Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/5169
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 oktober 2019 in de zaak tussen
[eiseres] , te Amsterdam, eiseres,
en
De Nederlandsche Bank N.V., verweerder
(gemachtigde: mr. A. Blokhuis).
Procesverloop
Bij besluit van 5 december 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk toegewezen en bepaalde documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt.
Bij besluit van 5 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 augustus 2019. De rechtbank heeft de zaak gevoegd behandeld, tezamen met de zaak AMS 18/1612. Eiseres was aanwezig.
In de zaak AMS 18/1612 was mr. G.P. Roth aanwezig.
In de zaak AMS 18/1612 was mr. G.P. Roth aanwezig.
Verweerder heeft zich in beide zaken laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verder zijn namens verweerder verschenen [de personen] en mr. L. Ploegstra (allen Divisie Juridische Zaken).
Na de zitting zijn de zaken weer gesplitst. In de zaak AMS 18/1612 heeft de rechtbank heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
Waar gaat de zaak over?
1.1.
Eiseres heeft op 15 november 2017 aan verweerder verzocht om toezending van een afschrift van alle besluiten die verweerder gedurende de afgelopen drie jaar heeft genomen naar aanleiding van verzoeken op grond van de Wob (hierna: het Wob-verzoek).
1.2.
Verweerder heeft bij het primaire besluit het Wob-verzoek gedeeltelijk toegewezen. Besluiten die door verweerder zijn genomen en voor zover die voortvloeien uit dan wel verband houden met de toezichttaken van verweerder, worden niet aan eiseres verstrekt. Verweerder heeft in een vergelijkbaar Wob-besluit van 25 juli 2017 informatie overgelegd aan een indiener van een Wob-verzoek. In de bijlagen bij dit besluit zitten de door eiseres gevraagde besluiten over de door haar opgevraagde periode. Deze informatie is geschoond van de persoonsgegevens van de indiener van het Wob-verzoek en van medewerkers van verweerder. Verweerder heeft het besluit van 25 juli 2017 met bijlagen aan eiseres gestuurd.
1.3.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
2. Bij het bestreden besluit is het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft daartoe, kort samengevat, overwogen dat een Wob-verzoek betreffende de afhandeling van Wob-verzoeken over werkzaamheden die voortvloeien uit dan wel verband houden met zijn toezichttaken, eveneens een verzoek is tot openbaarmaking van informatie die ziet op werkzaamheden die verband houden of voortvloeien uit verweerders toezichttaken, zodat dergelijke informatie niet verstrekt wordt. Verder overweegt verweerder dat zij niet toekomt aan een beoordeling op grond van de Wob-weigeringsgronden, omdat op grond van de toezichtuitzondering verweerder voor bepaalde taken is uitgezonderd van de Wob.
De beoordeling
3. De in deze uitspraak aangehaalde regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
4. Op grond van het Besluit bestuursorganen WNo en Wob (hierna: Het BbWW) is verweerder uitgezonderd als bestuursorgaan voor de Wob, voor zover belast met de werkzaamheden die voortvloeien uit, dan wel verband houden met haar taken op grond van het door verweerder gehouden toezicht op financiële instellingen op de voet van de daarvoor genoemde wettelijke regelingen (hierna: de toezichtuitzondering).
5. Verweerder heeft bij het afhandelen van het Wob-verzoek van eiseres onderscheid gemaakt tussen drie categorieën van documenten. Allereerst zijn er documenten die niet aan eiseres worden verstrekt, omdat deze vallen onder de toezichtuitzondering (categorie 1). Daarnaast zijn er documenten die weliswaar onder de toezichtuitzondering vallen (dus in zoverre gelijk zijn aan categorie 1), maar die verweerder uit het oogpunt van coulance en transparantie toch heeft bekendgemaakt (categorie 2). Deze categorie 2 is geschoond van de persoonsgegevens van de indiener van het Wob-verzoek en van DNB-medewerkers, correspondentie voor zover deze ziet op intern beraad en tevens voor zover de informatie in het besluit (ten dele) zag op toezichttaken van DNB. Tot slot zijn er documenten die niet onder de toezichtuitzondering vallen en, met inachtneming van de bepalingen van de Wob, openbaar zijn gemaakt (categorie 3).
