Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 22/4407
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 september 2024 in de zaak tussen
de besloten vennootschap Fastned B.V., uit Amsterdam, eiseres
(gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigden: mr. M.R. Botman, mr. M.D. van Gils en mr. K.E. Haan).
Tevens neemt aan de zaak deel: E.G. Retail B.V., uit Breda, vergunninghouder
(gemachtigde: mr. V.J. Leijh).
Partijen worden hierna Fastned, de minister en EG genoemd.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van Fastned tegen de aan EG verleende vergunning [1] voor tien laadplekken bij het benzinestation langs rijksweg A1 op verzorgingsplaats [verzorgingsplek] in de gemeente [gemeente] .
2. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
3. De rechtbank heeft het beroep op 11 december 2023 op zitting behandeld, gelijktijdig met de beroepen van Fastned met de zaaknummers AMS 21/5747, 22/18, 22/19, 22/20, 22/2936 en 22/2942 en het beroep van Total Energies Marketing Nederland N.V. met zaaknummer 23/6361. In die beroepen is separaat uitspraak gedaan. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van Fastned, vergezeld door [gemachtigde] , de gemachtigden van de minister, bijgestaan door mr. G.L.R. Verhaegh en mr. I. Kabbouti, en de gemachtigde van EG.
4. Na sluiting van het onderzoek op de zitting heeft de rechtbank het onderzoek met een beslissing van 16 januari 2024 heropend en de minister in de gelegenheid gesteld de twee laadplekken van [naam] die voor de shop van het benzinestation staan en die ten onrechte niet bij de verkeerskundige beoordeling zijn betrokken, alsnog te betrekken bij de verkeerskundige beoordeling.
5. De minister heeft op 8 februari 2024 gereageerd met een aanvullende verkeerskundige beoordeling van 2 februari 2024. Fastned heeft hierop gereageerd.
6. De rechtbank heeft partijen vervolgens gevraagd om kenbaar te maken of zij op een nadere zitting willen worden gehoord. Geen van de partijen heeft aangegeven van de mogelijkheid gebruik te willen maken. De rechtbank heeft het onderzoek daarom gesloten.
Totstandkoming van het besluit
7. EG beschikt over een Wbr-vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [verzorgingsplek] als basisvoorziening. Op het benzinestation staan twaalf tankzuilen voor fossiele brandstoffen met in totaal 22 opstelplaatsen. Fastned is vergunninghouder voor een basisvoorziening laadstation met acht laadplekken.
8. Op 5 oktober 2021 heeft EG een Wbr-vergunning aangevraagd voor onder meer het aanleggen van tien laadplekken op verzorgingsplaats [verzorgingsplek] als aanvullende voorziening.
9. Op 8 februari 2022 heeft de minister de gevraagde vergunning aan EG verleend. Fastned heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
10. Op 4 augustus 2022 heeft de minister het bezwaar van Fastned deels gegrond en deels ongegrond verklaard, voorschrift 1 gewijzigd, voorschrift 10 aan het bestreden besluit verbonden en het besluit van 8 februari 2022 met aanvulling van de motivering in stand gelaten. Tegen dit besluit heeft Fastned beroep ingesteld.
Juridisch kader
11. Per 1 januari 2024 is de Wbr ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat vóór die datum de aanvraag om een Wbr-vergunning is ingediend, is in deze zaak de Wbr met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet.
12. Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt, voor zover hier relevant, dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruiken van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op veiligheid en doelmatigheid.
13. Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3, van de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (hierna: de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en – voor zover in deze zaak relevant – in 2022 gewijzigd. Deze wijziging van de Kennisgeving is op 17 mei 2022 in de Staatscourant gepubliceerd en op 18 mei 2022 in werking getreden. De rechtbank zal de gewijzigde Kennisgeving hierna aanduiden als de Kennisgeving 2022.
14. De Kennisgeving 2022 maakt onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. Basisvoorzieningen zijn benzinestations, wegrestaurants, servicestations en energielaadpunten. In de Kennisgeving 2022 staan zeven cumulatieve criteria waaraan wordt getoetst om te beoordelen of een voorziening aanvullend is. Voor de beoordeling van dit beroep zijn het tweede, derde en vierde criterium relevant. Het tweede criterium houdt in dat de aanvullende voorziening – in het belang van een veilig en doelmatig gebruik – geen afbreuk doet aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Dit betekent dat een aanvullende voorziening geclusterd moet worden gerealiseerd bij een basisvoorziening (cluster-eis). Dit zal in de meeste gevallen betekenen dat de aanvullende voorziening is gelegen op het perceel van de basisvoorziening, direct aangrenzend aan het perceel van de basisvoorziening of in de nabijheid van het perceel van de basisvoorziening. Het derde criterium houdt in dat de aanvullende voorziening geen functioneel afbreuk doet aan de basisvoorziening waarmee deze de in- en uitritten deelt. Dit betekent dat de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit niet kan worden veranderd door de realisatie van aanvullende voorzieningen. Het vierde criterium houdt in dat de aanvullende voorziening er niet toe leidt dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of ten koste gaan van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats. Een aanvullende voorziening mag de doorstroming van de verkeersstromen niet belemmeren.
