Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 22/3101 AOW
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 maart 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , te Amstelveen, eiseres,
(gemachtigde: mr. J.C. Walker),
en
de raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, verweerder,
(gemachtigde: mr. K. Verbeek).
Procesverloop
Met het besluit van 15 december 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder het aflossingsbedrag van eiseres voor de terugbetaling van eerder te veel ontvangen pensioen en toeslag op basis van de Algemene Ouderdomswet (AOW) vanaf januari 2022 vastgesteld op een bedrag van € 196,23.
Met het besluit op bezwaar van 13 juni 2022 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit I op 23 juni 2022 beroep ingesteld.
Met het besluit van 22 juli 2022 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het aflossingsbedrag van eiseres vanaf 1 juni 2022 vastgesteld op een bedrag van € 98,12.
De zaak is behandeld op de zitting van 14 november 2022. Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen aan de rechtbank aanvullende informatie te verstrekken.
De rechtbank heeft van verweerder op 30 november 2022 en 12 december 2022 nadere schriftelijke reacties ontvangen. Op 9 december 2022 en 15 januari 2023 heeft eiseres op de nadere schriftelijke reacties van verweerder gereageerd.
Geen van de partijen heeft aangegeven nog een keer op een zitting te willen worden gehoord. De rechtbank heeft daarom vervolgens het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Met het besluit van 30 oktober 2014 is het AOW-pensioen van eiseres gewijzigd naar een AOW-pensioen voor een alleenstaande, omdat eiseres vanaf 28 mei 2014 niet meer samenwoont met haar pleegkind dat voor de AOW als partner werd beschouwd.
2. Eveneens op 30 oktober 2014 heeft verweerder een aankondiging boete en terugbetaling aan eiseres verzonden, omdat eiseres de wijziging dat zij vanaf 28 mei 2014 niet meer samenwoont met haar pleegkind ingevolge artikel 49 van de AOW te laat aan verweerder heeft doorgegeven.
3. Met het besluit van 7 mei 2015 is aan eiseres medegedeeld dat zij nog een bedrag van € 2.763,05 moet terugbetalen wegens te veel ontvangen AOW-pensioen en dat een boete wordt opgelegd van € 517,29 wegens schending van de mededelingsplicht (besluit terugbetaling en boete). Aangezien eiseres aantoonbaar niet kan terugbetalen, heeft verweerder besloten dat zij voorlopige niets hoeft te betalen.
4. Met het besluit van 18 maart 2016 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit terugbetaling en boete ongegrond verklaard. Wel is gebleken dat het nog terug te betalen bedrag € 2.584,30 bedraagt en dat eerder per abuis € 2.763,05 is vermeld. Eiseres heeft hiertegen geen beroep ingesteld.
5. Met de besluiten van 22 juni 2016, 1 juni 2017, 26 september 2018 en 7 oktober 2020 (besluiten terugbetalingsregeling) heeft verweerder eiseres medegedeeld dat eiseres voorlopig niets aan verweerder hoeft terug te betalen, omdat eiseres onvoldoende inkomsten en/of vermogen heeft.
6. Met het primaire besluit heeft verweerder het aflossingsbedrag van eiseres voor de terugbetaling van eerder te veel ontvangen pensioen en toeslag op basis van de AOW vanaf januari 2022 vastgesteld op een bedrag van € 196,23. Vanwege de inwerkingtreding van de Wet Vereenvoudiging Beslagvrije voet (Wvbvv) met ingang van 1 januari 2021 wordt de aflossingscapaciteit namelijk berekend aan de hand van de beslagvrije voet op grond van de bijstandsnorm uit artikel 21 van de Participatiewet (Pw) en dit maakt dat eiseres nu wel moet terugbetalen.
7. Met het bestreden besluit I heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
8. Verweerder heeft hangende het beroep van eiseres opnieuw naar de hoogte van het inkomen van eiseres gekeken en besloten de aflossingscapaciteit van eiseres te halveren. Met het bestreden besluit II heeft verweerder het aflossingsbedrag van eiseres daarom vanaf 1 juni 2022 vastgesteld op een bedrag van € 98,12. Verweerder heeft hierbij toepassing gegeven aan de notitie Herijking invorderingsbeleid.
