Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/953
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 maart 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] (Marokko), eiseres
(gemachtigde: mr. C.A.J. de Roy van Zuydewijn),
en
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank,verweerder (hierna: de Svb)
(gemachtigde: mr. A. Marijnissen).
Procesverloop
Met een besluit van 11 juli 2013 (het primaire besluit) heeft de Svb de halfwezenuitkering van eiseres op grond van de Algemene nabestaandenwet (Anw) per 1 oktober 2013 ingetrokken.
Met een besluit van 3 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gegrond verklaard. De Svb heeft een compensatie van
€ 4.000,00 aan eiseres toegekend, € 501,- aan kosten van rechtsbijstand vergoed en het verzoek om vergoeding van wettelijke rente afgewezen.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft het beroep behandeld op een zitting van de enkelvoudige kamer op 8 juli 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. De rechtbank heeft het onderzoek vervolgens op de zitting geschorst en de zaak voor verdere behandeling verwezen naar de meervoudige kamer. Op de zitting van 23 januari 2020 heeft de meervoudige kamer de behandeling van het beroep voortgezet.
Overwegingen
1.
Wat ging aan dit beroep vooraf?
Wat ging aan dit beroep vooraf?
1.1.
Eiseres heeft de Marokkaanse nationaliteit en woont in Marokko. Na het overlijden van haar ex-echtgenoot heeft zij met ingang van januari 2011 een halfwezenuitkering voor de verzorging en opvoeding van haar zoon, geboren op 9 maart 2006, ontvangen.
1.2.
Door een wetswijziging van de Anw is de halfwezenuitkering in 2013 komen te vervallen. Voor personen die op 29 maart 2013 al een halfwezenuitkering ontvingen, zoals eiseres, was de einddatum 1 oktober 2013. De wetgever heeft daarmee voorzien in een overgangsperiode van zes maanden. Personen die naast de halfwezenuitkering recht hadden op een nabestaandenuitkering zijn voor de afschaffing gecompenseerd met een verhoging van hun nabestaandenuitkering.
1.3.
De Svb heeft de halfwezenuitkering van eiseres per 1 oktober 2013 ingetrokken. Eiseres ontving geen nabestaandenuitkering en kwam dus niet in aanmerking voor de geboden compensatie.
1.4.
In uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) [1] is geoordeeld dat de afschaffing van de halfwezenuitkering in het algemeen proportioneel is en geen ongerechtvaardigde inmenging betekent in het recht op het ongestoord genot van eigendom zoals bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM [2] . De Raad heeft echter ook overwogen dat een intrekking van de halfwezenuitkering voor een individuele betrokkene kan leiden tot een onevenredig zware last en dat in een dergelijk concreet geval sprake kan zijn van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol.
1.5.
Om te beoordelen of in een individueel geval sprake is van een onevenredig zware last heeft de Svb een memo (hierna: de werkinstructie) [3] opgesteld. Hierin formuleert de Svb een aantal uitgangspunten en een stappenplan aan de hand waarvan de beoordeling wordt verricht. In stap 1 en 2 beoordeelt de Svb de financiële draagkracht en de persoonlijke draagkracht van een betrokkene. Als vervolgens beide typen draagkracht ontbreken, neemt de Svb het bestaan van een onevenredig zware last aan en komt betrokkene in aanmerking voor een eenmalige financiële compensatie van maximaal € 5.000,00. De vaststelling van de hoogte van de compensatie vormt stap 3. De impact van de last wordt vastgesteld door in te schatten hoe zwaar het afschaffen van de halfwezenuitkering in het individuele geval uitpakt. Dit is een subjectieve beoordeling. Om willekeur te voorkomen, hanteert de Svb drie procedurele regels:
de inschatting van de impact van de last vindt plaats in groepjes van drie medewerkers (zesogenprincipe);
bij de inschatting van de impact van de last wordt een schaal van 1 tot 5 gehanteerd. Hoe groter de impact, hoe hoger de score op deze schaal. De hoogte van de schadevergoeding bestaat uit het aantal punten vermenigvuldigd met een bedrag van € 1.000,00. Door de individuele gevallen met elkaar te vergelijken, ontvangen betrokkenen die het zwaarst worden getroffen de hoogste schadevergoeding.
de inschatting van de impact wordt gemotiveerd in de beschikking op bezwaar. Daarbij kan gebruik gemaakt worden van de argumenten die in de groepsdiscussie over de impact van de last naar boven kwamen.
