/460 en AMS 24/463 wordt eveneens vandaag in een aparte uitspraak beslist.
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Op 1 oktober 2018 zijn exploitanten van speelautomatenhallen door de burgemeester geïnformeerd over het feit dat de vergunningverlening voor speelautomatenhallen gaat wijzigen als gevolg van een uitspraak over schaarse vergunningen. [2]
3.1.
Op 18 maart 2022 is de Verordening kansspelautomaten en speelautomatenhallen Amsterdam (de Verordening) in werking getreden. De Verordening is opgesteld ter invulling van de bevoegdheid die aan de burgemeester toekomt op grond van artikel 30c, tweede lid, van de Wet op de Kansspelen (Wok). [3] In artikel 3.1. van de Verordening is vastgelegd dat er in Amsterdam ten hoogste eenentwintig exploitatievergunningen voor speelautomatenhallen kunnen worden verleend. In artikel 5.3. van de Verordening is als overgangsrecht geregeld dat de exploitatievergunningen die ten tijde van de inwerkingtreding van de Verordening van kracht waren blijven gelden, met dien verstande dat de burgemeester zo spoedig mogelijk na de inwerkingtreding van de Verordening bepaalt op welk tijdstip deze vergunningen aflopen.
3.2.
Met de besluiten van 17 januari 2023 heeft de burgemeester de geldigheidsduur van de exploitatievergunningen van eiseressen aangepast van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. In het kader van het overgangsrecht zoals vastgelegd in artikel 5.3. van de Verordening is een overgangstermijn bepaald van vijftien jaar. Dat betekent dat de exploitatievergunningen aflopen op 18 maart 2037. Voor het bepalen van deze overgangstermijn is onderzoek uitgevoerd door het Bureau Economische Argumentatie (BEA). De overgangstermijn is ingegaan vanaf het moment van de inwerkingtreding van de Verordening. Met de bestreden besluiten is de burgemeester bij de aanpassing van de exploitatievergunning gebleven.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank stelt het volgende voorop. Uit de Wok volgt dat het verboden is om zonder een vergunning van de burgemeester één of meer kansspelautomaten aanwezig te hebben op voor publiek toegankelijke plaatsen of in niet voor publiek toegankelijke inrichtingen. [4] Volgens de Wok kan een vergunning alleen worden verleend als de exploitatie van een speelautomatenhal bij gemeentelijke verordening is toegestaan. [5] In overweging 3.1. van deze uitspraak is uitgelegd dat de gemeente Amsterdam in de Verordening een vergunningstelsel heeft vastgesteld voor de exploitatie van speelautomatenhallen, waarbij een vergunningenplafond geldt. [6]
Maakt het ingestelde plafond dat sprake is van schaarse vergunningen?
5. Eiseressen bestrijden – kort samengevat – dat de exploitatievergunningen voor speelautomatenhallen in Amsterdam fysiek schaars zijn. Volgens eiseressen is niet bekend of het aantal (ooit) aangevraagde exploitatievergunningen groter is dan de som van het maximumaantal verleende of te verlenen vergunningen. Bovendien zijn een aantal beschikbare exploitatievergunningen op dit moment niet in gebruik. Wel is volgens eiseressen sprake van beleidsmatige schaarste. Echter vloeit deze schaarste, anders dan de burgemeester stelt, niet voort uit de Verordening maar uit het in Amsterdam geldende omgevingsplan. In het omgevingsplan is namelijk een verbod op speelautomaten opgenomen, met uitzondering van specifiek aangewezen percelen.
5.1.
De rechtbank volgt eiseressen niet in hun betoog en is van oordeel dat exploitatievergunningen voor speelautomatenhallen in Amsterdam als gevolg van het in de Verordening ingestelde plafond aan te merken zijn als schaarse rechten. Verwezen wordt in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 17 juli 2024 [7] en de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 25 mei 2016 [8] , die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016 [9] .
5.2.
Zoals door de Afdeling overwogen in de uitspraak van 17 juli 2024, staat in voornoemde conclusie dat de definitie van schaarse publieke rechten impliceert dat het aantal beschikbare publieke rechten beperkt is en dat voor het aantal te verlenen rechten een maximum of plafond bestaat. Dat plafond kan volgens de staatsraad advocaat-generaal voortvloeien uit de schaarste aan beschikbare natuurlijke hulpbronnen (fysieke schaarste) of aan bruikbare technische mogelijkheden (technische schaarste), maar kan ook om beleidsmatige redenen worden vastgesteld. Doorgaans zal dit plafond in een getal worden uitgedrukt dat kan zijn neergelegd in een wettelijk voorschrift of op basis van dat wettelijk voorschrift worden vastgesteld. Een plafond kan echter ook zijn ‘verstopt’ en dus niet expliciet worden genoemd. [10]
5.3.