Standpunt eiseres
9. Eiseres stelt dat er geen juridische grondslag is voor de maandelijkse inhouding, omdat de vordering van verweerder is verjaard. Verweerder heeft het beroep op verjaring ten onrechte opgevat als een verzoek om kwijtschelding.
10. Daarnaast kan eiseres zich niet verenigen met de hoogte van het gewijzigde maandelijkse bedrag van € 98,12. Volgens eiseres mag maximaal € 60,65 per maand worden ingehouden. Eiseres heeft destijds wel aan de mededelingsplicht voldaan en als verweerder dit goed had verwerkt, had de terugvordering niet bestaan. Eiseres moet drastisch bezuinigen op haar primaire levensbehoeften (eten, kleding, energieverbruik) en heeft alleen een basisverzekering kunnen afsluiten. Zij is als gevolg daarvan erg afgevallen en ziek geworden. Verweerder heeft onredelijk, onbillijk en onzorgvuldig gehandeld door het op grond van de Wvbvv maximale bedrag in te houden.
Standpunt verweerder
11. Verweerder heeft in het bestreden besluit I het beroep op verjaring aangemerkt als een verzoek om kwijtschelding en toegelicht dat dit buiten de reikwijdte van de procedure valt. Verder heeft verweerder op de zitting toegelicht dat het recht op AOW-pensioen van eiseres op 30 oktober 2014 is aangepast en dat op 7 mei 2015 het te veel betaalde bedrag aan AOW-pensioen van eiseres is teruggevorderd. Dit is gebeurd binnen vijf jaren.
12. Verweerder voert aan dat sinds de inwerkingtreding per 1 januari 2021 van de Wvbvv, de aflossingscapaciteit wordt berekend aan de hand van de beslagvrije voet op grond van de bijstandsnorm die wordt genoemd in artikel 21, onderdeel a, van de Pw. Het is de bedoeling van de wetgever geweest om voor pensioengerechtigden geen andere, hogere beslagvrije voet te hanteren dan voor jongere leeftijdscategorieën met hetzelfde inkomen. Verweerder heeft geen bevoegdheid om contra legem andere normeringen toe te passen dan wel uit te gaan van andere bedragen dan die door de wetgever zijn vastgesteld. Wel heeft verweerder op 20 juni 2022 de notitie Herijking invorderingsbeleid vastgesteld op grond waarvan het maandelijks te verrekenen bedrag van eiseres niettemin kan worden aangepast.
Het oordeel van de rechtbank
Beroep gericht tegen bestreden besluit II
13. Met het bestreden besluit II heeft verweerder het aflossingsbedrag dat eiseres moet voldoen vanaf 1 juni 2022 verlaagd. Op de zitting is besproken dat het bestreden besluit II in samenhang bezien met het bestreden besluit I, een latere bijkomende beschikking betreft als bedoeld in artikel 4:125, tweede lid, van de Awb. Op grond van deze bepaling heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de bijkomende beschikking mede betrekking op een latere bijkomende beschikking, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. Het beroep van eiseres is daarom mede gericht tegen het bestreden besluit II.
Verjaring
14. Eiseres heeft een beroep op verjaring gedaan onder verwijzing naar het arrest van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 29 december 2020, ECLI:NL:GHARL:2020:10858. Verweerder bestrijdt dat sprake is van verjaring.
15. De rechtbank overweegt dat ingevolge artikel 4:104, eerste lid, van de Awb de rechtsvordering tot betaling van een geldsom verjaart vijf jaren nadat de voorgeschreven betalingstermijn is verstreken. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat het bestuursorgaan na voltooiing van de verjaring zijn bevoegdheden tot aanmaning en verrekening en tot uitvaardiging en tenuitvoerlegging van een dwangbevel niet meer kan uitoefenen.
16. Naast hetgeen over stuiting is opgenomen in artikel 4:105, eerste lid, van de Awb, kan het bestuursorgaan de verjaring op grond van artikel 4:106 van de Awb ook stuiten door een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112, een beschikking tot verrekening of een dwangbevel dan wel door een daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel.
17. Op grond van artikel 4:111, eerste lid, van de Awb wordt de verjaringstermijn van de rechtsvordering tot betaling aan een bestuursorgaan verlengd met de tijd gedurende welke de schuldenaar na de aanvang van die termijn uitstel van betaling heeft.
