Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 22/5118 T
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 maart 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , uit Amsterdam, eiseres
(gemachtigden: mr. E.C. Weijsenfeld en mr. H.M. de Roo),
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, de gemeente
(gemachtigde: mr. H. Kras).
Inleiding
1.1.
Met het besluit van 11 februari 2022 (het primaire besluit I) heeft de gemeente eiseres meegedeeld dat het verblijf van eiseres en haar kinderen in de corona-noodopvang op grond van de Richtlijn opvang dak- en thuisloze mensen met ingang van 28 februari 2022 wordt beëindigd. Met het besluit van 1 maart 2022 (het primaire besluit II) heeft de gemeente de aanvraag van eiseres om maatschappelijke opvang voor gezinnen afgewezen.
1.2.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen beide besluiten I en de voorzieningenrechter verzocht te bepalen dat de noodopvang gedurende het bezwaar niet mag worden beëindigd. Bij uitspraak van 22 maart 2022 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen en bepaald dat de gemeente de corona-noodopvang niet mag beëindigen tot twee weken na de beslissing op bezwaar. [1]
1.3.
In een brief van [medio] mei 2022 heeft de gemeente naar aanleiding van haar verzoek om opvang aan eiseres kenbaar gemaakt dat is besloten haar tijdelijk in de noodopvang te plaatsen, dat zij niet voldoet aan de voorwaarden die gelden voor verblijf in de noodopvang en tevens dat zij tot twee weken na de beslissing op bezwaar in de noodopvang mag blijven.
1.4.
Met het bestreden besluit van 21 september 2022 heeft de gemeente de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten I en II ongegrond verklaard en de bezwaren van eiseres tegen de brief van [medio] mei 2022 niet-ontvankelijk verklaard.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 24 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigden van eiseres, [persoon] als tolk en de gemachtigde van het college.
Achtergrond
2.1.
Eiseres is een alleenstaande 49-jarige vrouw van Soedanese afkomst met een 17-jarige dochter ( [naam dochter] ) en 10-jarige zoon ( [naam zoon] ). [naam dochter] heeft de Nederlandse nationaliteit. De echtgenoot van eiseres en vader van [naam dochter] , ook van Soedanese afkomst, heeft in Nederland verbleven en is overleden toen [naam dochter] nog heel jong was. Eiseres en haar kinderen hebben altijd in Soedan gewoond. Zij zijn in december 2021 vanuit Soedan naar Nederland gekomen, nadat familie van de echtgenoot van eiseres heeft geprobeerd om [naam dochter] , tegen haar wil, uit te huwelijken. Eiseres en haar zoon hebben nog geen verblijfsvergunning in Nederland. Zij hebben een aanvraag ingediend voor een verblijfsrecht op grond van het Unierecht vanwege de Nederlandse nationaliteit van [naam dochter] , een zogeheten Chavez-verblijfsrecht. Zij hebben hangende de aanvraagprocedure rechtmatig verblijf in Nederland.
2.2.
Eiseres en haar kinderen zijn op [medio] januari 2022 in het [naam hotel] in Amsterdam opgevangen.
2.3
Op 2 februari 2022 heeft de GGD een onderzoek gedaan naar de zelfredzaamheid van eiseres. De GGD heeft in het screeningsverslag geconcludeerd dat de primaire hulpvraag van eiseres huisvesting is en dat eiseres voldoende zelfredzaam is. De GGD adviseert tot afwijzing van maatschappelijke opvang op grond van de Wmo [2] .