1.6.
De Svb heeft op de zitting van 23 januari 2020 toegelicht dat dezelfde drie medewerkers gefaseerd in zevenentwintig zaken de hoogte van een compensatie hebben vastgesteld in de gevallen waarin een onevenredig zware last is aangenomen.
1.7.
In het bestreden besluit is de Svb tot de conclusie gekomen dat de intrekking van de halfwezenuitkering leidt tot een onevenredig zware last voor eiseres. Haar financiële draagkracht en persoonlijke draagkracht zijn namelijk onvoldoende om de last van de afschaffing van de halfwezenuitkering te dragen. Aan eiseres is als compensatie voor de onevenredig zware last een eenmalige uitkering van € 4.000,00 toegekend. Bij het vaststellen van de hoogte van deze compensatie heeft de Svb meegewogen dat eiseres vanaf oktober 2013 geen inkomen en vermogen had, dat derden eiseres financieel hebben onderhouden en dat het voor eiseres evident moeilijk was om werk te vinden dat het wegvallen van de halfwezenuitkering had kunnen opvangen.
1.8.
Eiseres is het niet eens met de hoogte van de toegekende compensatie. Bij de beoordeling zal de rechtbank op de afzonderlijke beroepsgronden ingaan.
2.
Beoordeling door de rechtbank
Beoordeling door de rechtbank
Strijd met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel?
2.1.
Eiseres voert allereerst aan dat de intrekking van haar halfwezenuitkering in strijd is met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. Zij is er namelijk van uitgegaan dat zij, totdat haar zoon de meerderjarige leeftijd zou bereiken, recht zou hebben op een halfwezenuitkering. Om die reden moet volgens eiseres de intrekking van de halfwezenuitkering in haar geval ongedaan gemaakt worden.
2.2.
De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Vooropgesteld wordt dat eiseres er niet op heeft kunnen vertrouwen dat de halfwezenuitkering nooit gewijzigd zou worden. Een sociaal systeem waarin wordt geparticipeerd, kan immers worden aangepast. De wetgever heeft verder met de gekozen overgangsperiode bij de wetswijziging in 2013 in het algemeen op een toereikende wijze vorm gegeven aan het proportionaliteitsvereiste gezien de ruime beoordelingsruimte bij de beëindiging van de halfwezenuitkering. Dit leidt in het algemeen niet tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol en in de regel volstaat de overgangsperiode van zes maanden om betrokkenen in de gelegenheid te stellen om zich voor te bereiden op de financiële gevolgen van de intrekking. [4] Anders dan eiseres stelt, betekent het feit dat in haar geval een onevenredig zware last is aangenomen, niet dat de intrekking van de halfwezenuitkering ongedaan gemaakt moet worden. Ter compensatie van die onevenredig zware last is haar immers een eenmalige uitkering toegekend. De beroepsgrond slaagt niet.
Volledige schadeloosstelling voor de onevenredige zware last?
2.3.
Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat een compensatie van € 4.000,00 ontoereikend is gezien de hoogte van haar schade die is ontstaan door de intrekking van de halfwezenuitkering. Op grond van artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek (BW) moet de Svb, vergelijkbaar aan het onteigeningsrecht, de volledige schade aan eiseres vergoeden. Eiseres verwijst daarbij naar enkele arresten van het EHRM [5] . De volledige schade kan in haar geval exact berekend worden en bedraagt rond de € 38.000,00 (grofweg € 300,00 per maand met ingang van 1 oktober 2013 tot aan het moment waarop de zoon van eiseres meerderjarig zal worden). Als de rechtbank geen aanleiding ziet de volledige schade te vergoeden dan dient een bedrag vergoed te worden dat in een redelijke verhouding staat tot de onevenredig zware last, aldus eiseres.