18. De rechtbank constateert dat uit het arrest waar eiseres naar heeft verwezen, volgt dat verweerder meer dan twaalf jaar niets over de vordering aan de schuldenaar heeft gecommuniceerd, althans dat er geen stuitingshandeling heeft plaatsgevonden gedurende die periode. Dat is een andere situatie dan die hier speelt. Op 7 mei 2015 is het besluit terugbetaling en boete genomen. Daarna is in de beslissing op bezwaar van 18 maart 2016 de terugvordering lager vastgesteld en van de boete afgezien. Vervolgens heeft verweerder op 22 juni 2016, 1 juni 2017, 26 september 2018 en 7 oktober 2020 de besluiten terugbetalingsregeling genomen waarbij wordt gerefereerd aan het terug te betalen bedrag en wordt vastgesteld dat eiseres het bedrag (nog) niet kan terugbetalen. Daarna heeft verweerder met het primaire besluit besloten dat eiseres maandelijks € 196,23 moet aflossen vanwege nieuwe regels die van toepassing zijn en dat dit bedrag vanaf januari 2022 wordt ingehouden.
19. Voor het eerst op de zitting heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat zij de besluiten terugbetalingsregeling nimmer heeft ontvangen. Verweerder heeft echter stukken overgelegd waaruit volgt dat eiseres voorafgaand aan het nemen van de besluiten terugbetalingsregeling formulieren heeft ontvangen om haar inkomenssituatie te onderzoeken. Eiseres heeft deze ingevuld en teruggezonden naar verweerder. De gemachtigde van eiseres heeft naar aanleiding van de documenten die verweerder heeft overgelegd, gesteld niet langer te betwisten dat zij door verweerder is aangeschreven in verband met haar AOW-pensioen.
20. De rechtbank overweegt op grond hiervan verder nog dat in de besluiten terugbetalingsregeling staat dat eiseres haar schuld nog niet kan terugbetalen en dat eiseres gelet op de ingevulde onderzoeksformulieren voorlopig niets hoeft terug te betalen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarmee uitstel van betaling verleend. De rechtbank is dan ook van oordeel dat met deze brieven de verjaringstermijn wordt verlengd als bedoeld in artikel 4:111 van de Awb en dat van verjaring van de terugbetalingsvordering geen sprake is.
21. De rechtbank volgt eiseres in haar standpunt dat verweerder haar beroep op verjaring in het bestreden besluit I ten onrechte heeft opgevat als een verzoek om kwijtschelding. Pas in beroep heeft verweerder nader naar de verjaring gekeken. De rechtbank is, gelet hierop, van oordeel dat het bestreden besluit I niet met de door artikel 3:2 van de Awb vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen en dat het, in strijd met artikel 7:12 van de Awb, niet deugdelijk is gemotiveerd. Omdat ook als deze gebreken zich niet zouden hebben voorgedaan een besluit met gelijke uitkomst zou zijn genomen, is aannemelijk dat eiseres door deze gebreken niet is benadeeld. De rechtbank zal deze gebreken daarom passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.
Beslagvrije voet en aflossingscapaciteit
22. Eiseres stelt dat verweerder haar aflossingscapaciteit op een onredelijk hoog bedrag heeft vastgesteld. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
23. Op grond van artikel 1, aanhef en onder q, van de Regeling tenuitvoerlegging bestuurlijke boeten en terugvordering onverschuldigde betalingen (de Regeling) wordt onder aflossingscapaciteit verstaan: het deel van het inkomen van de schuldenaar dat met inachtneming van de beslagvrije voet, bedoeld in de artikelen 475c tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv), kan worden aangewend voor betaling of verrekening van de vordering.
24. In artikel 4, tweede lid in verbinding met artikel 3, eerste lid, onderdeel d, van de Regeling is bepaald dat bij schending van de inlichtingenplicht de periodieke betalingen of verrekeningen zodanig worden vastgesteld dat gebruik wordt gemaakt van de volledige aflossingscapaciteit van de schuldenaar. Op grond van artikel 4, zesde lid, van de Regeling is artikel 3, zevende lid, van overeenkomstige toepassing.