Het bestreden besluit
3. Met het bestreden besluit heeft de gemeente de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten I en II ongegrond verklaard en de bezwaren van eiseres tegen de brief van [medio] mei 2022 niet-ontvankelijk verklaard. De gemeente stelt zich op het standpunt dat eiseres voldoende zelfredzaam is zodat maatschappelijke opvang niet is aangewezen. De gemeente stelt zich verder op het standpunt dat de opvang die aan eiseres is verleend ten tijde van de coronapandemie aan dakloze gezinnen werd verstrekt vanwege de coronacrisis op grond van de landelijke Richtlijn opvang dak- en thuisloze mensen (de Richtlijn) en werd bekostigd door de rijksoverheid. In de versie van de Richtlijn van 26 januari 2022 werden gemeenten opgeroepen om deze noodopvang per 9 februari 2022 te beëindigen in verband met de beëindiging van de lockdown. Volgens verweerder is dit geen noodopvang op grond van artikel 3.7, derde lid, van de Verordening Wmo Amsterdam 2015, versie 2020 (de Verordening) en is deze opvang gebaseerd op buitenwettelijk begunstigend beleid. Deze opvang is naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter voortgezet. De brief van [medio] mei 2022, waarin is aangekondigd dat de opvang twee weken na de beslissing op bezwaar zal worden beëindigd, kan dan ook niet worden aangemerkt als een zelfstandig besluit waartegen bezwaar openstond. Daarom heeft de gemeente het bezwaar van eiseres tegen dit besluit niet-ontvankelijk verklaard.
Oordeel van de rechtbank
Maatschappelijke opvang
4. Eiseres bestrijdt dat zij voldoende zelfredzaam is. Eiseres voert aan dat het onderzoek van de GGD inconsistent, onzorgvuldig en niet overtuigend is. De gemeente heeft het stappenplan, zoals deze door de Centrale Raad van Beroep (de Raad) is opgesteld, niet uitgevoerd en de conclusies sluiten niet aan op de bevindingen. [3] Het gezin heeft traumatische ervaringen meegemaakt en hun leven in Nederland moet nog volledig opstarten. Eiseres en haar kinderen zijn angstig nadat zij gevlucht zijn voor geweld en een kindhuwelijk. Zij kennen Nederland niet en hebben hier ook geen netwerk. Eiseres spreekt de taal niet en er was ook geen inkomen. Door zich op het GGD-advies te baseren voldoet de gemeente niet aan de vergewisplicht, wat in strijd is met artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
5.1.
Uit artikel 1.2.1 van de Wmo volgt dat de gemeente een maatwerkvoorziening maatschappelijke opvang moet verstrekken aan personen die de thuissituatie hebben verlaten en niet in staat zijn om zich op eigen kracht in de samenleving te handhaven. In Amsterdam is dit uitgewerkt in artikel 4.5 van de Wmo-verordening. Daarin is als voorwaarde opgenomen dat iemand beperkt zelfredzaam moet zijn op meerdere door de gemeente aan te wijzen leefgebieden.
5.2.
Uit vaste jurisprudentie van de Raad volgt dat de gemeente door het beoordelen van de zelfredzaamheid op een aantal leefgebieden op de juiste manier toetst of iemand voor een maatwerkvoorziening maatschappelijke opvang in aanmerking moet komen [4] . De enkele omstandigheid dat iemand dakloos is en niet in staat is om woonruimte te vinden, maakt niet dat diegene niet zelfredzaam is. De oorzaak van de dakloosheid is in dat geval niet zo zeer gelegen in individuele problematiek, maar in de algemene situatie van woningnood. Het is op dit moment voor iedereen die van een minimuminkomen moet rondkomen erg lastig om een woning te vinden. Een maatwerkvoorziening maatschappelijke opvang is bedoeld voor personen die niet zelfstandig (dus zonder intensieve begeleiding of zorg) kunnen wonen, ook als ze wel een woning zouden hebben. De voorziening is niet bedoeld voor personen die alleen een woning nodig hebben, met eventueel wat ondersteuning van maatschappelijke instanties voor andere problemen. Ook als een persoon op enkele leefgebieden ondersteuning nodig heeft, bijvoorbeeld omdat hij schulden heeft, psychologische problemen heeft of de Nederlandse taal nog niet beheerst, maakt dit niet dat hij dermate niet zelfredzaam is dat hij voor de maatwerkvoorziening maatschappelijke opvang in aanmerking komt.
