Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 20/5080
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juni 2023 in de zaak tussen
[eiseres] ( [eiseres] ), te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. L.P.W. Mensink),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat (de minister), verweerder
(gemachtigde: mr. M.D. van Gils).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[belanghebbende] ( [belanghebbende] ),te [plaats] (vergunninghouder).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van [eiseres] tegen de aan [belanghebbende] verleende vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) voor twee energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen bij het wegrestaurant langs rijksweg [nummer 1] op verzorgingsplaats [naam 1] in de [naam gemeente] .
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 30 en 31 januari 2023 op zitting behandeld, gelijktijdig met negen andere beroepszaken van [eiseres] . Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van [eiseres] , bijgestaan door mr. I.A. Siskina en mr. C.S. Schekkerman, de gemachtigde van de minister, bijgestaan door mr. K.E. Haan, [persoon 1] , mr. I. Kabbouti en [persoon 2] . Namens [belanghebbende] is niemand verschenen.
Totstandkoming van de besluiten
1. [belanghebbende] beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van het wegrestaurant als basisvoorziening op grond van de Wbr.
2. Op 11 juni 2019 heeft [belanghebbende] een aanvraag ingediend voor een Wbr-vergunning voor twee energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen op verzorgingsplaats [naam 1] als aanvullende voorziening bij de basisvoorziening (het wegrestaurant).
3. Met een besluit van 31 december 2019 heeft de minister de gevraagde vergunning aan [belanghebbende] verleend. [eiseres] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. [eiseres] is ook vergunninghouder van een basisvoorziening op de verzorgingsplaats, met vier energielaadpunten.
4. Met een besluit van 13 augustus 2020 heeft de minister het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard. [eiseres] heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.
5. Naar aanleiding van uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 4 november 2020 [1] heeft de minister bij besluit van 6 april 2022 het bezwaar van [eiseres] alsnog gegrond verklaard voor zover dat was gericht tegen het voorbehoud dat was opgenomen in de beleidsregel Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (de Kennisgeving). [2] Dit voorbehoud hield in dat alleen vergunninghouders van basisvoorzieningen, niet zijnde energielaadstations, een Wbr-vergunning konden aanvragen voor energielaadpunten als aanvullende voorziening. In voormelde uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat dit voorbehoud in strijd was met de Dienstenrichtlijn. [3] In het besluit van 6 april 2022 heeft de minister overwogen dat dit betekent dat ook andere partijen dan de vergunninghouder van een basisvoorziening, niet zijnde een energielaadstation, een aanvraag voor een laadvoorziening als aanvullende voorziening kunnen indienen. Dat geldt dus ook voor [eiseres] . Voor het overige heeft de minister het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard.
Toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
6. Het besluit van 6 april 2022 is een wijzigingsbesluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb. De rechtbank betrekt dit besluit daarom bij dit beroep. De rechtbank zal de besluiten van 13 augustus 2020 en 6 april 2022 in onderlinge samenhang beoordelen.
Juridisch kader
7. Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt, voorzover hier relevant, dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op veiligheid en doelmatigheid.
8. Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de "Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen" (hierna: de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017 en 2021 gewijzigd. De Kennisgeving maakt onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. Basisvoorzieningen zijn benzinestations, wegrestaurants, servicestations en energielaadpunten. Aanvullende voorzieningen, zoals energielaadpunten, zijn toegestaan bij basisvoorzieningen (uitgezonderd een energielaadpunt). In een uitspraak van 18 augustus 2021 [4] heeft de Afdeling overwogen dat het onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen van belang is bij de uitvoering van het beleid. Daarom moet duidelijk zijn wanneer een laadvoorziening een aanvullende voorziening is als bedoeld in het beleid. Omdat de aanvullende voorziening bij een basisvoorziening hoort, heeft de minister zich volgens de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het aanvullende karakter van een voorziening uitsluitend is gerelateerd aan de basisvoorziening waar de energielaadpunten bij horen. De Afdeling was echter van oordeel dat de minister in algemene zin onvoldoende duidelijk had gemaakt op welke wijze hij invulling had gegeven aan het criterium ondergeschiktheid. Daardoor kan het voor potentiële aanvragers of andere belanghebbenden onvoldoende inzichtelijk zijn of bij een basisvoorziening op een verzorgingsplaats een energielaadpunt als aanvullende voorziening kan worden gerealiseerd en wat de omvang van die aanvullende voorziening dan mag zijn.