25. In artikel 3, zevende lid, van de Regeling is bepaald dat indien toepassing van dit artikel tot een kennelijk onredelijk resultaat leidt, de Svb hiervan kan afwijken.
26. Op 1 januari 2021 is Wvbvv in werking getreden. Met deze wet wordt een standaard rekenwijze geïntroduceerd voor de berekening van de beslagvrije voet. Deze wet heeft voor mensen met de AOW-gerechtigde leeftijd een negatief gevolg. De bijstandsnorm is voor AOW-gerechtigden hoger, maar bij de Wvbvv wordt geen onderscheid meer gemaakt in leeftijdscategorieën en geldt ook voor de AOW-gerechtigden de normale – lagere – bijstandsnorm bij de berekening van de beslagvrije voet. Uit het voorbeeld vermeld in de Memorie van Toelichting bij de wet [1] volgt dat dit tot een verschil van € 237,00 in de beslagvrije voet per maand kan leiden (de oude beslagvrije voet bedraagt voor een voorbeeldhuishouden in 2016 (alleenstaande met AOW-gerechtigde leeftijd) € 1.014,00 en de nieuwe beslagvrij voet bedraagt € 777,00).
27. Volgens de Memorie van Toelichting is de gedachte van de wetgever hierachter de volgende: “De bijstandsnorm voor mensen boven de AOW-gerechtigde leeftijd is hoger omdat zij niet zoals andere mensen hun situatie kunnen verbeteren door het vinden van werk. Zij zijn immers de pensioengerechtigde leeftijd gepasseerd. Dit ligt anders voor de situatie waarbij mensen moeten leven van de beslagvrije voet. Wanneer er beslag is gelegd dient men totdat de schuld is afbetaald te leven van beslagvrije voet. Dit is een tijdelijke situatie. De beslagvrije voet zorgt ervoor dat mensen hun noodzakelijke kosten van levensonderhoud kunnen blijven betalen. De bijstandsnorm voor mensen boven de AOW-gerechtigde leeftijd is niet hoger omdat deze mensen hogere kosten voor levensonderhoud hebben. Daarom is het niet nodig dat de beslagvrije voet voor deze groep hoger is dan mensen met een andere leeftijd met hetzelfde inkomen.” [2]
28. Op 11 maart 2022 is een brief verzonden door de minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen aan de Tweede kamer waarin staat: ”In de loop van 2021 werd duidelijk dat de wet op onderdelen anders uitwerkt dan bij de voorbereiding ervan was voorzien. Het gaat om de beslagvrije voet voor AOW’ers en om woonlasten. In de berekening van de beslagvrije voet wordt onder de nieuwe wet geen onderscheid meer gemaakt naar leeftijd. Mensen met beslag op hun inkomen vanaf de AOW-leeftijd zouden hierdoor een lagere beslagvrije voet krijgen dan onder de oude wetgeving. Eind 2021 bleek uit een analyse van signalen van de SVB dat de negatieve gevolgen van de wet voor AOW’ers groter zijn dan werd voorzien op basis van de uitgevoerde berekeningen bij de voorbereiding van de wet. In schrijnende situaties waarin de nieuwe beslagvrije voet leidt tot een grote inkomensachteruitgang incasseert de SVB uit coulance minder. Het is aan de burger om zelf inzicht te geven in zijn persoonlijke omstandigheden. Het Ministerie van SZW onderzoekt of de onvoorziene gevolgen voor AOW’ers, bij beslag door een andere partij dan de SVB, kunnen worden opgelost en zoekt met beslagleggende partijen naar mogelijkheden om deze groep tegemoet te komen. Ik informeer uw Kamer hier nader over in de volgende voortgangsbrief.” [3]
29. De rechtbank is van oordeel dat eiseres haar stelling dat de berekening van de aflossingscapaciteit van € 196,23 vanaf 1 januari 2022 – zoals vastgesteld in het bestreden besluit I – op een te hoog bedrag is vastgesteld, onvoldoende heeft onderbouwd. Verweerder is uitgegaan van de juiste norm. Dat verweerder rekening had moeten houden met bovenmatige woonkosten van eiseres is niet in overeenstemming met artikel 475da, vijfde lid, Rv. Verweerder heeft dit in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd. Eiseres heeft verder niet concreet aangegeven waarom de berekening van verweerder onjuist zou zijn.