Beoordeling door de rechtbank
15. De rechtbank beoordeelt of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten de Wbr-vergunning aan EG te verlenen. Dat doet de rechtbank aan de hand van de gestroomlijnde beroepsgronden van Fastned in het ‘nader stuk’ van 9 oktober 2023 dat Fastned op verzoek van de rechtbank heeft ingediend. De rechtbank beschouwt daarmee het eerder ingediende beroepschrift als vervangen.
16. Fastned voert aan dat de vergunning voor de laadplekken niet voldoet aan het tweede, derde en vierde criterium uit de Kennisgeving 2022 en de laadplekken daarom niet kwalificeren als aanvullende voorziening.
Afbreuk aan kenbare hoofdvoorziening
17. Fastned voert aan dat de vergunde laadlocatie in strijd is met het derde criterium uit de Kennisgeving 2022, omdat de kenbare hoofdvoorziening van het benzinestation een verkooppunt van fossiele brandstoffen is en de vergunde aanvullende voorziening daaraan afbreuk doet door de omvang en de beoogde positie. Dat dit laadstation bij het benzinestation niet centraal voor het benzinestation is gepositioneerd, maar aan de linkerzijde direct na de luifel, neemt niet weg dat het laadstation vanwege de hoeveelheid laadpalen de uitstraling heeft van een basisvoorziening. Zoveel laadpalen worden nergens langs de Nederlandse snelwegen bij elkaar aangeboden en zal bij gebruikers de indruk wekken van een hoofdactiviteit.
18. De rechtbank is van oordeel dat het aantal aangevraagde laadpalen geen zelfstandig criterium is bij de beoordeling van de vraag of een voorziening een aanvullend karakter heeft. [2] De beoogde laadlocatie wordt aan de linkerzijde direct na de luifel gerealiseerd. Er zal geen nieuwe in- en uitrit en/of overkapping worden geplaatst. Het blijft voor een automobilist duidelijk dat men zich bij een tankstation bevindt, vanwege de prominente aanwezigheid van een grote rij tankzuilen onder de enorme luifel van EG over vrijwel de gehele breedte van de verzorgingsplaats. Er wordt dus geen functioneel afbreuk gedaan aan de kenbare hoofdactiviteit. De beroepsgrond slaagt niet.
Verkeersveiligheid en afbreuk aan uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats
19. Fastned voert verder aan dat de vergunde laadlocatie in strijd is met het tweede en het vierde criterium uit de Kennisgeving 2022, omdat er op twee verschillende plekken op het terrein van het benzinestation laadvoorzieningen zijn vergund. Het verspreid aanbieden van de ‘aanvullende’ laadstations doet afbreuk aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats en leidt tot zoekverkeer en dus tot onveilige verkeerssituaties door toename van het risico op incidenten, aldus Fastned.
20. De minister heeft op de zitting laten weten dat er nog twee laadpalen van [naam] voor de shop van het benzinestation staan, welke zijn vergund met een besluit van 9 maart 2016. De rechtbank heeft vervolgens aanleiding gezien om het onderzoek te heropenen, omdat uit de verkeerskundige beoordeling van 4 februari 2022 niet blijkt wat de verkeerskundige gevolgen zijn van deze twee laadpalen. Dit levert een motiveringsgebrek op. De rechtbank heeft de minister in de gelegenheid gesteld dit alsnog inzichtelijk te maken en daarmee het motiveringsgebrek te herstellen.
21. De minister heeft op 8 februari 2024 een nieuwe verkeerskundige beoordeling van 2 februari 2024 overgelegd. In deze beoordeling wordt de mogelijke impact van het in stand houden van de twee laadpalen samen met de aangevraagde tien laadplekken onderzocht en beschreven. Geconcludeerd wordt dat e-laden op twee verschillende locaties binnen het tankemplacement op verzorgingsplaats [verzorgingsplek] onwenselijk en verwarrend is, omdat er een verhoogde kans is dat tegen de rijrichting wordt ingereden. De verkeerskundige adviseert daarom de aanvraag voor tien laadplekken te weigeren als de twee laadplekken voor de shop blijven staan. Vervolgens heeft EG op 7 februari 2023 een verzoek tot intrekking ingediend voor de twee vergunde laadpalen. Met een besluit van 8 februari 2024 heeft de minister de vergunning van 9 maart 2016 ingetrokken voor wat betreft de twee elektrische laadplekken gelegen voor de shop van het benzinestation. De minister blijft daarom bij zijn standpunt dat de Wbr-vergunning voor de aanvullende voorziening terecht is verleend en het bestreden besluit terecht is genomen en verzoekt de rechtbank de rechtsgevolgen in stand te laten.