6. Uit het screeningsverslag van de GGD komt naar voren dat eiseres stress en angst rondom de situatie met haar familie ervaart, maar dat zij verder geen psychische klachten heeft en goed functioneert. De genoemde klachten hebben geen impact op het dagelijks functioneren. Daarnaast komt uit het verslag naar voren dat eiseres lichamelijk gezond is, geen verslavingen heeft, geen justitiële contacten heeft, geen noemenswaardige schulden heeft en goed voor zichzelf en haar kinderen kan zorgen. Eiseres heeft een klein sociaal netwerk bestaande uit vrienden van haar overleden man. Daarnaast heeft ze goed contact met haar tolk. Eiseres heeft in Soedan de basisschool, de middelbare school en de universiteit afgerond. Na het behalen van haar diploma is eiseres begonnen met werken bij het Ministerie van Onderwijs, daar heeft zij gewerkt tot haar komst naar Nederland. Eiseres spreekt nog geen Nederlands en wordt daardoor belemmerd bij het uitvoeren van praktische, financiële en administratieve zaken. Eiseres wordt hierbij ondersteund door de hulpverlening. Ze heeft geen huisvesting. Geconcludeerd wordt dat eiseres als zelfredzaam kan worden beschouwd. De primaire hulpvraag is geschikte huisvesting. Een traject in de maatschappelijke opvang is niet passend.
7. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeente kunnen besluiten dat eiseres en haar kinderen niet in aanmerking komen voor de maatwerkvoorziening maatschappelijke opvang op grond van de Wmo. De gemeente heeft dat kunnen baseren op het verslag van de GGD, die onderzoek heeft gedaan naar de persoonlijke omstandigheden en zelfredzaamheid van eiseres op meerdere leefgebieden en die kortgezegd heeft geconcludeerd dat eiseres voldoende zelfredzaam is. Het verslag van de GGD kan worden aangemerkt als een deskundigenadvies. Dat betekent dat de gemeente in beginsel mag uitgaan van dit rapport als dit zorgvuldig, inzichtelijk en concludent is. Er is geen reden om te twijfelen aan het rapport en de daarin opgenomen conclusie. De GGD heeft in het verslag aan de hand van het stappenplan toegelicht dat de hulpvragen van eiseres, die niet zien op het vinden van een woning, geen hulpvragen zijn die tot de conclusie leiden dat sprake is van een probleem in de zelfredzaamheid. De rechtbank kan dit volgen. Er is vooral sprake van een huisvestingsprobleem. Zoals de Raad bij herhaling heeft bepaald, is de maatschappelijke opvang op grond van de Wmo niet bedoeld om huisvestingsproblemen van zelfredzame burgers op te lossen. De rechtbank begrijpt dat het zwaar is voor eiseres en dat zij gebaat zou zijn bij een eigen woning, maar hiervoor is de Wmo niet bedoeld, nu zij gelet op het voorgaande zelfredzaam moet worden geacht.
Noodopvang: om welke vorm van opvang gaat het?
8. Eiseres en haar kinderen zijn op [medio] januari 2022 in het [naam hotel] in Amsterdam opgevangen. Deze noodopvang werd aan dakloze gezinnen verstrekt vanwege de coronacrisis op grond van de Richtlijn en werd bekostigd door de rijksoverheid. Op 26 januari 2022 heeft de rijksoverheid gemeentes opgeroepen om deze noodopvang per 9 februari 2022 te beëindigen in verband met het einde van de lockdown. Naar het oordeel van de rechtbank betreft de opvang die op grond van de Richtlijn aan eiseres en haar gezin is verleend geen noodopvang in de zin van de Wmo, maar opvang die vanwege de noodsituatie die corona met zich meebracht op verzoek van de nationale overheid door de gemeente is verleend. Hetzelfde geldt voor de voortzetting van deze opvang na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
9. De rechtbank is van oordeel dat de brief van de gemeente van [medio] mei 2022, waarin wordt gesproken over de aan eiseres en haar gezin verleende noodopvang tweeledig is. Hoewel de gemeente in deze brief zowel de noodopvang voor gezinnen op grond van de Wmo-verordening als de corona-noodopvang op grond van de Richtlijn aanduidt met de term “noodopvang” en dat verwarring kan opleveren, is de rechtbank wel duidelijk dat tussen beide vormen van noodopvang een onderscheid moet worden gemaakt.
10. Enerzijds staat in de brief van [medio] mei 2022 dat de corona-noodopvang twee weken na de beslissing op bezwaar zal worden beëindigd. Daarnaast wordt in het besluit vermeld dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarden voor noodopvang voor gezinnen. Het is de rechtbank duidelijk dat met dit laatste gedoeld wordt op artikel 3.7, derde lid van de Wmo-verordening, waarin is bepaald dat het college zorgdraagt voor kortdurend voltijdverblijf in geval van een acute noodsituatie voor Amsterdamse gezinnen, op specifiek voor dat doel bestemde plekken, de zogenaamde noodopvang voor gezinnen.