Als het gaat om exploitatievergunningen voor Amsterdamse speelautomatenhallen volgt uit artikel 3.1. van de Verordening een plafond van eenentwintig exploitatievergunningen. Hiermee is dus sprake van beleidsmatige schaarste. De rechtbank ziet in de rechtspraak van de Afdeling en de conclusies van de staatsraad advocaat-generaal [11] geen steun voor het standpunt van eiseressen dat – zo begrijpt de rechtbank – de burgemeester eerst aannemelijk moet maken dat er daadwerkelijk sprake is van fysieke schaarste (in die zin dat de vraag het aanbod overstijgt) om te kunnen spreken van beleidsmatig schaarse vergunningen. Dat sprake is van beleidsmatige schaarste maakt dat de burgemeester bij de verdeling van deze vergunningen aan potentiële gegadigden de ruimte moet bieden om naar de beschikbare vergunningen mee te kunnen dingen. Deze verplichting vloeit voort uit het gelijkheidsbeginsel, dat in deze context strekt tot het bieden van gelijke kansen. [12] De verwijzing van eiseressen naar de uitspraak van de Afdeling van
11 september 2024 [13] , leidt niet tot een ander oordeel. In die uitspraak was door de gemeente Amsterdam een moratorium vastgesteld waardoor geen besluiten meer werden genomen op lopende of nieuwe aanvragen voor waterfietsen. Een soortgelijke situatie doet zich hier niet voor.
11 september 2024 [13] , leidt niet tot een ander oordeel. In die uitspraak was door de gemeente Amsterdam een moratorium vastgesteld waardoor geen besluiten meer werden genomen op lopende of nieuwe aanvragen voor waterfietsen. Een soortgelijke situatie doet zich hier niet voor.
5.4.
De rechtbank overweegt verder dat uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat een omgevingsplan een planologische verdeling van het gebruik van gronden binnen een gemeente regelt. Planologische beperkingen zijn kenmerkend voor de vaststelling van een omgevingsplan, maar daarmee worden geen schaarse rechten toebedeeld. [14] Het gaat in dit geval om beperkingen die kenmerkend zijn voor ruimtelijke plannen waarin een bepaald gebruik van gronden beperkt is tot de daartoe bestemde locatie. Het omgevingsplan van de gemeente Amsterdam biedt vanwege de door de gemeenteraad nagestreefde ruimtelijke motieven slechts fysieke ruimte voor een beperkt aantal speelautomatenhallen binnen de gemeente. Het betreffende omgevingsplan voorziet niet zelf in een verdelingssytematiek voor de verlening van exploitatievergunningen voor deze speelautomatenhallen.
5.5.
De rechtbank komt tot de conclusie dat de exploitatievergunningen voor speelautomatenhallen schaarse vergunningen zijn als gevolg van een beleidsmatige keuze die is vastgelegd in de Verordening.
Is er sprake van een gerechtvaardigde inperking gelet op artikel 56 van het VWEU?
6. Eiseressen voeren verder – kort samengevat – aan dat, als wordt aangenomen dat de Verordening de oorzaak is van de schaarste, het instellen van een vergunningenplafond in strijd is met de regels van het Unierechtelijke vrij verrichten van diensten, neergelegd in artikel 56 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (het VWEU).
Relevante toetsingskader
7. Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat de bepalingen uit de Wok (en de daarop gebaseerde Verordening) een beperking opleveren van het in artikel 56 van het VWEU neergelegde vrij verrichten van diensten. Toch kan een vergunningstelsel gerechtvaardigd zijn, maar alleen als (i) daarvoor een rechtvaardigingsgrond aanwezig is, (ii) het gaat om een maatregel die geen onderscheid maakt naar nationaliteit en (iii) de beperking evenredig is. [15]
7.1.
De rechtbank vat de beroepsgronden zo op dat de eerste twee vereisten niet worden betwist. De rechtbank gaat er in deze zaak dan ook van uit dat er een rechtvaardigingsgrond is voor het vergunningstelsel, te weten dwingende redenen van algemeen belang die bestaan uit het voorkomen van kansspelverslaving, en dat de bepalingen uit de Verordening geen onderscheid naar nationaliteit maken. Tussen partijen is in geschil of de beperking evenredig is.