2.4.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat zij zodanig gecompenseerd moet worden dat aan haar het (volledige) bedrag zou moeten worden vergoed dat zij aan halfwezenuitkering tot het meerderjarig worden van haar zoon zou hebben ontvangen als de wetswijziging in 2013 niet zou hebben plaatsgevonden. Voor die benadering vindt de rechtbank namelijk geen aanknopingspunten in de wet- en regelgeving of de rechtspraak van het EHRM. Volgens vaste rechtspraak van het EHRM heeft de wetgever immers een ruime ‘margin of appreciation’ op het terrein van de sociale zekerheidswetgeving. [6] Omdat het in dit geval een wetswijziging op dat terrein betreft en het niet gaat om onteigening van grond of een onroerende zaak, is er voor een volledige schadevergoeding als door eiseres gevraagd naar het oordeel van de rechtbank geen rechtsgrond.
Is de compensatie van een bedrag van € 4.000,00 in het geval van eiseres toereikend?
2.5.
Over de hoogte van de aan eiseres toegekende compensatie overweegt de rechtbank als volgt.
2.6.
De rechtbank is van oordeel dat de Svb de vertaling van de onevenredig zware last naar de compensatie van € 4.000,00 onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt. De Svb heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres 4 punten op de schaal van 1 tot 5 heeft gescoord. Dat heeft geleid tot een eenmalige uitkering van € 4.000,00. Daarbij heeft de Svb meegewogen dat eiseres vanaf oktober 2013 geen inkomen en vermogen had en dat zij financieel werd onderhouden door derden. Ook heeft eiseres voldoende aannemelijk gemaakt dat het in haar situatie evident moeilijk was om werk te vinden om de financiële gevolgen van de intrekking van de halfwezenuitkering op te vangen. De Svb heeft voor het eerst op de zitting van 23 januari 2020 naar voren gebracht dat de overgangsperiode van zes maanden in het geval van eiseres onvoldoende was om de onevenredig zware last te compenseren en dat deze last met de eenmalige uitkering van € 4.000,00 volgens de Svb is opgeheven. Hoewel de Svb de hiervoor genoemde omstandigheden heeft genoemd ter motivering van de hoogte van de compensatie, heeft de Svb daarmee onvoldoende onderbouwd waarom de toegekende compensatie in dit geval afdoende is. Verder heeft de Svb desgevraagd ook niet kunnen toelichten waarop de gehanteerde schaal van 1 tot 5, het bedrag van € 1.000,00 per punt en daarmee de maximering van € 5.000,00 zijn gebaseerd.
2.7.
Dit betekent dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt, omdat het onzorgvuldig is voorbereid en niet berust op een deugdelijke motivering. Daarmee is het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank zal hierna in het kader van finale geschilbeslechting beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven [7] of dat er aanleiding bestaat om zelf in de zaak te voorzien [8] .
2.8.
De rechtbank is van oordeel dat de compensatie van € 4.000,00 in het geval van eiseres ontoereikend is. Daarbij acht de rechtbank het volgende van belang. Met de intrekking van de halfwezenuitkering is het (eigendoms)recht van eiseres in de kern aangetast omdat de halfwezenuitkering in zijn geheel is vervallen. De halfwezenuitkering was voor eiseres haar enige bron van inkomen. Daarbij moet echter wel de kanttekening worden geplaatst dat de halfwezenuitkering niet bedoeld was als primaire inkomstenbron, maar als een (aanvullende) bijdrage in de totale kosten die een kind met zich meebrengt. Op grond van de rechtspraak van het EHRM leidt de intrekking van een uitkering niet tot een onevenredig zware last indien er sprake is van een redelijke en evenredige afbouw van de uitkering in de vorm van een overgangsperiode. [9] Voor de rechtbank is om die reden, bij de beoordeling van de hoogte van de schadevergoeding, de vraag van belang wat een redelijke overgangsperiode zou zijn geweest voor eiseres.