11. Anders dan eiseres betoogt, wordt met de beëindiging van de corona-noodopvang geen nieuw rechtsgevolg in het leven geroepen ten opzichte van het primaire besluit I. De gemeente heeft slechts uitvoering gegeven aan de uitspraak van de voorzieningenrechter waardoor de corona-opvang die aan eiseres was verleend, werd verlengd. Eiseres kon aan deze opvang dan ook geen verdere rechten ontlenen en is door het voortzetten van deze vorm van opvang niet toegelaten tot de noodopvang voor gezinnen in de zin van de Wmo-verordening. De gronden van eiseres slagen in zoverre niet.
Noodopvang voor gezinnen
12. De brief van [medio] mei 2022 omvat daarnaast de weigering eiseres toe te laten tot de noodopvang voor gezinnen in de zin van de Wmo-verordening. Volgens de gemeente voldoet eiseres niet aan de bindingseis van vier jaar en komt zij om die reden niet in aanmerking voor noodopvang.
13. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de gemeente ten onrechte concludeert dat de geboden noodopvang buitenwettelijk begunstigend beleid zou zijn. Eiseres en haar minderjarige kinderen dienen opvang te krijgen en vallen daarmee onder de Wmo. Het beëindigen van de noodopvang is in strijd met internationaalrechtelijke afspraken. Door de beëindiging van noodopvang wordt inbreuk gemaakt op het recht om als Unieburger vrij in Nederland te verblijven, zoals geformuleerd in artikel 20 van het VWEU [5] . Eiseres heeft ook verwezen naar een arrest van de Hoge Raad van 21 september 2012 [6] , waarin wordt geoordeeld dat aan kinderen een zelfstandig recht op opvang toekomt, ongeacht ‘gedragingen van familieleden’. Eiseres verwijst naar het arrest CG van het Hof van 15 juli 2021 [7] , waarin staat dat de gemeente zich ervan moet vergewissen dat beëindiging van opvang niet leidt tot schending van grondrechten. Hieraan heeft de gemeente volgens eiseres niet voldaan. Eiseres verzoekt de rechtbank een prejudiciële vraag te stellen met betrekking tot de aanspraak op opvang en mogelijkheden tot ontruiming terwijl er geen alternatief is, in het kader van artikel 20 van het VWEU en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest). Ook stelt eiseres dat uit (de motivering in) het bestreden besluit niet blijkt dat de gemeente aan de belangen van de kinderen heeft getoetst.
14. De rechtbank is van oordeel dat de gemeente het beroep tegen dit deel van besluit ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De gemeente had dit inhoudelijk moeten behandelen omdat het hier om een besluit tot afwijzing van de noodopvang voor gezinnen ging. Het beroep is dan ook in zoverre gegrond.
15. De rechtbank zal in het kader van de finale geschillenbeslechting beoordelen of zij zelf in de zaak kan voorzien en de beroepsgronden bespreken voor zover die zien op de weigering om aan eiseres noodopvang te verlenen.
16. De rechtbank overweegt allereerst dat uit rechtspraak van de Raad volgt dat de regeling voor noodopvang voor dakloze gezinnen in Amsterdam als buitenwettelijk begunstigend beleid kwalificeert. [8] Anders dan waar eiseres in haar beroepsgronden van is uitgegaan, is de rechtelijke toetsing in dit geval beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast en de vraag of de fundamentele rechten waarop de betrokkene zich beroept niet zijn geschonden. In het kader van deze toetsing is niet aan de orde of het beleid de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gaat, of het beleid onredelijk is, dan wel of sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb. Eiseres heeft op zitting wel aangevoerd het hier niet mee eens te zijn, maar niet geconcretiseerd waarom het oordeel van de Raad onjuist zou zijn. De rechtbank gaat dan ook uit van dit toetsingskader.
17. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarden van de noodopvang dakloze gezinnen, zoals de eis van regiobinding. Hierdoor is het niet aannemelijk dat de gemeente het beleid niet op consistente wijze heeft toegepast.