Ten aanzien van categorie 1
Standpunt van partijen
6. Eiseres voert aan dat het afhandelen van haar Wob-verzoek door verweerder geen verband houdt met een aan verweerder bij wet opgedragen toezichtstaak. De ratio van de toezichtuitzondering verzet zich daartegen. Die ratio is immers dat onder toezicht van verweerder staande instellingen er op moeten kunnen vertrouwen dat informatie die zij verstrekken aan verweerder vertrouwelijk blijft en door verweerder niet openbaar wordt gemaakt. In besluitvorming op initiële Wob-verzoeken die zijn afgewezen vanwege de toezichtuitzondering staat evenwel per definitie geen toezichtvertrouwelijke informatie. Verweerder rekt de reikwijdte van de toezichtuitzondering te ver op door die documenten (waaronder het initiële Wob-verzoek en de afwijzing daarvan vanwege de toezichtuitzondering) niet openbaar te (willen) maken. Het besluit is daarom onbegrijpelijk gemotiveerd en willekeurig. Daarbij dient in ogenschouw te worden genomen dat de toezichtuitzondering niet is neergelegd in een formele wet, zodat een meer restrictieve uitleg van de toezichtuitzondering is aangewezen, aldus eiseres.
7. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat de toezichtuitzondering (vrijwel) absoluut is. [1] Volgens verweerder zit de ratio achter de toezichtuitzondering niet alleen in het beschermen van individuele instellingen en de door die instellingen overgelegde vertrouwelijke (toezicht)informatie, maar ook in algemene belangen die worden gediend met de taken die verweerder uitvoert. De bewoordingen in het BbWW zijn ook dermate ruim omschreven dat de toezichtuitzondering kan worden ingeroepen zodra er verband is met een toezichthoudende taak. Dit betekent volgens verweerder dat in het geval van een Wob-verzoek waarin wordt verzocht om (onder andere) initiële Wob-verzoeken (hierna: Wob-op-Wob) de reikwijdte van de toezichtuitzondering zich ook uitstrekt over dit Wob-op-Wob verzoek, indien de initiële Wob-verzoeken zijn afgewezen met een beroep op de toezichtuitzondering.
Oordeel van de rechtbank
8. De kernvraag in dit geschil is de (theoretische) vraag of de wijze waarop verweerder de reikwijdte van de toezichtuitzondering uitlegt juist is. De rechtbank is van oordeel dat dit niet het geval is en overweegt daartoe als volgt.
9.1.
De rechtbank stelt allereerst vast dat deze situatie in de bestaande jurisprudentie nog niet eerder is voorgekomen. Verweerder heeft op de zitting ook aangegeven, naast de voorliggende zaak en de zaak AMS 18/1612, niet bekend te zijn met (jurisprudentie over) een dergelijk Wob-op-Wob verzoek. Daarmee is de door verweerder genoemde jurisprudentie dan ook niet één op één toepasbaar op onderhavige zaak.
9.2.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat de toezichtuitzondering beperkt is tot de vraag of er toezichtinformatie van onder toezicht staande instellingen openbaar wordt gemaakt. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1236). Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
9.3.
De rechtbank overweegt verder dat, als een initieel Wob-verzoek wordt afgewezen met een beroep op de toezichtuitzondering, het in dat geval de initiële Wob-verzoeker vrij staat om daartegen rechtsmiddelen aan te wenden en daarmee een rechterlijk oordeel te krijgen over de vraag of het inderdaad informatie betreft die samenhangt met of voortvloeit uit de toezichttaken en dus onder de toezichtuitzondering valt. In dat geval is dus (rechterlijke) controle mogelijk op de vraag of de achtergehouden informatie onder de reikwijdte van de toezichtuitzondering valt.
