Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 20/5449
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , te [plaatsnaam] , eiser
en
de minister van Financiën, verweerder
(gemachtigden: mr. P.R. ten Voorde en mr. drs. J.H.E. van der Meer).
Procesverloop
Met een besluit van 30 juni 2020 (het primaire besluit) heeft de Sociale verzekeringsbank (Svb) namens verweerder aan eiser een bedrag van € 599,- toegekend ter compensatie voor het doorbetalen van de eigen bijdrage kinderopvang in de periode van 16 maart 2020 tot en met 7 juni 2020 (de eerste lockdown).
Met een besluit van 9 september 2020 (het bestreden besluit) heeft Belastingdienst/Toeslagen namens verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 april 2021. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich via een videoverbinding laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Na de zitting heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak naar een meervoudige kamer verwezen.
Het onderzoek ter zitting van de meervoudige kamer heeft gelijktijdig, maar niet gevoegd, plaatsgevonden met de zaak AMS 20/5620 op 26 juli 2021. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Wat aan deze procedure voorafging
1.1.
Eiser ontvangt kinderopvangtoeslag voor zijn zoon die naar de kinderopvang gaat. De Tijdelijke tegemoetkomingsregeling KO (hierna: Regeling KO) regelt de tegemoetkoming voor de eigen bijdrage van de ouders in de kosten voor kinderopvang tijdens de eerste lockdown. In deze periode waren de kinderopvanglocaties in verband met COVID-19 grotendeels gesloten.
1.2.
Verweerder heeft de tegemoetkoming voor eiser in het primaire besluit vastgesteld op € 599,-. Daarbij is verweerder uitgegaan van de gegevens die op 6 april 2020 (de peildatum) door de Belastingdienst/Toeslagen verwerkt waren. Uit die gegevens blijkt dat eiser op dat moment voor de periode van 1 januari 2020 tot en met 31 december 2020 gebruik maakte van 40 uur kinderopvang per maand.
1.3.
In het bestreden besluit is dit bedrag gehandhaafd. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat voor de berekening van de vergoeding van de eigen bijdrage kinderopvang moet worden uitgegaan van de gegevens die op de peildatum van 6 april 2020 bekend en verwerkt waren. Bij de totstandkoming van de Regeling KO is voor deze peildatum gekozen om de vergoeding zo snel mogelijk te kunnen uitbetalen. Een wijziging van het aantal opvanguren of van het inkomen dat is doorgegeven na 6 april 2020 is geen reden om de vergoeding aan te passen.
Standpunt van eiser
2. Eiser heeft aangevoerd dat hij veiligheidshalve altijd 40 uur kinderopvang opgeeft, zodat hij terugvorderingen achteraf vermijdt. De opvanguren wisselen, omdat zijn partner wisselende uren werkt. In werkelijkheid heeft hij 91 uren afgenomen per maand tijdens de eerste lockdown. Als eiser van tevoren had geweten dat zou worden uitgegaan van de situatie op 6 april 2020, had hij het aantal uren eerder aangepast. Eiser vindt de communicatie hierover erg onduidelijk. Op oproep van het kabinet heeft hij de rekeningen voor kinderopvang van zijn kind doorbetaald tijdens de eerste lockdown, zonder dat zijn kind werd opgevangen. Hierbij is hij afgegaan op de door het kabinet gegeven persconferenties waarin werd aangegeven dat ouders niet financieel benadeeld zouden worden. Eiser wil een nieuwe berekening op basis van de werkelijke kosten. Het argument van verweerder dat het grotendeels om overheidsgeld gaat, gaat in zijn geval niet op. Eiser betaalt 70% van de kosten van de kinderopvang zelf.
De Regeling KO en de achtergrond ervan
Algemeen
3.1.