22. Fastned heeft gereageerd op de nadere verkeerskundige beoordeling en betoogt dat het toestaan van het laadstation met tien laadplekken nog steeds niet verkeersveilig is. Volgens Fastned is de stelling dat bestuurders van elektrische voertuigen al weten waar zij willen laden onjuist. Volgens Fastned zal het belangrijkste argument voor de bestuurders zijn dat zij hun rit zo snel mogelijk kunnen vervolgen. Als de automobilist de verzorgingsplaats oprijdt, is de overkapping van Fastned al zichtbaar. De automobilist weet echter niet welke laders op dat moment bezet zijn en welke niet. De automobilist die het niet hoeven wachten als belangrijkste beslispunt heeft, kan op dat moment dus geen beredeneerde keuze maken. De automobilist is dan bereid om tegen het verkeer in van het ene naar het andere laadstation te rijden. Ook zal de automobilist op het beslispunt een keuze moeten maken, zonder te beschikken over de daarvoor benodigde informatie. Dat leidt tot onzeker en onvoorspelbaar rijgedrag, wat de verkeersveiligheid en de vlotte en veilige doorstroming belemmert. Verder betoogt Fastned dat het motiveringsgebrek in het bestreden besluit moet leiden tot een vernietiging van het besluit, waarbij – anders dan de minister stelt – de rechtsgevolgen niet in stand kunnen worden gelaten. De minister dient namelijk bij de opnieuw te nemen beslissing op het bezwaar de Tijdelijke beleidsregel toe te passen, waardoor de looptijd van de vergunning moet worden beperkt.
23. De rechtbank stelt vast dat de minister met de verkeerskundige beoordeling van 2 februari 2024 alsnog is ingegaan op de twee vergunde laadpalen van [naam] . Het geconstateerde motiveringsgebrek is daarmee hersteld en naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister alsnog deugdelijk gemotiveerd dat de gevraagde aanvullende voorziening voldoet aan de criteria uit de Kennisgeving 2022. In de verkeerskundige beoordeling van 2 februari 2022 is reeds ingegaan op de door Fastned gestelde keuzestress. Fastned heeft haar betoog dat het steeds vaker voorkomt dat alle laders bezet zijn en dat dit tot gevolg heeft dat automobilisten tegen het verkeer inrijden naar de andere laadvoorziening, niet nader onderbouwd. De rechtbank verwijst ook naar de uitspraken van 6 juni 2023 [3] en 21 juli 2023 [4] . Daarin heeft de rechtbank overwogen dat verkeerskundige Tse op de zitting van 30 januari 2023 nader heeft toegelicht dat het aantal incidenten op verzorgingsplaatsen afneemt en dat een dalende lijn in het aantal ongelukken op verzorgingsplaatsen is te zien. De rechtbank stelt vast dat Fastned geen tegenrapport heeft overgelegd om de conclusies in de verkeerskundige beoordelingen te bestrijden of te weerleggen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toelaten van de vergunde elektrische laadpunten niet tot een zodanig verkeersonveilige situatie leidt dat de vergunning wegens strijd met het vereiste van een veilig gebruik van de verzorgingsplaats had moeten worden geweigerd. De minister heeft de verkeerskundige beoordelingen kunnen overnemen.
24. Gelet op het voorgaande heeft de minister gedurende de procedure alsnog deugdelijk gemotiveerd waarom de gevraagde aanvullende voorziening voldoet aan de criteria uit de Kennisgeving 2022. Anders dan partijen, ziet de rechtbank geen aanleiding het bestreden besluit te vernietigen. De rechtbank moet zo finaal mogelijk beslissen. Voordat de rechtbank tot vernietiging concludeert, beoordeelt zij daarom eerst of het geconstateerde gebrek kan worden gepasseerd met artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Als de rechtbank dat artikel toepast, komt zij niet meer toe aan vernietiging van het bestreden besluit en de vraag of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten. Nu de minister alsnog is ingegaan op de twee vergunde laadpalen van [naam] , Fastned daarop heeft kunnen reageren en de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvullende voorziening niet in strijd is met de criteria uit de Kennisgeving 2022, ziet de rechtbank aanleiding om het geconstateerde gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Gelet op het voorgaande is niet aannemelijk dat Fastned door het geconstateerde gebrek is benadeeld. Het moet immers gaan om benadeling door de schending van de rechtsregel en niet om benadeling door het passeren van het gebrek. Fastned heeft geen argumenten aangevoerd op grond waarvan zou moeten worden geconcludeerd dat zij is benadeeld als gevolg van schending van het motiveringsbeginsel.
Conclusie
25. De minister heeft aan EG in redelijkheid een Wbr-vergunning kunnen verlenen. Het beroep is ongegrond.
26. Gelet op het geconstateerde motiveringsgebrek, ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat de minister het door Fastned betaalde griffierecht vergoedt. Ook zal de rechtbank de minister veroordelen in de proceskosten van Fastned.
27. De rechtbank stelt de door Fastned gemaakte proceskosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.187,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting en 0,5 punt voor schriftelijke inlichtingen na de nadere verkeerskundige beoordeling, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van Fastned tot een bedrag van € 2.187,50;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan Fastned te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Vriethoff, voorzitter, en mr. A.E.J.M. Gielen en
mr. J.F. Kuiken, leden, in aanwezigheid van mr. I.N. van Soest, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 september 2024.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 september 2024.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.