9.4.
Bij het onderhavige geval, een Wob-op-Wob verzoek, heeft verweerder alle verzochte informatie categoraal geweigerd met als enige motivering dat deze onder de reikwijdte van de toezichtuitzondering valt. Als dat laatste inderdaad het geval zou zijn, zou (rechterlijke) controle op de beoordeling van een dergelijke Wob-op-Wob verzoek onmogelijk zijn. Een gang van zaken die in een democratische samenleving uiterst onwenselijk is.
9.5.
Bovendien is hier niet verzocht om de inhoudelijke (toezicht)informatie die bij het initiële Wob-verzoek is opgevraagd, maar is verzocht om de besluitvorming ten aanzien van initiële Wob-verzoeken. De rechtbank ziet niet in dat het bij dergelijke stukken altijd, per definitie, gaat om documenten over de uitoefening van de toezichtstaken of om documenten met informatie die voortvloeit uit of samenhangt met de toezichttaken.
9.6.
Nu de rechtbank heeft geconcludeerd dat het antwoord op de (theoretische) vraag ontkennend luidt, moet de rechtbank vervolgens kunnen controleren of verweerder op de juiste gronden heeft besloten dat alle door eiseres gevraagde informatie onder de reikwijdte van de toezichtuitzondering valt.
9.7.
Verweerder heeft de categorie-1 stukken niet zoals gebruikelijk met beroep op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de rechtbank overgelegd, omdat zij zich op het standpunt stelt dat (het afhandelen van) een Wob-verzoek op een op grond van de toezichtuitzondering afgewezen Wob-verzoek “per definitie” voortvloeit uit dan wel samenhangt met de toezichttaken. De rechtbank is van oordeel dat zij die (theoretische) vraag inderdaad kon beantwoorden zonder dat de rechtbank kennis nam van de onderliggende categorie-1 stukken.
9.8.
Het afhandelen van een Wob-op-Wob verzoek behoort - nu de (theoretische) vraag ontkennend is beantwoord - tot een reguliere taak van een bestuursorgaan, te weten het afhandelen van Wob-verzoeken. Voor die taken en bevoegdheden is verweerder als bestuursorgaan dan ook niet uitgezonderd van de werkingssfeer van de Wob. [2]
9.9.
Verweerder moet dus alsnog het Wob-verzoek van eiseres beoordelen en moet bezien of de besluitvorming ten aanzien van initiële Wob-verzoeken, ook informatie betreffen die voortvloeit uit dan wel samenhangt met toezichttaken óf dat sprake is van andersoortige informatie waarover de toezichtuitzondering zich niet uitstrekt.
9.10.
Mogelijk is dat ook de besluitvorming op een initiële Wob-verzoek informatie bevat die onder de toezichtuitzondering valt, maar dat vergt nog een (gemotiveerde) afweging door verweerder. Het bestreden besluit moet daarom op dit punt worden vernietigd wegens een motiveringsgebrek. Het overige wat is aangevoerd over categorie 1 behoeft verder geen bespreking.
Ten aanzien van categorie 2
10. Dit betreft de documenten die volgens verweerder ook onder de toezichtuitzondering vallen, maar die verweerder uit het oogpunt van coulance en transparantie bekend heeft gemaakt. Wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen over de categorale toepassing van de toezichtuitzondering op de categorie-1 zaken, geldt uiteraard ook voor deze categorie. Verweerder moet ook hier een gemotiveerde afweging per document maken.
Ten aanzien van categorie 3
11. Eiseres heeft aan de rechtbank verzocht te controleren of persoonsgegevens en intern beraad zijn weggelakt in de door verweerder aan eiseres verstrekte documenten, zoals verweerder in het primaire besluit heeft aangegeven.
12.1.
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de ongeschoonde documenten. De rechtbank heeft de documenten ingezien en geconcludeerd dat het inderdaad persoonsgegevens en intern beraad betreffen en dat het derhalve terecht is weggelakt.