Als maatregel tegen de verspreiding van het coronavirus was de kinderopvang (voor een deel) gesloten in de periode van 16 maart 2020 tot en met 7 juni 2020. Omdat de financiering van de sector voor een groot deel bestaat uit overheidsgeld (kinderopvangtoeslag) dat via ouders loopt, heeft het kabinet ouders opgeroepen de rekening van de kinderopvang te blijven betalen. Ter ondersteuning van zijn oproep heeft het kabinet besloten de ouder die kinderopvangtoeslag ontving een tegemoetkoming voor zijn eigen bijdrage uit te keren zo lang de kinderopvang grotendeels was gesloten. Daartoe is de Regeling KO vastgesteld. De tegemoetkoming in de eigen bijdrage betreft een op zichzelf staande vergoeding, die gebruik maakt van de gegevens van de kinderopvangtoeslag, maar niet interfereert met de toeslagensystematiek. Bijkomend voordeel hiervan was volgens de regelgever dat het besluit in korte tijd tot stand kon komen. Dit maakte het mogelijk ouders binnen enkele maanden tegemoet te komen. De ouder hoefde geen aanvraag in te dienen om in aanmerking te komen voor de tegemoetkoming. Ouders werden zodoende ontzien van administratieve handelingen.
3.2.
Uit de nota van toelichting bij de Regeling KO blijkt dat geprobeerd is om – vanuit de gedachte dat kinderopvang een belangrijke randvoorwaarde is om arbeid en zorgtaken te combineren – de kinderopvangsector in de periode van sluiting stabiel te houden. Overwogen is:
“Omdat de financiering van de sector voor een groot deel bestaat uit overheidsgeld dat via ouders (kinderopvangtoeslag) loopt, heeft het kabinet ouders gevraagd de rekeningen van de kinderopvang te blijven betalen. Het door laten lopen van de reguliere betaling door ouders heeft volgens de nota van toelichting verschillende voordelen. Ouders behouden op deze manier de plek voor hun kinderen op de kinderopvang voor wanneer de kinderopvang weer regulier opengaat. Een belangrijk voordeel is verder dat de kinderopvang op deze manier gefinancierd blijft en bovendien in staat is goede noodopvang te verzorgen. De sector blijft op deze manier zo stabiel mogelijk waardoor de terugkeer naar de reguliere situatie straks gemakkelijker zal zijn. Het kabinet heeft besloten voor de kinderopvangtoeslag ontvangende ouder een tegemoetkoming uit te keren zolang het maatregelenpakket voor kinderopvang en scholen aanhoudt. (…)”.
Uitvoering
4. Om niet één uitvoeringsorganisatie te zwaar te belasten in een periode waarin diverse crisismaatregelen moeten worden uitgevoerd, zijn de uitvoeringstaken op grond van de Regeling KO verdeeld over de Belastingdienst/Toeslagen en de Svb. De regeling voorziet erin dat de Belastingdienst/Toeslagen op basis van de beschikbare gegevens over het aantal uren, het maximum uurtarief en de reeds ontvangen kinderopvangtoeslag die op de peildatum verwerkt zijn, de hoogte van de tegemoetkoming per ouder berekent. De Belastingdienst/Toeslagen geeft onder meer de hoogte van de vergoeding en betaalgegevens door aan de Svb. De Svb stelt op basis van vastgestelde gegevens door de Belastingdienst/Toeslagen, de tegemoetkoming vast en verstuurt een beschikking aan de ouder.
Peildatum
5.1.
In de nota van toelichting bij de Regeling KO staat:
“De Minister van Financiën stelt aan de hand van de gegevens van ouders die op de peildatum, 6 april 2020, verwerkt zijn, het bedrag voor de tegemoetkoming per ouder ambtshalve vast. Dit betekent dat ouders geen aanvraag hoeven in te dienen.”.
Artikel 5 van Pro de Regeling KO bevat deze peildatum. Het artikel bepaalt dat de gegevens die bepalend zijn voor de hoogte van de tegemoetkoming, bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Regeling KO, de gegevens zijn zoals verwerkt bij de Belastingdienst/Toeslagen op 6 april 2020. In de artikelsgewijze toelichting is bij artikel 5 van Pro de Regeling KO vermeld:
“Voor de berekening van de tegemoetkoming in artikel 4 gebruikt Pro de Belastingdienst/Toeslagen de gegevens die bij hen verwerkt zijn op 6 april 2020.”
5.2.
