Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 20/4873
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] , te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. J.R.R. Oevering),
en
Belastingdienst/Toeslagen, verweerder
(gemachtigden: mr. S. Akbulut en mr. R.A. Renfurn)
Procesverloop
Bij besluit van 23 december 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de kinderopvangtoeslag van eiseres met ingang van 1 januari 2019 gestopt en vanaf 28 oktober 2019 weer toegekend op basis van de gewerkte uren van haar toeslagpartner.
Bij besluit van 24 augustus 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres kennelijk ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft met behulp van een audio- en beeldverbinding plaatsgevonden op 6 april 2021. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Akbulut en [de persoon 1] .
Na de zitting heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak naar een meervoudige kamer verwezen.
Het onderzoek ter zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 26 juli 2021. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Wat aan deze procedure voorafging
1.1.
Eiseres is op 5 januari 2013 in de Dominicaanse Republiek getrouwd met [de persoon 2] . Zij woont in Nederland. Haar echtgenoot is tot 11 oktober 2019 in de Dominicaanse Republiek blijven wonen. Van het huwelijk heeft eiseres pas later bij instanties in Nederland melding gemaakt. Eiseres ontving vanaf 2018 kinderopvangtoeslag voor haar twee kinderen.
1.2.
Bij voorschotbesluit van 27 december 2018 heeft verweerder het voorschot kinderopvangtoeslag voor het berekeningsjaar 2019 vastgesteld op € 33.269. Dat bedrag is nadien herhaaldelijk herzien. Met het primaire besluit heeft verweerder de kinderopvangtoeslag van eiseres met ingang van 1 januari 2019 gestopt en vanaf 28 oktober 2019 weer toegekend op basis van de gewerkte uren van haar toeslagpartner. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de toeslagpartner van eiseres tot 11 oktober 2019 in de Dominicaanse republiek woonde en eiseres daardoor niet voldeed aan de voorwaarden voor kinderopvangtoeslag. De echtgenoot van eiseres woonde namelijk niet in Nederland, in een andere lidstaat van de Europese Unie of in Zwitserland. Eiseres voldeed ook niet aan de overige voorwaarden als bedoeld in artikel 1.6, derde lid, van de Wet kinderopvang (Wko). Haar toeslagpartner werkte niet, studeerde niet, ontving geen uitkering met een bijbehorend re-integratietraject en volgde geen verplichte inburgeringscursus. Omdat de toeslagpartner van eiseres vanaf 28 oktober 2019 wel werkte, is de kinderopvangtoeslag vanaf die datum toegekend en berekend op basis van zijn gewerkte uren, omdat hij de minstverdienende partner was.
1.3.
Bij besluit van 7 februari 2019 heeft verweerder uitvoering gegeven aan het primaire besluit en het voorschot kinderopvangtoeslag van eiseres voor het berekeningsjaar 2019 herzien.
1.4.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar van eiseres kennelijk ongegrond verklaard. Op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft verweerder daarom afgezien van het horen van eiseres.
Standpunt van eiseres
2.1.
Eiseres stelt dat zij ten onrechte niet door verweerder is gehoord. Afzien van horen kan alleen als er geen twijfel is dat het bezwaar niet leidt tot een ander besluit. Omdat het bezwaarschrift maar kort gemotiveerd was met een summiere toelichting, terwijl er voorafgaand aan het primaire besluit wel diverse telefoongesprekken waren gevoerd, was verweerder niet voldoende op de hoogte van de bezwaren van eiseres. Verder heeft eiseres ook nadrukkelijk verzocht om een hoorgesprek.
2.2.
Eiseres stelt verder dat [de persoon 2] ten onrechte is aangemerkt als toeslagpartner. Hij woonde niet bij eiseres en stond tot 11 oktober 2019 niet ingeschreven in de basisregistratie personen (BRP). Eiseres was naar in het maatschappelijk verkeer geldende opvattingen alleenstaande ouder. Daarom komt eiseres in 2019, althans tot 11 oktober 2019, in aanmerking voor kinderopvangtoeslag. Of sprake is van een gezamenlijke dan wel gescheiden huishouding in financiële of materiële zin en of sprake zou zijn van een affectieve relatie is volgens de wet niet van belang. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) en artikel 5a, eerste en vierde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) wordt de echtgenoot in beginsel als toeslagpartner aangemerkt. Als een verzoek tot echtscheiding of een verzoek tot scheiding van tafel en bed is gedaan, is echter geen sprake van een toeslagpartner. Eiseres heeft in 2018 een verzoek tot echtscheiding in gang gezet, maar niet doorgezet in verband met de aan de procedure verbonden kosten.