9. Naar aanleiding van deze uitspraak van de Afdeling heeft de minister de Kennisgeving op [medio 1] mei 2022 gewijzigd [5] . In de gewijzigde Kennisgeving heeft de minister zeven criteria opgenomen waaraan wordt getoetst of een voorziening aanvullend is.
10. Verder hanteert de minister beleid dat is neergelegd in het Kader inrichting verzorgingsplaatsen, laatstelijk vastgesteld op 20 februari 2019 (het Kader). [6]
Beoordeling door de rechtbank
11. De rechtbank beoordeelt in dit beroep of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten een Wbr-vergunning voor twee energielaadpunten als aanvullende voorziening bij het wegrestaurant van [belanghebbende] te verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van [eiseres] .
12. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Kennisgeving 2022
13. [eiseres] voert aan dat de minister in de gewijzigde Kennisgeving van [medio 1] mei 2022 geen uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 18 augustus 2021. Uit die uitspraak volgt volgens [eiseres] dat de minister duidelijkheid moest bieden over de toelaatbare omvang van de aanvullende voorziening. Dit heeft de minister echter niet gedaan, omdat in de gewijzigde Kennisgeving het aantal energielaadpunten geen criterium is voor de beoordeling of de aanvullende voorziening ondergeschikt is aan de basisvoorziening, aldus [eiseres] .
14. De gewijzigde Kennisgeving is op [medio 1] mei 2022 in de Staatscourant gepubliceerd en daarom op [medio 2] mei 2022 in werking getreden. De gewijzigde Kennisgeving was dus geen geldend beleid ten tijde van het nemen van het besluit van 6 april 2022. Volgens de minister heeft hij bij het nemen van het besluit van 6 april 2022 niettemin wel vast aan de zeven criteria in de gewijzigde Kennisgeving getoetst. De rechtbank stelt echter vast dat dit niet uit het besluit van 6 april 2022 blijkt. De minister heeft in het besluit van 6 april 2022 dan ook niet de door de Afdeling gewenste duidelijkheid verschaft over de vraag of de aanvullende voorziening ondergeschikt is aan de basisvoorziening. De rechtbank verbindt hier echter geen consequenties aan, omdat het binnen het toetsingskader van de Kennisgeving, zoals die gold ten tijde van het besluit van 6 april 2022, evident is dat het hier om een aanvullende voorziening gaat die ondergeschikt is aan de basisvoorziening (het wegrestaurant). Het gaat immers slechts om twee energielaadpunten die worden gerealiseerd op bestaande parkeerplaatsen dichtbij het wegrestaurant, waarbij gebruik wordt gemaakt van de bestaande in- en uitrit van het wegrestaurant en waarbij dus geen effect is te verwachten op de verkeersstromen. Hetgeen [eiseres] heeft aangevoerd kan daarom niet leiden tot het oordeel dat de minister de vergunning had behoren te weigeren.
Veilig gebruik van de verzorgingsplaats
15. [eiseres] heeft een aantal beroepsgronden aangevoerd die er in essentie op neerkomen dat de verlening van de vergunning aan [belanghebbende] tot gevolg heeft dat er een onveilige verkeerssituatie ontstaat op en rondom de verzorgingsplaats en de vergunning daarom niet verleend had mogen worden. De rechtbank zal de gronden hierna bespreken.