In de nota van toelichting staat dat de peildatum van 6 april 2020 is gekozen omdat dit een ‘vast beschikkingenmoment’ is voor de Belastingdienst/Toeslagen. Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat het systeem dat voor de kinderopvang wordt gebruikt zo is geprogrammeerd, dat de benodigde gegevens op bepaalde data (en alleen dan) automatisch klaarstaan voor gebruik. De datum 6 april 2021 was de eerste datum na aanvang van de lockdown waarop de gegevens klaarstonden voor gebruik. Ook heeft verweerder op de zitting toegelicht dat aan een peildatum in het verleden wordt vastgehouden om de kans op strategisch gedrag van ouders te minimaliseren.
5.3.
Bij de totstandkoming van de Regeling KO is onderkend dat feitelijke gegevens (onder meer als het gaat om het inkomen van ouders) kunnen afwijken van gegevens die bij de Belastingdienst/Toeslagen bekend zijn. In de nota van toelichting staat:
“De gegevens bij de Belastingdienst/Toeslagen op de gehanteerde peildatum zullen niet altijd volledig aansluiten bij de actuele gegevens en op de facturen van de opvangorganisatie over de maanden maart, april en mei 2020 aan de ouders. Bij het opstellen van dit besluit zijn keuzes gemaakt. Een van de keuzes betreft de peildatum. Nog niet doorgegeven wijzigingen in bijvoorbeeld het inkomen kunnen niet worden verwerkt in de kinderopvangtoeslag. Dit kan effect hebben op de hoogte van het bedrag. De reguliere systematiek van herberekening, die wel geldt voor de kinderopvangtoeslag, wordt niet meegenomen in de tegemoetkoming eigen bijdrage. De tegemoetkoming zal wegens de snelheid en het beperken van de uitvoeringslast uitgaan van een definitieve vaststelling van de tegemoetkoming (niet eerst verlenen/voorschot) op basis van de peildatum. Het kan zo zijn dat door de gekozen peildatum het besluit buitengewoon nadelig uitwerkt. Voor deze uitzonderlijke omstandigheden kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld.”.
5.4.
De in de nota van toelichting genoemde mogelijkheid om bij ministeriële regeling af te wijken van de peildatum is neergelegd in artikel 8 van Pro de Regeling KO. De ministeriële regeling die hierover nadere regels geeft is de Regeling nadere regels Tijdelijke tegemoetkomingsregeling KO (hierna: de Regeling). In de Regeling is (in artikel 4) een uitzondering gemaakt voor de situatie waarin na 6 april 2020 voor het eerst kinderopvangtoeslag aan een ouder is toegekend, of voor het eerst kinderopvangtoeslag is toegekend voor een of meer volgende kinderen. Voor deze omschreven groep is de peildatum 4 september 2020 in plaats van 6 april 2020, als dat leidt tot een eerste of hogere tegemoetkoming.
Het oordeel van de rechtbank
Grondslag van de Regeling KO
6.1.
Vanwege hetgeen door eiser is aangevoerd, zal de rechtbank eerst de grondslag van de Regeling KO beoordelen. De Regeling KO is een zelfstandige algemene maatregel van bestuur (AMvB) die direct is gebaseerd op artikel 89 van Pro de Grondwet. Een dergelijke AMvB, die zonder specifieke wettelijke grondslag en zonder tussenkomst van het parlement tot stand komt, staat op gespannen voet met het primaat van de formele wetgever. Slechts in uitzonderlijke, tijdelijke gevallen is een zelfstandige AMvB daarom aanvaardbaar [1] . In de nota van toelichting staat over de uitzonderlijkheid van dit geval het volgende:
“De Wet kinderopvang, het Besluit kinderopvangtoeslag noch de Kaderwet SZW-subsidies kunnen in een passende wettelijke grondslag voorzien voor de voorziene tegemoetkoming. Nu er geen passend bestaand wettelijk kader is, maar de maatregel wel spoedig nodig is om de ouders tegemoet te komen in hun kosten en de kinderopvangorganisaties daarmee te steunen vanwege de gedwongen sluiting als een van de maatregelen van overheidswege vanwege het coronavirus, wordt deze tijdelijke voorziening vastgelegd in een zelfstandige amvb, gebaseerd op artikel 89, eerste lid, van de Grondwet. Het gaat om een uitzonderlijke situatie waarin niet gewacht kan worden op het tot stand brengen van een wet en het besluit heeft een tijdelijk karakter. Onderhavig besluit betreft een financiële aanspraak en heeft dus een begunstigend karakter. Dit besluit, dat verder niet stuit op onverenigbaarheid met hoger recht, wordt ingezet als noodmaatregel. De tijdelijkheid van het besluit blijkt uit de korte periode waarop de aanspraak betrekking heeft en komt tot uitdrukking in de vervaldatum. (…)”.