18. De rechtbank oordeelt verder dat het beroep op artikel 20 van het VWEU niet slaagt. Anders dan eiseres stelt, betekent het beëindigen van de noodopvang niet dat zij en haar kinderen daardoor worden gedwongen het grondgebied van de Europese Unie te verlaten. Daarvoor zal namelijk moeten worden gekeken of de individuele omstandigheden in de zaak maken dat het iemand uiterst moeilijk of onmogelijk wordt gemaakt om binnen de Europese Unie te verblijven. De rechtbank is van oordeel dat hiervan geen sprake is in het geval van eiseres en haar kinderen.
19. De verwijzing naar de zaak FEANTSA kan eiseres ook niet baten. Die zaak is in het verleden in opvangzaken ook meerdere malen aan de orde geweest bij de Raad. Toen is geoordeeld dat er uit de zaak FEANTSA niet een algemene en/of onvoorwaardelijke plicht van de Nederlandse overheid en/of het college voortvloeit om een ieder van huisvesting te voorzien, en ook geen onvoorwaardelijk afdwingbaar concreet omschreven individueel recht op onderdak.
20. Ook het beroep op het arrest van de Hoge Raad leidt niet tot een gegrond beroep. De positie van eiseres en haar kinderen is namelijk niet te vergelijken met die van de personen waarop dit arrest betrekking heeft, namelijk minderjarige vreemdelingen zonder verblijfstitel.
21. De rechtbank overweegt verder dat uit het arrest CG voortvloeit dat de Unieburger, zeker als deze zich in een kwetsbare positie bevindt, onder waardige omstandigheden binnen de Unie moet kunnen leven. De weigering van noodopvang dakloze gezinnen mag er dan ook niet toe leiden dat de Unieburger wordt blootgesteld aan een concreet en reëel risico op schending van zijn grondrechten, zoals verankerd in de artikelen 1,7 en 24 van het Handvest. De gemeente moet onderzoeken of Unieburgers in geval van weigering van noodopvang een menswaardig bestaan kunnen leiden.
22. De rechtbank oordeelt dat de gemeente dit onvoldoende heeft onderzocht, met name voor wat betreft de gevolgen van het bestreden besluit voor de kinderen. Deze zijn in het bestreden besluit niet kenbaar meegewogen, terwijl er aanwijzingen zijn dat weigering van de noodopvang een negatieve impact op de kinderen heeft, mogelijk zo negatief dat hun grondrechten geschonden zouden kunnen worden. De rechtbank acht in dit verband van belang dat uit het screeningsrapport van de GGD blijkt dat het Ouder en Kind Team heeft verklaard dat de zoon van eiseres alleen buiten struint, een zeer eenzame indruk maakt en geen contact maakt. Bij de dochter van eiseres ontbreekt een gevoel van veiligheid omdat ze geen perspectief heeft. Zij is bang dat het gezin op straat terecht komt en geeft haar leven een 3 (op een schaal van 1-10). Deze signalen zijn niet verder onderzocht en de gemeente heeft ze evenmin betrokken in de besluitvorming. De belangen van de kinderen hadden een belangrijke rol moeten spelen in de afweging om de noodopvang te weigeren. Nu de gemeente dit niet heeft gedaan, bevat het bestreden besluit een motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek.
23. De rechtbank ziet aanleiding om de gemeente in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. De gemeente zal in een aanvullende motivering of een nieuw besluit kenbaar rekenschap moeten geven van de belangen van de kinderen, al dan niet na inschakeling van instanties zoals bijvoorbeeld Veilig Thuis. Voor het herstellen van het gebrek krijgt de gemeente een termijn van acht weken.
24. De gemeente moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als de gemeente gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van de gemeente. In beginsel, ook in de situatie dat de gemeente de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
25. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 juni 2013. [9]
26. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent dat zij over de proceskosten en het griffierecht ten aanzien van het beroep nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt de gemeente op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt de gemeente in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A.J. van Beek, voorzitter, en mr. B.C. Langendoen en mr. M.F. Ferdinandusse, leden, in aanwezigheid van mr. R.C. Kroeze, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.Tegen de uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening staat geen rechtsmiddel open.