30. Dat deze aflossingscapaciteit voor eiseres vervolgens tot een onevenredige uitkomst leidt, zoals eiseres heeft gesteld, is de rechtbank niet gebleken. Eiseres stelt dat zij niet goed rond kan komen en dat het mede gelet op haar leeftijd niet eenvoudig is om te verhuizen naar een goedkopere woning. Eiseres heeft echter geen volledige inzage gegeven in haar financiële situatie. Zij heeft geen overzicht overgelegd van haar maandelijkse inkomsten en uitgaven. Daarom bestaat er voor de rechtbank onvoldoende reden om op voorhand aan te nemen dat de vaststelling van de aflossingscapaciteit, zoals bepaald in het bestreden besluit I, leidt tot een kennelijk onredelijk resultaat.
31. In aanvulling hierop overweegt de rechtbank over het bestreden besluit II nog het volgende. Naar aanleiding van de brief van 11 maart 2022 heeft verweerder gewezen op zijn notitie ‘Herijking invorderingsbeleid’ (de notitie) en ter toelichting daarop gesteld dat voor schuldenaren vanaf de AOW-gerechtigde leeftijd een coulanceregeling wordt toegepast als de schuldenaar het nieuwe aflossingsbedrag vastgesteld op grond van de Wvbvv niet op kan brengen. Op basis van deze coulanceregeling kan het maandelijks te verrekenen bedrag lager worden vastgesteld als het gaat om een invorderingstraject dat dateert van vóór 2021 en de nieuwe wettelijke aflossingscapaciteit meer dan € 50 hoger is dan de laatstelijk vóór 2020 vastgestelde aflossingscapaciteit. Deze coulanceregeling bestaat er onder meer uit dat in dat geval een betalingsregeling wordt toegestaan met een lagere, maar minimaal de halve aflossingscapaciteit, als de vordering kan worden voldaan in 36 maanden. Gezien de situatie van eiseres heeft verweerder met het bestreden besluit II de aflossingscapaciteit van eiseres daarom met ingang van 1 juni 2022 gehalveerd van € 196,23 naar € 98,12.
32. Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van buitenwettelijk begunstigend beleid, dat zij volgens vaste rechtspraak [4] als een gegeven dient te aanvaarden. De rechterlijke toetsing is beperkt tot de vraag of verweerder het beleid consistent heeft toegepast. Op basis van de uiteenzetting van verweerder op de zitting waarbij is toegelicht dat in vergelijkbare andere dossiers ook op de wijze zoals bij eiseres is gehandeld, heeft de rechtbank geen aanleiding te veronderstellen dat sprake is van inconsistentie. De beroepsgrond van eiseres dat verweerder haar aflossingscapaciteit ook met het bestreden besluit II nog op een onredelijk hoog bedrag heeft vastgesteld, slaagt daarom ook niet.
33. Wel is op de zitting besproken dat er nog mogelijkheden bestaan om eiseres uitstel van betaling te verlenen. Dit is eveneens in het coulancebeleid geregeld door artikel 3, lid 7, van de Regeling in daartoe aangewezen gevallen van overeenkomstige toepassing te verklaren. Dit betekent dat wanneer de aflossingscapaciteit van eiseres al wordt ingezet voor actuele betalingsachterstanden met betrekking tot huur/hypotheekbedrag, energie en water en achterstallige zorgpremies van de vaste regels kan worden afgeweken. Of eiseres hiervoor in aanmerking komt, is afhankelijk van de exacte financiële situatie van eiseres. Daarbij is relevant of eiseres schulden heeft in verband met huur, energie, zorgverzekering. Verweerder heeft opgemerkt dat hier momenteel geen zicht op bestaat, omdat eiseres het onderzoeksformulier een jaar geleden niet heeft ingevuld. De rechtbank geeft eiseres daarom in overweging om haar financiële situatie nader door verweerder te laten beoordelen.
Conclusie
34. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het beroep ongegrond is.
35. Wel geeft de toepassing van artikel 6:22 van de Awb aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). Ook zal de rechtbank verweerder opdragen het door eiser betaalde griffierecht van € 50,- aan hem te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van €50,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.674,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.F.J. Heemskerk, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Mazurel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 maart 2023.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.