6.2.
De rechtbank overweegt dat het bijzondere karakter van de regeling en de bijzondere omstandigheden waaronder deze tot stand is gekomen, maken dat er geen specifieke wettelijke grondslag aanwezig is. Volgens de regering kon met het oog op een zo spoedig mogelijke uitvoering en uitbetaling niet worden gewacht op het creëren van een zodanige grondslag. De regeling is verder tijdelijk van aard, heeft een begunstigend karakter en er wordt niet afgeweken van hoger recht. De Tweede Kamer is bij brief van 17 april 2020 [2] op de hoogte gesteld van de aard van de te treffen regeling en ook van de keuze voor een zelfstandige AMvB. Tegen deze achtergrond acht de rechtbank de keuze voor een zelfstandige AMvB aanvaardbaar.
Inhoud van de Regeling KO
7.1.
De rechtbank overweegt dat de wetgever kenbaar aandacht heeft gehad voor eventuele nadelige gevolgen van de snelheid waarmee de Regeling KO tot stand is gebracht, voor de gevolgen van een eenvoudige en dus snelle uitvoering en voor de keuze van de peildatum van 6 april 2020. In de brief aan de Tweede Kamer van 17 april 2020 is gewezen op de noodgedwongen, eenvoudige opzet van de Regeling KO, die soms tot overcompensatie, maar ook tot ondercompensatie kan leiden. De regering heeft deze uitkomst geaccepteerd, om tot een snelle en uitvoerbare regeling te komen waarbij sprake is van een eenmalige compensatie. De wetgever heeft hierbij bewust afgezien van een voorschotregeling op basis van de op 6 april 2020 bekende en verwerkte gegevens en een latere definitieve vaststelling op basis van nadien bekend geworden en mogelijk afwijkende gegevens.
7.2.
Zoals blijkt uit het voorgaande, waren ideale, snelle oplossingen niet voorhanden. Tegen die achtergrond zijn deze keuzes niet onrechtmatig. Een oordeel dat de regeling onverbindend is, is overigens ook niet in het belang van eiser. Indien daarvan sprake zou zijn, is immers ook de grondslag vervallen voor het bedrag aan tegemoetkoming dat wel aan eiser is uitbetaald. Vraag is nog wel of in het geval van eiser (een deel van) de regeling buiten toepassing zou moeten blijven.
7.3.
De wetgever heeft met artikel 8 van Pro de Regeling KO wel ruimte gegeven voor afwijking van de peildatum van 6 april 2020 en dus voor vaststelling van een latere peildatum, voor ouders die in bijzondere omstandigheden verkeerden en voor wie spoedig bij de uitvoering van de Regeling KO buitengewoon nadelige gevolgen zouden blijken. Voor eiser zijn al spoedig na uitvoering van de Regeling KO nadelige gevolgen gebleken. Eiser behoort echter niet tot de groep ouders waarvoor een uitzondering op de peildatum geldt [3] . Dit werpt de vraag op of verweerder zich tot de afbakening van deze groep heeft mogen beperken.
7.4.
Uit de nota van toelichting blijkt dat tot de afbakening van de uitgezonderde groep is besloten, omdat het situaties zijn waarin kinderen van ouders met recht op kinderopvangtoeslag over de betreffende tegemoetkomingsperiode op de peildatum van 6 april 2020 in het geheel niet zijn meegenomen, terwijl voor hen op een later moment (met terugwerkende kracht) alsnog kinderopvangtoeslag wordt toegekend. Deze situatie is door verweerder als buitengewoon nadelig beschouwd. Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat het hier bovendien ging om een makkelijk af te bakenen groep van ouders, waarbij de negatieve gevolgen eenvoudig waren te voorkomen. De uitvoerbaarheid van de Regeling KO zou daarmee niet in gevaar komen. De rechtbank acht het betoog van verweerder navolgbaar en is van oordeel dat verweerder een dergelijke afbakening van de groep van ouders in redelijkheid heeft mogen maken en zich daartoe in beginsel bij de uitbreiding van de kring van rechthebbenden heeft mogen beperken.