2.3.
Ook stelt eiseres dat verweerder geen rekening heeft gehouden met de bijzondere omstandigheden van eiseres en gehandeld heeft in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Eiseres leefde namelijk van 2017 tot 2019 duurzaam gescheiden van haar echtgenoot. De relatie was in die periode verbroken. Daarnaast is er volgens eiseres sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 1 van de Grondwet, artikel 14 in samenhang met artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), artikel 1, eerste lid, van het Twaalfde protocol bij het EVRM en artikel 26 van het Internationale Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Daarbij beroept eiseres zich op de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) over schending van artikel 14 van het EVRM.
2.4.
Verder stelt eiseres dat van belang is dat de toeslagen worden verstrekt voor betalingsverplichtingen die onafhankelijk zijn van de omstandigheid of de aanvrager een in Nederland verblijvende partner heeft. Eiseres is als gevolg van het bestreden besluit in ernstige financiële problemen gekomen en vindt het besluit ook daarom disproportioneel.
2.5.
Eiseres verzoekt tot slot om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van artikel 6 van het EVRM.
Het oordeel van de rechtbank
Hoorplicht
3.1.
De eerste beroepsgrond van eiseres heeft betrekking op de hoorplicht.
3.2.
De rechtbank overweegt dat in artikel 7:2 van de Awb is bepaald dat, voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, het belanghebbenden in de gelegenheid stelt te worden gehoord. In artikel 7:3 van de Awb zijn de uitzonderingen omschreven op grond waarvan van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien. De rechtbank is van oordeel dat in het geval van eiseres geen sprake is van een dergelijke uitzondering.
3.3.
Van het horen mag slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. In het licht van wat verweerder in de diverse telefoongesprekken voorafgaande aan het primaire besluit en hangende het bezwaar met eiseres had besproken, kon verweerder niet concluderen dat het bezwaar kennelijk ongegrond was. De inschatting van verweerder dat het – anders dan gehoopt ongewijzigd gebleven – juridische kader geen ruimte biedt eiseres tegemoet te komen, is daarvoor onvoldoende. Eiseres gaf met haar bezwaarschrift nadere informatie over haar feitelijke alleenstaande ouderschap en was eropuit verweerder te overtuigen van een onredelijke toepassing van artikel 1.6, derde lid, van de Wko in haar specifieke situatie. Dan is – zeker in het geval nadrukkelijk gevraagd wordt om te worden gehoord en er niet eerder is gehoord – afdoening van een bezwaar zonder de belanghebbende in de gelegenheid te stellen te worden gehoord, onjuist. Dit betekent dat de hoorplicht van artikel 7:2 van de Awb is geschonden.
3.4.
Hetgeen verder in beroep is besproken (en hierna wordt beschreven), staat in de weg aan de conclusie dat eiseres door die schending niet is benadeeld, en evenzeer aan een finale afdoening van de zaak door de rechtbank. De rechtbank zal daarom het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen opnieuw te beslissen op het bezwaar.
Inhoud van het geschil
4.1.
Vast staat dat eiseres op 5 januari 2013 in de Dominicaanse Republiek getrouwd is met [de persoon 2] en dat dit huwelijk tot op heden voortduurt. Uit dit huwelijk zijn tot en met 2019 twee kinderen geboren. Ook blijkt desgevraagd niet in geschil te zijn dat in het jaar 2019 – voorafgaande aan het besluit van eiseres en haar echtgenoot dat hij voor een bijdrage in de zorg voor de kinderen naar Nederland zou komen – sprake was van een feitelijk verbroken huwelijk van eiseres met haar echtgenoot.
4.2.
Nu eiseres op 5 januari 2013 is gehuwd met [de persoon 2] , was voldaan aan het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van de Awir, gelezen in samenhang met artikel 5a, eerste lid, onderdeel a, van de Awr. Dat [de persoon 2] op en na de huwelijksdatum tot 11 oktober 2019 in het buitenland woonachtig was, maakt dat niet anders.
4.3.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat de toepassing van artikel 3, eerste lid, van de Awir, gelezen in samenhang met artikel 5a, eerste lid, onderdeel a, van de Awr in strijd is met de in overweging 2 van deze uitspraak genoemde bepalingen van internationaal recht, waarop eiseres een beroep heeft gedaan. De rechtbank verwijst daarbij naar haar uitspraak van 19 maart 2021 [1] in een vergelijkbare zaak en naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [2] .
5.1.
De stellingname van eiseres komt er ook op neer dat niet gekeken moet worden naar de juridische, maar naar de feitelijke situatie. Als die centraal wordt gesteld, is van een toeslagpartnerschap geen sprake, zo begrijpt de rechtbank eiseres.
