ECLI:NL:RBAMS:2023:4149

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 20/6187

uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juni 2023 in de zaak tussen

[eiseres] ( [eiseres] ), te Amsterdam, eiseres

(gemachtigde: mr. L.P.W. Mensink),

de minister van Infrastructuur en Waterstaat (de minister), verweerder

(gemachtigde: mr. M.D. van Gils).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:

[belanghebbende] ( [belanghebbende] ), te Rotterdam, vergunninghouder

(gemachtigde: mr. T.J.J. Slegers).

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van [eiseres] tegen de aan [belanghebbende] verleende vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) voor vier energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen bij het benzinestation langs rijksweg [nummer 1] op verzorgingsplaats [naam 1] in de [naam gemeente] .

De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 30 en 31 januari 2023 op zitting behandeld, gelijktijdig met negen andere beroepszaken van [eiseres] . Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van [eiseres] , bijgestaan door mr. I.A. Siskina en mr. C.S. Schekkerman, de gemachtigde van de minister, bijgestaan door mr. K.E. Haan, [persoon 1] , mr. I. Kabbouti en [persoon 2] , en de gemachtigde van [belanghebbende] .

Totstandkoming van de besluiten

1. [belanghebbende] beschikt over een vergunning voor het exploiteren van het benzinestation [naam 1] als basisvoorziening op grond van de Wbr. Op het benzinestation staan negen tankzuilen met twaalf opstelplaatsen.

2. Op 6 december 2019 heeft [belanghebbende] een aanvraag ingediend voor een Wbr-vergunning voor vier energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen op verzorgingsplaats [naam 1] als aanvullende voorziening bij de basisvoorziening (het benzinestation).

3. Met een besluit van 31 maart 2020 heeft de minister de gevraagde vergunning aan [belanghebbende] verleend. [eiseres] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. [eiseres] is ook vergunninghouder van een basisvoorziening op verzorgingsplaats [naam 1] , namelijk van een energielaadstation met vier energielaadpunten.

4. Met een besluit van 15 oktober 2020 heeft de minister het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard. [eiseres] heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.

5. Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 4 november 2020^[1]heeft de minister bij besluit van 18 mei 2022 het bezwaar van [eiseres] alsnog gegrond verklaard voor zover dat was gericht tegen het voorbehoud dat was opgenomen in de beleidsregel Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (de Kennisgeving).^[2]Dit voorbehoud hield in dat alleen vergunninghouders van basisvoorzieningen, niet zijnde energielaadstations, een Wbr-vergunning konden aanvragen voor energielaadpunten als aanvullende voorziening. In voormelde uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat dit voorbehoud in strijd was met de Dienstenrichtlijn.^[3]In het besluit van 18 mei 2022 heeft de minister overwogen dat dit betekent dat ook andere partijen dan de vergunninghouder van een basisvoorziening, niet zijnde een energielaadstation, een aanvraag voor een laadvoorziening als aanvullende voorziening kunnen indienen. Dat geldt dus ook voor [eiseres] . Voor het overige heeft de minister het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard.

Toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)

6. Met het besluit van 18 mei 2022 heeft de minister een wijzigingsbesluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb genomen. De rechtbank betrekt dit besluit dan ook bij het beroep. De rechtbank zal de besluiten van 15 oktober 2020 en 18 mei 2022 in onderlinge samenhang beoordelen.

Juridisch kader

7. Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt, voor zover hier relevant, dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op veiligheid en doelmatigheid.

8. Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de Kennisgeving. De Kennisgeving maakt onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. Basisvoorzieningen zijn benzinestations, wegrestaurants, servicestations en energielaadpunten. Aanvullende voorzieningen, zoals energielaadpunten, zijn toegestaan bij basisvoorzieningen (uitgezonderd een energielaadpunt). In een uitspraak van 18 augustus 2021^[4]heeft de Afdeling overwogen dat het onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen van belang is bij de uitvoering van het beleid. Daarom moet duidelijk zijn wanneer een laadvoorziening een aanvullende voorziening is als bedoeld in het beleid. Omdat de aanvullende voorziening bij een basisvoorziening hoort, heeft de minister zich volgens de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het aanvullende karakter van een voorziening uitsluitend is gerelateerd aan de basisvoorziening waar de energielaadpunten bij horen. De Afdeling was echter van oordeel dat de minister in algemene zin onvoldoende duidelijk had gemaakt op welke wijze hij invulling had gegeven aan het criterium ondergeschiktheid. Daardoor kan het voor potentiële aanvragers of andere belanghebbenden onvoldoende inzichtelijk zijn of bij een basisvoorziening op een verzorgingsplaats een energielaadpunt als aanvullende voorziening kan worden gerealiseerd en wat de omvang van die aanvullende voorziening dan mag zijn.