Niet in geschil is dat in het geval van eiseres de door de wetgever geregelde overgangsperiode van zes maanden niet volstaat. Met partijen is de rechtbank van oordeel dat een verdergaande compensatie voor de onevenredig zware last aan eiseres moet worden geboden. Voor de vaststelling van de hoogte daarvan neemt de rechtbank als uitgangspunt een overgangsperiode van drie jaar als redelijke en evenredige afbouw van de halfwezenuitkering (waaronder begrepen de overgangsperiode van zes maanden waarin de wetgever reeds heeft voorzien). Een redelijke en evenredige afbouw zou dan bestaan kunnen hebben uit een stapsgewijze afbouw van de halfwezenuitkering in drie jaar (vermindering met een derde na een jaar en vermindering met tweederde na twee jaar). Een dergelijke afbouw zou hebben geleid tot een aan eiseres te betalen bedrag dat hoger is dan het door de Svb in het bestreden besluit toegekende bedrag. Dat betekent dat de aan eiseres geboden compensatie te laag is.
2.9.
De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en de hoogte van de compensatie vaststellen op een bedrag van € 5.400,00. Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat de Svb over dat bedrag wettelijke rente is verschuldigd. De rechtbank zal over dat bedrag de wettelijke rente toewijzen op grond van artikel 6:119 van het BW, met ingang van 1 oktober 2013 (de datum waarop de schade is ontstaan). Telkens na afloop van een jaar dient het bedrag waarover de rente wordt berekend, te worden vermeerderd met de over dat jaar verschuldigde rente. De wettelijke rente loopt tot de dag van de volledige voldoening.
Vergoeding van de kosten van rechtsbijstand?
2.10.
Eiseres stelt dat de Svb in het bestreden besluit een hogere vergoeding voor de kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase had moeten toekennen. Eiseres heeft namelijk schriftelijke inlichtingen verstrekt. Ook heeft telefonisch overleg plaatsgevonden en dat is gelijk te stellen aan een telefonische hoorzitting. Dat betekent dat twee punten (in plaats van één punt) voor rechtsbijstand hadden moeten worden gehonoreerd, aldus eiseres.
2.11.
De rechtbank stelt vast dat de Bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) geen grondslag biedt voor de door eiseres gevraagde vergoeding voor de schriftelijke inlichtingen. Verder moet de rechtbank beoordelen of de telefoongesprekken die hebben plaatsgevonden tussen de gemachtigde van eiseres en de Svb kunnen worden aangemerkt als een hoorzitting in de zin van artikel 7:2 van de Awb en het verschijnen ter hoorzitting als bedoeld in de Bijlage bij het Bpb, onderdeel A5, sub 2. Volgens vaste rechtspraak kan een telefonische hoorzitting worden gelijkgesteld met het verschijnen ter hoorzitting, indien deze wijze van horen zich inhoudelijk gezien niet onderscheidt van een hoorzitting, behalve wat betreft de lijfelijke aanwezigheid. [10]
2.12.
In het dossier zitten drie telefoonrapporten: van 21 juni 2018 (betreffende de stand van zaken), 13 november 2018 (betreffende uitstel van de reactietermijn) en 14 december 2018 (betreffende het voorlopige standpunt van de Svb in verband met het bezwaar). De rechtbank is van oordeel dat deze telefoongesprekken niet gelijkgesteld kunnen worden met het verschijnen op een hoorzitting omdat er blijkens de telefoonrapporten niet is gesproken over het inhoudelijke standpunt van eiseres.
Overschrijding redelijke termijn?
2.13.
Ten slotte verzoekt eiseres om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM.
2.14.
De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.
2.15.
De behandeling van zaken als deze, waarin van een bezwaar- en beroepsprocedure sprake is, mag in beginsel maximaal twee jaar in beslag nemen: een half jaar voor de bezwaarfase bij het bestuursorgaan en anderhalf jaar voor de beroepsfase bij de rechtbank. De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift is ingediend en loopt door tot de datum waarop de rechtbank in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelduur te rechtvaardigen.
2.16.
Indien de redelijke termijn is overschreden, wordt in beginsel verondersteld dat de betrokkene immateriële schade heeft geleden in de vorm van spanning en frustratie. Bij overschrijding van de redelijke termijn moet voor de schadevergoeding als uitgangspunt een tarief worden gehanteerd van € 500,- per half jaar waarmee die termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
2.17.
Indien sprake is van overschrijding van de redelijke termijn moet ook worden beoordeeld op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bezwaar- en aan de beroepsfase.