-
een tweede laadvoorziening op een verzorgingsplaats
een tweede laadvoorziening op een verzorgingsplaats
16. [eiseres] voert aan dat door het verlenen van de vergunning voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening een onveilige verkeerssituatie ontstaat, omdat op deze verzorgingsplaats ook al een laadstation als basisvoorziening is gerealiseerd. Een tweede energielaadpunt leidt bij de splitsing op de afrit naar de verzorgingsplaats, waar de snelheid nog relatief hoog is, tot twijfel bij de automobilist en dus tot onvoorspelbaar en gevaarlijk verkeersgedrag. Daarnaast ontstaat volgens [eiseres] door twee locaties met laadvoorzieningen op dezelfde verzorgingsplaats de prikkel om tegen het verkeer in te rijden als alle opstelplaatsen bij een van de laadvoorzieningen bezet zijn. Volgens [eiseres] had de minister de vergunning voor de energielaadpunten als aanvullende voorziening bij het wegrestaurant daarom moeten weigeren ter verzekering van het veilig gebruik van de verzorgingsplaats.
17. De minister stelt zich op het standpunt dat de vergunde energielaadpunten veilig kunnen worden ingepast op deze verzorgingsplaats. De minister baseert zich hierbij op een (geactualiseerde) verkeerskundige beoordeling van [medio 3] maart 2022. Op de verzorgingsplaats is de rijsnelheid laag genoeg en de weginrichting dusdanig dat er voor de weggebruiker voldoende tijd en gelegenheid is om veilig een keuze te kunnen maken.
18. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister de verkeerskundige beoordeling, waarin ook een ritanalyse is opgenomen, kunnen overnemen. [eiseres] heeft haar betoog dat het steeds vaker voorkomt dat alle energielaadpunten zijn bezet en automobilisten tegen het verkeer inrijden naar de andere laadvoorziening niet nader onderbouwd. In reactie op dit betoog heeft verkeerskundige [persoon 1] op de zitting meegedeeld dat het aantal incidenten en ongelukken op verzorgingsplaatsen al jaren een dalende lijn vertoont. De rechtbank stelt verder vast dat [eiseres] geen tegenrapport heeft overgelegd om de conclusies in de verkeerskundige beoordeling te bestrijden of te weerleggen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toelaten van twee laadvoorzieningen niet tot een zodanig verkeersonveilige situatie leidt dat de vergunning wegens strijd met het vereiste van een veilig gebruik van de verzorgingsplaats had moeten worden geweigerd.
Doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats
19. [eiseres] voert aan dat een doelmatig gebruik van de verzorgingsplaatsen vereist dat er voldoende voorzieningen zijn voor de weggebruiker, dus ook voor automobilisten met elektrische voertuigen. Het verlenen van vergunningen voor laadstations als aanvullende voorziening op verzorgingsplaatsen waar ook laadstations als basisvoorziening zijn gerealiseerd is niet doelmatig, omdat dit een remmende werking heeft op het totale aantal energielaadpunten dat op een verzorgingsplaats zal worden neergezet. Uit economische onderzoeken die de minister heeft laten uitvoeren blijkt namelijk dat dit een negatief effect heeft op de investeringsbereidheid van marktpartijen in laadinfrastructuur langs de Nederlandse snelwegen. Volgens [eiseres] had de minister daarom bij het nemen van de wijzigingsbesluiten in het kader van de volledige heroverweging rekening moeten houden met deze gewijzigde inzichten.
20. Deze beroepsgrond slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister er terecht op gewezen dat de onderzoeken waar [eiseres] op doelt, economisch van aard zijn en zijn gericht op de business cases van de voorzieningen op verzorgingsplaatsen. De onderzoeken gaan dus niet in op de vraag wat juridisch mogelijk of wenselijk is. Verder heeft de minister er terecht op gewezen dat de onderzoeken weliswaar aanknopingspunten bieden voor toekomstig beleid (de Verzorgingsplaats van de Toekomst), maar dat de besluitvorming in deze zaak moet plaatsvinden op basis van het op dat moment geldende beleid. De minister was daarom bij het nemen van de besluiten in deze zaak niet gehouden om rekening te houden met (mogelijk) toekomstig beleid of toekomstige beleidsinzichten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister verder voldoende gemotiveerd dat de aanvullende voorzieningen binnen de context van het wel geldende beleid geen afbreuk doen aan de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats. De aanvullende voorziening wordt immers bij de basisvoorziening geplaatst op bestaande parkeerplaatsen, waardoor de verkeersbewegingen niet wezenlijk anders worden en van extra ruimtebeslag geen sprake is.