9. Naar aanleiding van deze uitspraak van de Afdeling heeft de minister de Kennisgeving op [medio 1] mei 2022 gewijzigd. In de gewijzigde Kennisgeving heeft de minister zeven criteria opgenomen waaraan wordt getoetst of een voorziening aanvullend is. Het gaat om de volgende criteria:

- de aanvullende voorziening moet bereikbaar zijn via de bestaande infrastructuur. Er is geen sprake van een aanvullende voorziening als voor de bereikbaarheid ervan nieuwe infrastructuur moet worden aangelegd;

- de aanvullende voorziening doet – in het belang van een veilig en doelmatig gebruik – geen afbreuk aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Dit betekent dat een aanvullende voorziening geclusterd moet worden gerealiseerd bij een basisvoorziening (cluster-eis). Dit zal in de meeste gevallen betekenen dat de aanvullende voorziening is gelegen op het perceel van de basisvoorziening, direct aangrenzend aan het perceel van de basisvoorziening of in de nabijheid van het perceel van de basisvoorziening;

- de aanvullende voorziening doet geen functioneel afbreuk aan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt. Dit betekent dat de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit niet kan worden veranderd door de realisatie van aanvullende voorzieningen;

- de aanvullende voorziening leidt er niet toe dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of ten koste gaan van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats. Een aanvullende voorziening mag de doorstroming van de verkeersstromen niet belemmeren;

- de aard van de aanvullende voorziening is aanvullend aan een basisvoorziening; dit betekent dat het per definitie om een andere voorziening gaat dan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt (anders is geen sprake van een aanvullende voorziening maar van uitbreiding van de basisvoorziening);

- de aanvullende voorziening gaat in beginsel niet ten koste van bestaande groenvoorzieningen, waterberging, picknickplekken en/of speelplaatsen;

- de aanvullende voorziening mag er niet toe leiden dat niet meer wordt voldaan aan de geldende parkeernorm op grond van het Kader inrichting verzorgingsplaatsen. De kosten van eventuele compensatie van parkeerplaatsen komen voor rekening van de aanvrager.

In de toelichting bij de Kennisgeving 2022 is vermeld dat maatwerk wordt toegepast bij de vraag in welke omvang en mate een aanvullende voorziening is toegestaan, omdat dit afhankelijk is van de situatie op de desbetreffende verzorgingsplaats en dit dus per verzorgingsplaats kan verschillen. Verder is in de toelichting vermeld dat het aantal aangevraagde elektrische laadpunten als aanvullende voorziening niet een zelfstandig criterium is bij de beoordeling van de vraag of een voorziening een aanvullend karakter heeft. Met het oog op een verkeersveilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats is op voorhand niet aan te geven hoeveel elektrische laadpunten toelaatbaar zijn. Dit is enerzijds afhankelijk van de situatie op de verzorgingsplaats en anderzijds de beoogde plek waar de elektrische laadpunten zullen worden gerealiseerd zoals opgenomen in de vergunningaanvraag. Er is dus ook geen verhouding aan te geven tussen het aantal (opstelplaatsen bij) tankzuilen en elektrische laadpunten. Gelet hierop worden aantallen uit verschillende aanvragen voor elektrische laadpunten niet bij elkaar opgeteld. Het aantal aangevraagde elektrische laadpunten wordt wel betrokken bij beoordeling van de verkeersaantrekkende werking, de doorstroming, de verkeersveiligheid en of er fysieke ruimte is. Daarnaast speelt de omvang een rol bij het bepalen of er geen afbreuk wordt gedaan aan de uniforme en sobere opzet van een verzorgingsplaats en of de aangevraagde voorziening geen functioneel afbreuk doet aan de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit, aldus de toelichting bij de wijziging.

10. Verder hanteert de minister beleid dat is neergelegd in het Kader inrichting verzorgingsplaatsen, laatstelijk vastgesteld op 20 februari 2019 (het Kader).^[5]

Beoordeling door de rechtbank

11. De rechtbank beoordeelt in dit beroep of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten een Wbr-vergunning voor vier energielaadpunten als aanvullende voorziening bij het benzinestation aan [belanghebbende] te verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van [eiseres] .

12. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Kennisgeving 2022

13. [eiseres] voert aan dat de Kennisgeving 2022 nog steeds niet toereikend is omdat de minister geen uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van

18 augustus 2021. Uit die uitspraak volgt volgens [eiseres] dat de minister duidelijkheid moest bieden over de toelaatbare omvang van de aanvullende voorziening. Dit heeft de minister echter niet gedaan, omdat in de gewijzigde Kennisgeving het aantal energielaadpunten geen criterium is voor de beoordeling of de aanvullende voorziening ondergeschikt is aan de basisvoorziening, aldus [eiseres] .

14. De rechtbank volgt [eiseres] hierin niet. De Afdeling heeft in haar uitspraak van

18 augustus 2021 niet overwogen dat de minister in zijn beleid het maximale aantal energielaadpunten moet opnemen. De Afdeling heeft slechts overwogen dat de minister in algemene zin onvoldoende duidelijk had gemaakt op welke wijze hij invulling heeft gegeven aan het criterium ondergeschiktheid, waardoor het voor potentiële aanvragers of andere belanghebbenden onvoldoende inzichtelijk kan zijn of bij een basisvoorziening op een verzorgingsplaats een energielaadpunt als aanvullende voorziening kan worden gerealiseerd en wat de omvang van die aanvullende voorziening dan mag zijn. In de Kennisgeving 2022 heeft de minister alsnog voldoende duidelijk gemaakt aan welke voorwaarden een aanvullende voorziening moet voldoen. Het behoort tot de beleidsvrijheid van de minister om in zijn beleid criteria en voorwaarden op te nemen die hij van belang acht voor de beoordeling van de vraag of sprake is van een aanvullende voorziening en of de aanvullende voorziening ondergeschikt is aan de basisvoorziening. De rechtbank moet dit beleid terughoudend toetsen.

15. De rechtbank acht het beleid van de minister in de Kennisgeving 2022 niet kennelijk onredelijk.^[6]Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister in de toelichting bij de Kennisgeving 2022 voldoende gemotiveerd waarom het aantal aangevraagde energielaadpunten als aanvullende voorziening geen zelfstandig criterium is bij de beoordeling van de vraag of een voorziening een aanvullend karakter heeft. Op de zitting heeft de minister daar nog aan toegevoegd dat het bij aanvullende voorzieningen niet alleen gaat om energielaadpunten, maar dat ook andere aanvullende voorzieningen mogelijk zijn zoals een kleine garage, een shop of een autowasstraat, en dat de criteria ook voor die aanvullende voorzieningen zijn opgesteld. De rechtbank kan dat volgen.

Ondergeschiktheid van de aanvullende voorziening

16. [eiseres] voert ook aan dat in dit geval de energielaadpunten als aanvullende voorziening in omvang niet ondergeschikt zijn aan het benzinestation. Op het perceel van het benzinestation bevinden zich negen tankzuilen met twaalf opstelplaatsen, terwijl met de Wbr-vergunning aan [belanghebbende] vier energielaadpunten zijn vergund.

17. De rechtbank heeft hiervoor al overwogen dat in de Kennisgeving 2022 het aantal aangevraagde energielaadpunten als aanvullende voorziening bij een basisvoorziening geen zelfstandig criterium is bij de beoordeling van de vraag of een voorziening een aanvullend karakter heeft. Gezien de Kennisgeving 2022 toetst de minister aan de hand van zeven criteria of er sprake is van een aanvullende voorziening. De rechtbank vat de beroepsgrond van [eiseres] aldus op dat niet aan die criteria is voldaan. De minister meent dat daaraan wel wordt voldaan.