2.18
Het bezwaarschrift van eiseres is op 15 december 2013 door de Svb ontvangen. Uitgaande van de datum van deze uitspraak heeft de fase van bezwaar en beroep in totaal zes jaren, twee maanden en negentien dagen geduurd. De rechtbank is hierbij gebleven binnen de haar toekomende behandelingsduur van anderhalf jaar.
2.19
De Svb heeft de behandeling van het bezwaar aangehouden in afwachting van een uitspraak van de Raad. Bij brief van 14 februari 2014 is eiseres hiervan op de hoogte gesteld. Eiseres kon de Svb laten weten niet te willen wachten op een uitspraak van de Raad. Zij heeft van die mogelijkheid geen gebruik gemaakt. De rechtbank gaat er dan ook van uit dat de aanhouding van het bezwaar met instemming van eiseres is gebeurd.
2.2
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Svb de uitspraak van de Raad van 11 maart 2016 mogen afwachten. Er was echter geen reden om ook de uitspraak van de Raad van 3 februari 2017 af te wachten, omdat uit de uitspraak van 11 maart 2016 al volgde dat de intrekking van de halfwezenuitkering in zijn algemeen proportioneel was, maar dat dat in een individueel geval anders kon zijn. Er was dus al vanaf 11 maart 2016 aanleiding voor de Svb om te beoordelen of in het geval van eiseres sprake is van een onevenredig zware last.
2.21
Volgens vaste rechtspraak dient de periode die gemoeid is met het afwachten van een uitspraak buiten beschouwing te worden gelaten bij het berekenen van de overschrijding van de redelijke termijn. [11] De buiten beschouwing te laten periode vangt aan op de dag waarop de Svb eiseres schriftelijk in kennis heeft gesteld van de aanhouding, in dit geval 14 februari 2014 en eindigt op de dag waarop de uitspraak die wordt afgewacht, is gedaan. Om die reden zal de rechtbank de periode van 14 februari 2014 tot en met 11 maart 2016 (zijnde twee jaar en vijfentwintig dagen) buiten beschouwing laten bij het bepalen van de overschrijding van de redelijke termijn. Wanneer deze periode in mindering wordt gebracht op de te lange behandelduur van vier jaar, twee maanden en negentien dagen, resteert een overschrijding van de redelijke termijn van twee jaar en bijna twee maanden. Deze overschrijding komt geheel voor rekening van de Svb. Op grond van het voorgaande zal de rechtbank de Svb veroordelen tot betaling van een bedrag van € 2.500,00 aan eiseres als schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
3.
Conclusie en proceskosten
Conclusie en proceskosten
3.1.
Eiseres krijgt deels gelijk. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren. Het bestreden besluit wordt vernietigd, maar uitsluitend voor zover het de hoogte van de aan eiseres toegekende compensatie betreft en voor zover de door haar gevorderde wettelijke rente is afgewezen. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal bepalen dat eiseres recht heeft op een eenmalige uitkering van een bedrag van € 5.400,00 ter compensatie van de onevenredig zware last, te vermeerderen met de wettelijke rente daarover vanaf 1 oktober 2013 tot aan de dag van algehele voldoening. Ook veroordeelt de rechtbank de Svb tot betaling van een bedrag van € 2.500,00 aan eiseres als schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
3.2.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de Svb aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
3.3.
De rechtbank veroordeelt de Svb in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.312,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen op een nadere zitting met een waarde per punt van € 525,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, maar uitsluitend voor zover het de hoogte van de aan eiseres toegekende compensatie betreft en voor zover de gevorderde wettelijke rente is afgewezen;
- bepaalt dat eiseres recht heeft op een eenmalige uitkering van een bedrag van € 5.400,00 ter compensatie van de onevenredig zware last, te vermeerderen met de wettelijke rente daarover vanaf 1 oktober 2013 tot aan de dag van algehele voldoening, en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- veroordeelt de Svb tot het betalen van een schadevergoeding aan eiseres vanwege een overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van € 2.500,00;
- draagt de Svb op het betaalde griffierecht van € 47,00 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de Svb in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.312,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Doets, voorzitter, en mr. J.T. Kruis en
mr. S.E. Reichert, leden, in aanwezigheid van mr. J.A. Lammertink, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 maart 2020.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA in Utrecht. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.