7.5.
De situatie van eiser valt feitelijk niet binnen deze nadere afbakening.
Evenredigheid
8.1.
Blijkens de nota van toelichting bij de Regeling KO was het de intentie van de wetgever om, waar mogelijk een uitkomst te bieden aan ouders bij wie sprake was van buitengewoon nadelige gevolgen of van substantiële afwijkingen (zie ook de op de zitting besproken en in 7.1 genoemde brief van 17 april 2020). De vraag is of de situatie van eiser daaronder valt. Daarbij is ook van belang dat artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat de voor een belanghebbende (zoals eiser) nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
8.2.
Bij die evenredigheidsbeoordeling dienen alle (voor- en nadelige) relevante aspecten te worden betrokken. Voor eiser staat daarbij voorop dat hij zich financieel benadeeld acht en meent dat de overheid zich een onbetrouwbare partner heeft getoond, door eerst te beloven dat het hele nadeel vergoed zou worden, maar zich daar niet aan te houden.
8.3.
In het geval van eiser geldt ook voor verweerder uitdrukkelijk dat geen sprake is geweest van misbruik. De afwijking is ontstaan doordat eiser bewust een lager aantal uren bij verweerder heeft opgegeven om niet later met een terugvordering van kinderopvangtoeslag geconfronteerd te worden, en daar is niets mis mee.
8.4.
Hoe begrijpelijk de keuze om minder uren op te geven ook is, dat wil nog niet zeggen dat de gevolgen van deze keuze voor rekening en risico van verweerder dienen te komen.
8.5.
Dat kan anders zijn indien eiser door de in de Regeling KO neergelegde keuzes in de financiële problemen zou raken. Dat zal echter niet snel het geval zijn, omdat in tegenstelling tot de toeslagregelingen waarbij de laagste inkomens de hoogste toeslag krijgen, de hoogste eigen bijdragen (en dus ook de hoogste tegemoetkomingen daarvoor) juist gelden voor de hoogste inkomens. In het geval van eiser is ook feitelijk niet gebleken van financiële problemen die zijn veroorzaakt door het bestreden besluit, anders dan het mislopen van een verwachte compensatie.
8.6.
Eiser heeft in dit beroep – begrijpelijk – zijn pijlen vooral gericht op het gemis van de compensatie. In het kader van een evenredigheidsbeoordeling kan er echter niet aan voorbij worden gegaan dat ouders (ook eiser) ook baat hebben gehad bij de instandhouding van de kinderopvang gedurende de lockdown, zodat daarvan na 7 juni 2020 weer gebruik gemaakt kon worden.
Gedane beloftes?
9.1.
Op de zitting heeft eiser naar voren gebracht dat de minister-president tijdens een persconferentie heeft gezegd dat ouders volledig zullen worden gecompenseerd. Deze stelling is niet van bewijs voorzien en evenmin concreet gemaakt met een datum van de persconferentie. De stelling is ook niet in lijn met bijvoorbeeld de al genoemde brief van
17 april 2020. Zij moet alleen al daarom worden gepasseerd. Ook de verwijzing ter zitting naar de nieuwsbrief van de kinderopvangbranche baat eiser niet, alleen al omdat mededelingen van die branche verweerder niet binden. Aan deze mededelingen heeft eiser daarom geen gerechtvaardigd vertrouwen mogen ontlenen dat de compensatie volledig zou zijn.
9.2.
De rechtbank ziet dan ook niet dat in de specifieke situatie van eiser in strijd met gedane beloftes is gehandeld. Evenmin ziet de rechtbank, alle relevante aspecten in ogenschouw nemend, dat in het geval van eiser sprake is van een onevenredige uitkomst.
Conclusie
10.1.
Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiser geen gelijk krijgt.
10.2.
Voor een veroordeling in de proceskosten of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig - Rocour, voorzitter, en mr. M. Greebe en mr. H.J. Tijselink, leden, in aanwezigheid van mr. L.H.J. van Haarlem, griffier
.De beslissing wordt in het openbaar uitgesproken.
.De beslissing wordt in het openbaar uitgesproken.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.