18. De minister stelt zich in het besluit van 18 mei 2022 op het standpunt dat de elektrische laadpunten van [belanghebbende] :

- bereikbaar zijn via de bestaande in- en uitrit van het benzinestation,

- geen afbreuk doen aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats, omdat ze zijn gelegen op het perceel van de basisvoorziening,

- geen functionele afbreuk doen aan de basisvoorziening, omdat de hoofdactiviteit benzinestation volledig in stand blijft,

- er niet toe leiden dat verkeersstromen in complexiteit toenemen en dat de doorstroming niet wordt belemmerd, omdat ze worden voorzien onder de luifel op bestaande parkeerplaatsen en er geen andere verkeersbewegingen plaatsvinden dan al gebruikelijk is,

- aanvullend zijn aan de basisvoorziening, omdat duidelijk is dat het tankstation zowel in omvang als in uiterlijk de hoofdactiviteit is,

- niet ten koste gaan van bestaande groenvoorzieningen, waterberging, picknickplekken en/of speelplaatsen, omdat ze onder de luifel op bestaande parkeerplaatsen worden gesitueerd,

- na realisatie op de kavel van [belanghebbende] nog minimaal de op grond van het Kader vereiste vijf kort-parkeerplaatsen voor personenverkeer overblijven.

19. De rechtbank is van oordeel dat de minister hiermee voldoende heeft gemotiveerd dat de aanvullende voorziening (de vier energielaadpunten) ondergeschikt is aan de basisvoorziening (het benzinestation). Hetgeen [eiseres] heeft aangevoerd kan daarom niet leiden tot het oordeel dat de minister de vergunning had behoren te weigeren.

Verstoring van de onderlinge concurrentieverhouding

20. [eiseres] voert aan dat aan [belanghebbende] evenveel energielaadpunten zijn vergund als de basisvoorziening van [eiseres] op deze verzorgingsplaats, namelijk vier. De omvang van deze aanvullende voorziening van [belanghebbende] is volgens [eiseres] ontoelaatbaar omdat dit de onderlinge concurrentieverhouding verstoort. Bij laadstations als aanvullende voorziening is de omvang geen relevant criterium, terwijl laadstations als basisvoorziening slechts mogen uitbreiden als zij kunnen onderbouwen dat hun huidige capaciteit tekortschiet. Als een laadstation als aanvullende voorziening in omvang niet kleiner is dan de omvang van een laadstation als basisvoorziening, bedreigt dat verder de mogelijkheid van [eiseres] om de door haar in haar laadstations als basisvoorziening gedane investeringen te kunnen terugverdienen. [eiseres] verwijst in dit verband naar een uitspraak van het gerechtshof Den Haag van 19 april 2022.^[7]Volgens [eiseres] blijkt verder ook uit een e-mail van Rijkswaterstaat van 21 december 2021 dat de toelaatbare omvang van een laadstation als aanvullende voorziening moet worden gerelateerd aan de omvang van een laadstation als basisvoorziening. Verder voert [eiseres] aan dat zij ten tijde van de verdelingsprocedure niet kon voorzien dat de minister zich later op het standpunt zou stellen dat benzinestations op elk door hen gewenst moment alsnog ook laadstations mochten gaan exploiteren die in omvang gelijk (of zelfs groter) mogen zijn dan de laadstations als basisvoorziening waarvoor de verdelingsprocedure werd gehouden. Volgens [eiseres] is de vergunningverlening op dit punt in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

21. De rechtbank volgt het betoog van [eiseres] niet. In de Kennisgeving 2022 is een eventuele verstoring van de concurrentieverhoudingen geen criterium waaraan een aanvraag om een aanvullende voorziening wordt getoetst. De minister heeft daar dus bij de beoordeling van de aanvraag van [belanghebbende] geen rekening mee hoeven houden. De verwijzing van [eiseres] naar de e-mail van Rijkswaterstaat van 21 december 2021^[8]slaagt al niet omdat deze e-mail dateert van vóór de Kennisgeving 2022. Voor zover uit deze e-mail al zou blijken dat dat de toelaatbare omvang van een laadstation als aanvullende voorziening moet worden gerelateerd aan de omvang van een laadstation als basisvoorziening, is dat dus inmiddels achterhaald. Voor zover [eiseres] een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel, omdat de minister verschillende criteria hanteert voor wat betreft de omvang van energielaadpunten als aanvullende voorziening en de uitbreiding van laadstations als basisvoorziening, slaagt dit niet. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van gelijke gevallen, omdat een basisvoorziening niet hetzelfde is als een aanvullende voorziening. Het staat de minister dan ook vrij om voor beide voorzieningen verschillend beleid te voeren en hierbij verschillende beoordelingscriteria te hanteren.

Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De minister heeft er op de zitting terecht op gewezen dat bij de verdelingsprocedure 2008-2012 voor laadstations als basisvoorziening niet was uitgesloten dat ook laadstations als aanvullende voorzieningen mogelijk zouden zijn of worden. Bovendien hangt dit argument van [eiseres] samen met de Wbr-vergunning die aan [eiseres] is verleend (voor een laadstation als basisvoorziening) en niet aan de Wbr-vergunning die aan [belanghebbende] is verleend (voor energielaadpunten als aanvullende voorziening bij een benzinestation).

Veilig gebruik van de verzorgingsplaats

22. [eiseres] heeft een aantal beroepsgronden aangevoerd die er in essentie op neerkomen dat de verlening van de vergunning aan [belanghebbende] tot gevolg heeft dat er een onveilige verkeerssituatie ontstaat op en rondom de verzorgingsplaats en de vergunning daarom niet verleend had mogen worden. De rechtbank zal de gronden hierna bespreken.

-
een tweede laadvoorziening op een verzorgingsplaats

23. [eiseres] voert aan dat door het verlenen van de vergunning voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening een onveilige verkeerssituatie ontstaat, omdat op deze verzorgingsplaats ook al een laadstation als basisvoorziening is gerealiseerd. Een tweede energielaadpunt leidt bij de splitsing op de afrit naar de verzorgingsplaats, waar de snelheid nog relatief hoog is, tot twijfel bij de automobilist en dus tot onvoorspelbaar en gevaarlijk verkeersgedrag. Daarnaast ontstaat volgens [eiseres] door twee locaties met laadvoorzieningen op dezelfde verzorgingsplaats de prikkel om tegen het verkeer in te rijden als alle energielaadpunten bij een van de laadvoorzieningen bezet zijn. Volgens [eiseres] had de minister de vergunning voor de energielaadpunten als aanvullende voorziening bij het benzinestation daarom moeten weigeren ter verzekering van het veilig gebruik van de verzorgingsplaats.

24. De minister stelt zich op het standpunt dat de vergunde energielaadpunten veilig kunnen worden ingepast op deze verzorgingsplaats. De minister baseert zich hierbij op een verkeerskundige beoordeling van [medio 2] januari 2022. Hierin is vermeld dat de rijsnelheid op deze verzorgingsplaats laag genoeg is en dat de weginrichting dusdanig is dat er voor de weggebruiker voldoende tijd en gelegenheid is om veilig een keuze te kunnen maken. Het is niet toegestaan om op de verzorgingsplaats tegen de rijrichting in te rijden. De vormgeving en de inrichting van de wegenstructuur ontmoedigen dat en maken het niet waarschijnlijk. Dit is alleen mogelijk als bewust tegen de rijrichting in wordt teruggereden. De kans op ongevallen is klein. Het risico is laag en de gevolgen van een dergelijk ongeval zijn naar verwachting beperkt.

25 . Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister de verkeerskundige beoordeling van [medio 2] januari 2022, waarin ook een ritanalyse is opgenomen, kunnen overnemen. [eiseres] heeft haar betoog dat het steeds vaker voorkomt dat alle energielaadpunten zijn bezet en automobilisten tegen het verkeer inrijden naar de andere laadvoorziening, niet nader onderbouwd. In reactie op dit betoog heeft verkeerskundige [persoon 1] op de zitting meegedeeld dat het aantal incidenten en ongelukken op verzorgingsplaatsen al jaren een dalende lijn vertoont. De rechtbank stelt verder vast dat [eiseres] geen tegenrapport heeft overgelegd om de conclusies in de verkeerskundige beoordeling van [medio 2] januari 2022 te bestrijden of te weerleggen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toelaten van vier energielaadpunten niet tot een zodanig verkeersonveilige situatie leidt dat de vergunning wegens strijd met het vereiste van een veilig gebruik van de verzorgingsplaats had moeten worden geweigerd.

-
haaks parkeren

26. [eiseres] betoogt dat ook als gevolg van het invoeren van haaks parkeren op de laadplekken sprake is van toename van de complexiteit van de verkeersstromen. Haaks parkeren verhoogt namelijk het risico op het tegen de rijrichting in rijden. Verder is haaks parkeren ook niet toegestaan volgens het Kader^[9].