7.2.
Over de evenredigheid van de beperking van het vrij verrichten van diensten, heeft de Afdeling in de uitspraken van 2 mei 2018 [16] , onder verwijzing naar vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU), overwogen dat een beperking evenredig is, als deze (a) geschikt is om de verwezenlijking van de doelen van algemeen belang te waarborgen en (b) niet verder gaat dan nodig om het doel te bereiken. Een nationale regeling – zoals een vergunningenplafond voor speelautomatenhallen in onderhavige zaak – is alleen geschikt om de verwezenlijking van het doel te waarborgen, als de verwezenlijking ervan op coherente en systematische wijze wordt nagestreefd. [17] De Afdeling overweegt vervolgens dat een aspect hiervan is de horizontale consistentie van het kansspelbeleid. Daarbij is van belang dat de verschillende soorten kansspelen aanzienlijk kunnen verschillen. Dat voor sommige soorten kansspelen een publiek monopolie geldt en dat andere zijn onderworpen aan een stelsel van vergunningen die aan particuliere marktdeelnemers worden verleend, heeft op zichzelf niet tot gevolg dat maatregelen niet gerechtvaardigd zijn door de wettige doelstellingen die zij nastreven. Een dergelijk verschil tussen rechtsregelingen doet op zichzelf niet af aan de geschiktheid van een vergunningenstelsel om het doel waarvoor het is ingevoerd, namelijk te voorkomen dat de burgers tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord en gokverslaving te voorkomen, te verwezenlijken. Volgens de Afdeling is, na een beoordeling op horizontale consistentie, een beperking alleen dan niet evenredig als uit een vergelijking met de regeling van andere vergelijkbare kansspelen volgt dat de beperking niet noodzakelijk is. [18]
7.3.
De Afdeling heeft verder in de uitspraken van 10 maart 2021 [19] overwogen, dat bij de beoordeling van de horizontale consistentie van belang is dat tussen de lidstaten aanzienlijke morele, religieuze en culturele verschillen bestaan. Bij gebreke van harmonisatie op het niveau van de Europese Unie, zijn de lidstaten dus in beginsel vrij om hun beleidsdoelstellingen op het gebied van kansspelen te bepalen en om in voorkomend geval het gewenste beschermingsniveau nauwkeurig te omlijnen. Kortom, de beoordelingsmarge, die een lidstaat op grond van deze rechtspraak van het HvJ EU heeft bij de inrichting van zijn kansspelstelsel, speelt een belangrijke rol. [20]
Geschiktheid
8. Het is aan de burgemeester om aannemelijk te maken dat het vergunningenplafond een geschikt middel is om de gestelde doelen te bereiken en dat het kansspelbeleid horizontaal consistent wordt toegepast ten opzichte van het landelijke beleid.
8.1.
De burgemeester heeft op de zitting toegelicht dat het belangrijkste doel van het vergunningenplafond het voorkomen van kansspelverslaving is. Dit past volgens de burgemeester ook binnen de doelstellingen van de Wok en het landelijke kansspelbeleid.
8.2.
De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de beperking van het aanbod van speelautomatenhallen een geschikt middel is om het gewenste doel te bereiken. Zo is onvoldoende gemotiveerd hoe de beperkingen betreffende de speelautomatenhallen zich verhouden tot het landelijke kansspelbeleid. Dit beleid heeft onder meer geresulteerd in de Wet kansspelen op afstand (Wet Koa) en richt zich op het kanaliseren van de bestaande vraag naar kansspelen naar een door de overheid gereguleerd en gecontroleerd aanbod. Bovendien geldt voor het aanbieden van online kansspelen een onbeperkt aantal vergunningen, zodat de vraag opkomt waarom het aantal fysieke speelautomatenhallen dan zou moeten worden beperkt.
8.3.
Verder heeft de burgemeester onvoldoende gemotiveerd hoe het vergunningenplafond zich verhoudt tot het feit dat de burgemeester zonder dat daarvoor een plafond geldt een vergunning kan verlenen voor twee speelautomaten in horecagelegenheden. [21] Eiseressen hebben in dit verband onbetwist gesteld dat er in de horeca minder toezicht is ter voorkoming van kansspelverslaving dan in een speelautomatenhal. In tegenstelling tot horecaexploitanten moeten exploitanten van speelautomatenhallen preventieve maatregelen nemen, onder meer door gebruikmaking van CRUKS (Centraal Register Uitsluiting Kansspelen). Eiseressen hebben verder nog onbetwist aangevoerd dat Holland Casino uitgebreidere openingstijden kent, hogere maximale inworp- en verlieslimieten heeft en alcohol mag schenken. Dit zijn volgens eiseressen allemaal omstandigheden die de kans op verslaving vergroten. Naar het oordeel van de rechtbank had de burgemeester deze omstandigheden moeten onderzoeken en betrekken bij de vraag of de beperking van het aantal speelautomatenhallen een geschikt middel is ter voorkoming van kansspelverslaving en of het Amsterdamse beleid horizontaal consistent is.