21. Voor zover [eiseres] betoogt dat het gebrek aan duidelijkheid over de omvang van een laadvoorziening als aanvullende voorziening ook bredere negatieve gevolgen heeft voor het aanbod van laadvoorzieningen langs de Nederlandse snelwegen, overweegt de rechtbank dat dit betoog geen betrekking heeft op de hier voorliggende Wbr-vergunning. De stelling van [eiseres] dat de onduidelijkheid over de uitvoering van het beleid van de minister een remmend effect heeft op de totale investeringen in laadinfrastructuur langs de Nederlandse snelwegen, kan in deze procedure, die gaat over de aan [belanghebbende] verleende vergunning voor een laadvoorziening bij een wegrestaurant, geen rol spelen.
Strijd met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn
22. [eiseres] voert aan dat de vergunning in strijd met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn is verleend, omdat de minister niet op voorhand duidelijk heeft gemaakt hoe hij het criterium ondergeschiktheid toepast. Verder is sprake van een impliciet vergunningenplafond en om die reden had er volgens [eiseres] een transparante verdelingsprocedure gevolgd moeten worden.
23. Ingevolge artikel 10, eerste lid van de Dienstenrichtlijn dienen vergunningstelsels te zijn gebaseerd op criteria die onder meer duidelijk en objectief, vooraf openbaar bekendgemaakt en transparant zijn. Het doel van de Dienstenrichtlijn is, kort samengevat, het opheffen van belemmeringen voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en voor het vrij verkeer van diensten. Voorzover al zou moeten worden geoordeeld dat het beleid, zoals dat gold ten tijde van het onderhavige bestreden besluit, op gespannen voet staat met voornoemd artikel van de Dienstenrichtlijn, is de rechtbank van oordeel dat er geen belemmering is voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters. Daarbij is van belang dat [eiseres] steeds de mogelijkheid heeft gehad om een aanvraag in te dienen voor een vergunning op grond van artikel 3 Wbr. Het aantal aanvullende energielaadpunten was (en is) geen zelfstandig criterium bij de toets of een aanvullende voorziening aan de eis van ondergeschiktheid voldoet.
24. Verder hoefde de minister in dit geval geen transparante verdelingsprocedure te volgen, omdat het hier niet gaat om een schaarse vergunning. Dat heeft de Afdeling in de uitspraak van 18 augustus 2021 expliciet overwogen. De rechtbank ziet geen aanleiding om daar nu anders over te oordelen.
Conclusie en gevolgen
24. Het beroep is ongegrond.
Proceskosten en griffierecht
25. Omdat het besluit van 13 augustus 2020 niet deugdelijk was gemotiveerd en de minister tijdens de beroepsprocedure het besluit van 6 april 2022 met een aanvullende motivering heeft genomen, ziet de rechtbank aanleiding om de minister in de proceskosten te veroordelen en het griffierecht te laten vergoeden.
26. De zaken met zaaknummers 20/4956, 20/5079, 20/3848, 20/599, 20/1298, 20/6187, 20/4486, 20/4308, 20/1747 en 20/5080, die gezamenlijk op de zitting zijn behandeld, dienen als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) te worden aangemerkt. Deze zaken worden voor de bepaling van de hoogte van de te vergoeden kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand beschouwd als één zaak, waaraan met toepassing van het bepaalde in de bijlage bij het Bpb onder C2 een wegingsfactor van 1,5 wordt toegekend. De rechtbank heeft de proceskosten in de zaak AMS 20/599 ( [naam 2] ) vastgesteld op € 2.511,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1,5) en dat bedrag aan proceskosten heeft ook betrekking op dit beroep. Om deze reden zal de rechtbank in de beslissing geen proceskostenveroordeling opnemen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt de minister op het door [eiseres] betaalde griffierecht van € 354,- te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.F. de Lemos Benvindo, voorzitter, en
mr. C.A.E. Wijnker en mr. J.F. Kuiken, leden, in aanwezigheid van
mr. T.E. Bouwmeester en mr. A. Vijn, griffiers. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2023.
griffier (mr. T.E. Bouwmeester)
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.