5.2.
De spanning tussen het juridische kader en de feitelijke situatie in toeslagzaken wordt maatschappelijk en politiek breder onderkend, onder aanduiding van bepaalde situaties als schrijnend. Door verweerder is ter zitting ook verwezen naar de motie Lodders [3] . Verweerder zag ter zitting echter geen ruimte om eiseres op enigerlei wijze tegemoet te komen, omdat wel enigszins vergelijkbare situaties als die van eiseres (zoals die van statushouders met een partner in het buitenland) als schrijnend zijn onderkend, maar geen volledig gelijke gevallen zijn.
5.3.
De rechtbank kan dit standpunt van verweerder plaatsen voor zover het gaat om de situatie tot aan de reactie van de staatssecretaris op de motie Lodders in de brief van 29 juni jl. [4] . In die brief wordt namelijk (anders dan in eerdere stukken) de groep met een toeslagpartner buiten Zwitserland of de EU als knelpunt gedefinieerd en niet meer specifiek de groep van statushouders met een achtergebleven partner. Daarmee is sprake van een relevante wijziging van optiek in vergelijking met die welke ter zitting nog werd aangeduid. In het geval van eiseres is immers sprake van een toeslagpartner buiten Zwitserland of de EU.
5.4
Uitgaande van die bredere perspectiefformulering lijkt sprake van meer ruimte voor verweerder om in de situatie van eiseres te komen tot een oplossing die recht doet aan het schrijnende karakter ervan dan waar verweerder ter zitting nog van uitging. In de op deze uitspraak volgende heroverweging in bezwaar heeft verweerder de ruimte om zich daar verder op te beraden, in overleg met eiseres. De rechtbank wijst er daarbij met nadruk op dat de heroverweging van verweerder in bezwaar niet is beperkt tot rechtmatigheidsaspecten. Verweerder mag daar meer dan de rechter kan.
5.5
Waar het betreft de specifieke situatie van eiseres voegt de rechtbank daar nog aan toe dat eiseres onbestreden in de afgelopen jaren in staat is gebleken om met haar 32-urig dienstverband zelf te voorzien in de kosten van het levensonderhoud van haar en haar kinderen, en daarnaast ook nog een Hbo-opleiding met goed gevolg wist af te ronden. Eiseres lijkt daarmee een voorbeeld van realisatie van de maatschappelijke doelstellingen die de wetgever op het oog had met de invoering van de kinderopvangtoeslag. Ook dit element kan door verweerder worden betrokken bij de heroverweging in bezwaar.
5.6
Verweerder heeft ter zitting toegezegd dat alle omstandigheden met betrekking tot de terugvordering bij de definitieve vaststelling van de kinderopvangtoeslag voor het jaar 2019 kunnen worden ingebracht en volledig door verweerder zullen worden getoetst. De definitieve vaststelling van de terugvordering volgt volgens verweerder na deze beroepsprocedure en tot die tijd wordt eiseres uitstel van betaling verleend. Onder die omstandigheden kan en zal de rechtbank zich nu onthouden van een oordeel over de vraag of die terugvordering juridisch gezien tot dusver onderwerp van het al lopende geschil vormde. Deze uitspraak staat er echter op geen enkele wijze aan in de weg om dat element te betrekken in het overleg tussen partijen om tot een gezamenlijke oplossing te komen.
Redelijke termijn
6. Sinds de indiening van het bezwaar, op 31 december 2019, zijn nog geen twee jaren verstreken. Van een overschrijding van de redelijke termijn is dan ook geen sprake.
Conclusie
7. Het beroep is gegrond.
8. Er is aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres. De rechtbank stelt de kosten van rechtsbijstand vast op een bedrag van € 1.496,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting). Van andere kosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om opnieuw te beslissen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van wat de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.496,-;
- draagt verweerder op aan eiseres het betaalde griffierecht van € 48,- te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Greebe, voorzitter, mr. T.L. Fernig - Rocour en mr. H.J. Tijselink, leden, in aanwezigheid van mr. L.H.J. van Haarlem, griffier
.De beslissing wordt in het openbaar uitgesproken.
.De beslissing wordt in het openbaar uitgesproken.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage: Juridisch kader
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
“Artikel 3
1. Partner van de belanghebbende is degene die ingevolge artikel 5 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen als partner wordt aangemerkt. Artikel 2, zesde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen is van overeenkomstige toepassing. (…)”
Algemene wet inzake rijksbelastingen
“Artikel 5a
1. Als partner wordt aangemerkt:
a. de echtgenoot;
(…)”