8.4.
Ter onderbouwing van de geschiktheid van het vergunningenplafond heeft de burgemeester een rapport van Jellinek overgelegd waaruit blijkt dat een groter aanbod van speelautomaten het risico op kansspelverslaving vergroot. Het is de rechtbank echter niet duidelijk geworden of dit ook geldt voor speelautomaten in een gereguleerde omgeving zoals in een speelautomatenhal. Het rapport maakt namelijk geen onderscheid tussen speelautomatenhallen, online speelautomaten, speelautomaten in horecagelegenheden of speelautomaten in bijvoorbeeld Holland Casino. Naar het oordeel van de rechtbank biedt het rapport daarom onvoldoende onderbouwing voor de geschiktheid van de door de burgemeester ingestelde beperking.
Noodzaak
8.5.
De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd dat het vergunningenplafond niet verder gaat dan noodzakelijk. Niet is betwist dat ten tijde van het bestreden besluit twee van de eenentwintig exploitatievergunningen niet werden gebruikt. Eiseressen hebben verder onbetwist gesteld dat er daarnaast acht exploitatievergunningen zijn vrijgekomen omdat acht speelautomatenhallen hun exploitatie definitief hebben beëindigd en dat er geen nieuwe gegadigden zijn voor deze vergunningen. Volgens eiseressen zorgen de invoering van de Wet Koa en de ontwikkelingen binnen de branche – met name de verschuiving naar online aanbod – ervoor dat er naar verwachting geen nieuwe speelautomatenhallen zullen komen. Deze ontwikkelingen zijn van invloed op de vraag of er een noodzaak bestaat voor een vergunningenplafond. De burgemeester had dit daarom moeten betrekken in het onderzoek voorafgaand aan het bestreden besluit.
8.6.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de bestreden besluiten niet zorgvuldig zijn voorbereid en onvoldoende zijn gemotiveerd. De burgemeester dient nader te onderzoeken en te onderbouwen waarom het vergunningenplafond betreffende speelautomatenhallen een geschikte maatregel is om het beoogde doel (het voorkomen van kansspelverslaving) te bereiken en niet verder gaat dan nodig om dat doel te bereiken. De rechtbank geeft de burgemeester in overweging mee om contact te zoeken met de Kansspelautoriteit of de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Voorgelegd zou kunnen worden of in hun optiek de beperking van het aantal speelautomatenhallen een effectieve bijdrage kan leveren aan het voorkomen van kansspelverslaving, waarbij de regulering (of het gebrek daaraan) van andere vormen van gokken betrokken dient te worden. Daarmee kan ook duidelijk worden of het lokale beleid naar de huidige stand van zaken horizontaal consistent is en ook hoe de beperking zich verhoudt tot het landelijke kansspelbeleid, dat juist inzet op verbreding en kanalisatie naar legaal aanbod.
Conclusie en gevolgen
9. Zoals hiervoor is overwogen zijn de bestreden besluiten in strijd met het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. De burgemeester heeft onvoldoende gemotiveerd waarom het vergunningenplafond geschikt en noodzakelijk is ter voorkoming van kansspelverslaving.
9.1.
Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om de burgemeester in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van de nu bestreden besluiten. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de burgemeester de gebreken kan herstellen op twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak. De rechtbank kan deze termijn op verzoek verlengen.
9.2.
De burgemeester moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of zij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen. Als de burgemeester gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseressen in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van de burgemeester. In beginsel, ook in de situatie dat de burgemeester de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
9.3.
Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. [22]
9.4.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt de burgemeester op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of zij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt de burgemeester in de gelegenheid om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D. Arnold, voorzitter, en mr. M.H.W. Franssen en
mr. L. Dolfing, leden, in aanwezigheid van mr.G. dos Santos 't Hoen, griffier.
mr. L. Dolfing, leden, in aanwezigheid van mr.G. dos Santos 't Hoen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.