27. De minister heeft toegelicht dat het Kader wat dit punt betreft ziet op standaard parkeervakken op de doorgaande wegen in het verblijfsgebied van de verzorgingsplaats en niet op opstelplaatsen bij laadpalen. Haaks parkeren heeft volgens de minister niet de voorkeur, maar of een situatie onveiliger is met haaks parkeren hangt af van de situatie ter plaatse. Op de zitting heeft de verkeerskundige gezegd dat de energielaadpunten in dit geval worden geplaatst op parkeervakken waarop al sprake was van haaks parkeren, zodat de verkeerssituatie niet wijzigt, en dat er ook nog een verkeersdrempel is. Verder heeft de minister erop gewezen dat op deze verzorgingsplaats de rijrichting erg duidelijk en vanzelfsprekend is. Dit wordt bevestigd door de zichtlijnen op de rijksweg, de positionering op het voorterrein onder de luifel ten opzichte van de shop, het directe zicht op de in- en uitrit van het benzinestation, het zicht op de tankzuilen onder de luifel en de neuzen van de tankende auto's bij het benzinestation.

28. De rechtbank acht deze toelichting van de minister en de verkeerskundige op de zitting begrijpelijk en navolgbaar. De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook voldoende gemotiveerd dat het haaks parkeren in dit geval niet zorgt voor een toename in de complexiteit van de verkeersstromen.

-
energielaadpunten aan de kopse kant van de laadplekken

29. [eiseres] voert verder aan dat er sprake is van een toename in complexiteit van verkeersstromen wegens het situeren van de laadpalen aan de kopse kant van de laadplekken. Volgens het rapport van [expertise bureau] van [medio 3] december 2021 zorgt dit ervoor dat automobilisten met een laadaansluiting aan de achterzijde van hun auto achteruit moeten inparkeren om alsnog te kunnen laden. Dit is ongewenst, aangezien dit niet voldoet aan het uitgangspunt om achteruitrijden en spookrijden op een verzorgingsplaats te voorkomen. Bij achteruit uitparkeren is ook niet zichtbaar of er verkeer aankomt.

De laadpalen zouden dus in tegenstelling tot de vergunde situatie tussen de laadplekken moeten worden geplaatst.

30. De minister heeft toegelicht dat het rapport van [expertise bureau] is opgesteld voor de toekomstige situatie waarin de algemene parkeerplaats op de verzorgingsplaats eventueel gebruikt zou kunnen worden voor dubbel parkeren waarbij er dus zowel geparkeerd als opgeladen kan worden. In dit geval gaat het om enkele plekken op het perceel van het benzinestation waarbij de laadpalen aan de kopse kant komen te staan. Met de minister is de rechtbank van oordeel dat alleen al om deze reden [eiseres] aan dat rapport geen steun kan ontlenen voor haar betoog. De minister heeft verder toegelicht dat de inrichting van deze plekken niet tot gevolg zal hebben dat de rijrichting onduidelijk wordt. Dat is anders dan de situatie waar het rapport van [expertise bureau] op ziet waarbij het gaat om een groot deel van de algemene parkeerplaatsen op de verzorgingsplaats die op deze manier ingericht zouden worden. Verder heeft de minister toegelicht dat ook in de voorgaande situatie al achteruit in- of uitgeparkeerd kon worden. Ook gelet daarop hoefde de minister het rapport van [expertise bureau] niet te volgen en heeft zij voldoende gemotiveerd dat met deze inrichting van de laadplekken geen sprake is van een toename van de complexiteit in verkeersstromen.

-
deceleratielengte

31. [eiseres] voert aan dat de afstand tussen het puntstuk aan het einde van de uitvoegstrook en de inrit naar het benzinestation korter is dan de 185 meter die op grond van de Richtlijn Ontwerp Autosnelwegen (de richtlijn) geldt als afstand om veilig te kunnen decelereren. Met het creëren van een keuzemoment bij de splitsing zorgt dit voor een verkeersonveilige situatie.

32. De minister heeft toegelicht dat de richtlijn geldt voor nog aan te leggen rijkswegen. Uit de richtlijn volgt dat met een lengte van 185 meter van 90 kilometer per uur naar 30 kilometer per uur kan worden teruggegaan zonder remactie. Om veilig af te remmen van 90 kilometer per uur tot 30 kilometer per uur is volgens de berekening circa 125 meter nodig, maar in de richtlijn staat een minimumafstand van 85 meter. In dit geval is de afstand tussen het puntstuk aan het einde van de uitvoegstrook en de inrit naar het benzinestation 160 meter. In de verkeerskundige beoordeling van [medio 2] januari 2022 staat dat de gemiddelde snelheid op de rechterrijstrook van de hoofdrijbaan door het daar aanwezige vrachtverkeer in de praktijk tussen de 90 en 100 kilometer per uur is. Bovendien is volgens de verkeerskundige vanaf de uitvoegstrook duidelijk waarneembaar dat de verzorgingsplaats nabij is, waardoor een automobilist goed kan anticiperen op het naderende keuzepunt. Volgens de verkeerskundige is de beschikbare lengte daarom voldoende om met een normale remvertraging te kunnen afremmen naar 30 kilometer per uur.

33. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich op het standpunt kunnen stellen dat met de huidige afstand tussen het puntstuk aan het einde van de uitvoegstrook en de inrit geen onveilige situatie ontstaat op grond waarvan de Wbr-vergunning geweigerd had moeten worden. De rechtbank acht hierbij van belang dat is gekeken naar de specifieke situatie op de verzorgingsplaats door middel van een ritanalyse waarbij alle aspecten zijn meegenomen. De minister heeft zich ten aanzien van dit aspect dus op de verkeerskundige beoordeling kunnen baseren.

Doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats

34. [eiseres] voert aan dat een doelmatig gebruik van de verzorgingsplaatsen vereist dat er voldoende voorzieningen zijn voor de weggebruiker, dus ook voor automobilisten met elektrische voertuigen. Het verlenen van vergunningen voor laadstations als aanvullende voorziening op verzorgingsplaatsen waar ook laadstations als basisvoorziening zijn gerealiseerd is niet doelmatig, omdat dit een remmende werking heeft op het totale aantal energielaadpunten dat op een verzorgingsplaats zal worden neergezet. Uit economische onderzoeken die de minister heeft laten uitvoeren blijkt namelijk dat dit een negatief effect heeft op de investeringsbereidheid van marktpartijen in laadinfrastructuur langs de Nederlandse snelwegen. Volgens [eiseres] had de minister daarom bij het nemen van de wijzigingsbesluiten in het kader van de volledige heroverweging rekening moeten houden met deze gewijzigde inzichten.

35. Deze beroepsgrond slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister er terecht op gewezen dat de onderzoeken waar [eiseres] op doelt, economisch van aard zijn en zijn gericht op de business cases van de voorzieningen op verzorgingsplaatsen. De onderzoeken gaan dus niet in op de vraag wat juridisch mogelijk of wenselijk is. Verder heeft de minister er terecht op gewezen dat de onderzoeken aanknopingspunten bieden voor toekomstig beleid (de Verzorgingsplaats van de Toekomst), maar dat de besluitvorming in deze zaak moet plaatsvinden op basis van het op dat moment geldende beleid. De minister was daarom bij het nemen van de besluiten in deze zaak niet gehouden om rekening te houden met (mogelijk) toekomstig beleid of toekomstige beleidsinzichten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister verder voldoende gemotiveerd dat de aanvullende voorzieningen binnen de context van het wel geldende beleid geen afbreuk doen aan de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats. De aanvullende voorziening wordt immers bij de basisvoorziening geplaatst op bestaande parkeerplaatsen, waardoor de verkeersbewegingen niet wezenlijk anders worden en van extra ruimtebeslag geen sprake is.

36. Voor zover [eiseres] betoogt dat het gebrek aan duidelijkheid over de omvang van een laadvoorziening als aanvullende voorziening ook bredere negatieve gevolgen heeft voor het aanbod van laadvoorzieningen langs de Nederlandse snelwegen, overweegt de rechtbank dat dit betoog geen betrekking heeft op de hier voorliggende Wbr-vergunning. De stelling van [eiseres] dat de onduidelijkheid over de uitvoering van het beleid van de minister een remmend effect heeft op de totale investeringen in laadinfrastructuur langs de Nederlandse snelwegen, kan in deze procedure, die gaat over de aan [belanghebbende] verleende vergunning voor een laadvoorziening bij het benzinetankstation, geen rol spelen.

Maximale looptijd vergunning aanvullende voorziening

37. [eiseres] voert aan dat de minister in het besluit van 18 mei 2022 ten onrechte geen looptijd van maximaal 15 jaar heeft verbonden aan de vergunning voor de energielaadpunten als aanvullende voorziening.

38. De rechtbank overweegt het volgende. In de gewijzigde Kennisgeving van

[medio 1] mei 2022 is de looptijd van een vergunning voor een aanvullende voorziening beperkt tot maximaal 15 jaar dan wel tot het moment waarop de vergunning of het private gebruiksrecht afloopt voor de basisvoorziening benzinestation of servicestation waarmee het de in- en uitritten deelt. [eiseres] wijst er terecht op dat de minister heeft verzuimd om in het besluit van 18 mei 2022 te vermelden dat de vergunning van [belanghebbende] voor de aanvullende voorzieningen een maximale looptijd van 15 jaar heeft. De minister heeft er echter op gewezen dat deze vergunning in ieder geval binnen 15 jaar automatisch eindigt, omdat deze is verbonden aan de vergunning en het private gebruiksrecht voor het benzinestation (de basisvoorziening) en benzinestations om de 15 jaar worden geveild. [eiseres] is dus niet benadeeld door het niet opnemen van een maximale looptijd van 15 jaar in het besluit van 18 mei 2022. De beroepsgrond slaagt niet.

Artikel 10 van de Dienstenrichtlijn

39. [eiseres] voert aan dat de vergunning in strijd met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn is verleend, omdat de minister niet op voorhand duidelijk heeft gemaakt hoe hij het criterium ondergeschiktheid toepast. Verder is sprake van een impliciet vergunningenplafond en om die reden had er volgens [eiseres] een transparante verdelingsprocedure gevolgd moeten worden.

40. Op grond van artikel 10, eerste lid van de Dienstenrichtlijn moeten vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die onder meer duidelijk en objectief, vooraf openbaar bekendgemaakt en transparant zijn. Het doel van de Dienstenrichtlijn is, samengevat, het opheffen van belemmeringen voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en voor het vrij verkeer van diensten. Voor zover al zou moeten worden geoordeeld dat het beleid, zoals dat gold ten tijde van de bestreden besluiten, op gespannen voet staat met voornoemd artikel van de Dienstenrichtlijn, is de rechtbank van oordeel dat er geen belemmering is voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters. Daarbij is van belang dat [eiseres] de mogelijkheid heeft gehad om een aanvraag in te dienen voor een vergunning op grond van artikel 3 van de Wbr. Het aantal aanvullende energielaadpunten was (en is) geen zelfstandig criterium bij de toets of een aanvullende voorziening aan de eis van ondergeschiktheid voldoet.

41. Verder hoefde de minister in dit geval geen transparante verdeelprocedure te volgen, omdat het hier niet gaat om een schaarse vergunning. Dat heeft de Afdeling in de uitspraak van 18 augustus 2021 expliciet overwogen. De rechtbank ziet geen aanleiding om daar nu anders over te oordelen.

Conclusie en gevolgen

42. Het beroep is ongegrond.

43. Omdat het besluit van 15 oktober 2020 niet deugdelijk was gemotiveerd en de minister tijdens de beroepsprocedure het besluit van 18 mei 2022 met een aanvullende motivering heeft genomen, ziet de rechtbank aanleiding om de minister in de proceskosten te veroordelen en het griffierecht te vergoeden. Er is abusievelijk echter geen griffierecht geheven. Er is dus ook geen aanleiding het griffierecht te restitueren.

44. De zaken met zaaknummers 20/4956, 20/5079, 20/3848, 20/599, 20/1298, 20/6187, 20/4486, 20/4308, 20/1747 en 20/5080, die gezamenlijk op de zitting zijn behandeld, dienen als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) te worden aangemerkt. Deze zaken worden voor de bepaling van de hoogte van de te vergoeden kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand beschouwd als één zaak, waaraan met toepassing van het bepaalde in de bijlage bij het Bpb onder C2 een wegingsfactor van 1,5 wordt toegekend. De rechtbank heeft de proceskosten in de zaak AMS 20/599 ( [naam 2] ) vastgesteld op € 2.511,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1,5) en dat bedrag aan proceskosten heeft ook betrekking op dit beroep. Om deze reden zal de rechtbank in de beslissing geen proceskostenveroordeling opnemen.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.F. de Lemos Benvindo, voorzitter, en

mr. C.A.E. Wijnker en mr. J.F. Kuiken, leden, in aanwezigheid van mr. T.E. Bouwmeester en mr. A. Vijn, griffiers. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2023.

griffier (mr. T.E. Bouwmeester)

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.