12.2.
In zoverre blijft het bestreden besluit dan ook in stand.
Conclusie
13. Uit het voorgaande volgt dat verweerder niet gevolgd kan worden in het (ongeclausuleerde) beroep op de toezichtuitzondering bij een Wob-op-Wob verzoek.
14. Gelet op het voorgaande slaagt het beroep en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank verklaart het beroep dan ook gegrond.
15. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Het is aan verweerder om de door eiseres gevraagde besluitvorming ten aanzien van initiële Wob-verzoeken opnieuw in behandeling te nemen.
16. Verweerder zal daarom een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken.
17. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, nu geen sprake is van een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover verweerder daarbij een ongeclausuleerd beroep doet op de toezichtuitzondering ten aanzien van de documenten vallend onder categorie 1 en categorie 2;
- laat het bestreden besluit met betrekking tot categorie 3 in stand;
- draagt verweerder op binnen acht weken na het gezag van gewijsde krijgen van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C.S. van Limburg Stirum, voorzitter, en mr. J.A.W. Jansen en mr. C.J. Polak, leden, in aanwezigheid van mr. L.C. Trommel, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 oktober 2019.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 oktober 2019.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage met juridisch kader
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 1a
1. Deze wet is van toepassing op de volgende bestuursorganen:
(...)
d. andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd.
(...)
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tol een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
(...)
Besluit bestuursorganen WNo en Wob
Artikel 1
Als bestuursorgaan als bedoeld in (…) artikel 1a. eerste lid. onderdeel d, van de Wet openbaarheid van bestuur, zijn uitgezonderd:
(...)
b. de Nederlandsche Bank N.V., voor zover belast met de werkzaamheden die voortvloeien uit dan wel verband houden met haar taken op grond van de artikelen 2, eerste, tweede en derde lid, en 3 van de Bankwet 1998, en haar taken en bevoegdheden ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Bankwet 1998, de Pensioenwet, de Wet verplichte beroepspensioenregeling, de Wet op het notarisambt, de Wet financiële markten BES en de Wet op het financieel toezicht, alsmede, voor zover nog van toepassing op grond van de artikelen 2a. 5, 8, 17, 18, 19, 20a, 22, 25a, 46 en 49 van de Invoerings- en aanpassingswet Pensioenwet, de Pensioen- en spaarfondsenwet en de Wet verplichte beroepspensioenregeling zoals deze luidden op 31 december 2006;
c. de Stichting Autoriteit Financiële Markten, voor zover belast met werkzaamheden die voortvloeien uit dan wel verband houden met haar taken en bevoegdheden ingevolge de Wet toezicht financiële verslaggeving, de Wet financiële markten BES, de Wet op het financieel toezicht, de Wet toezicht accountantsorganisaties, de Pensioenwet, de Wet verplichte beroepspensioenregeling en de Wet op het notarisambt.
Bankwet 1998
Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. de Bank: De Nederlandsche Bank N.V.;
(...)
Artikel 4
1. De Bank heeft tot taak:
a. het uitoefenen van toezicht op financiële instellingen op de voet van de daarvoor geldende wettelijke regelingen;
(...)
Wet financieel toezicht
Artikel 1:89
1. Het is een ieder die uit hoofde van de toepassing van deze wet of van ingevolge deze wet genomen besluiten enige taak vervult of heeft vervuld, verboden van vertrouwelijke gegevens of inlichtingen die ingevolge deze wet dan wel ingevolge titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht zijn verstrekt of verkregen of van een persoon of instantie als bedoeld in artikel 1:90, eerste lid, onderscheidenlijk 1:91, eerste lid, zijn ontvangen, verder of anders gebruik te maken of daaraan verder of anders bekendheid te geven dan voor de uitvoering van zijn taak of door deze wet wordt geëist.
2. In afwijking van het eerste lid kan de toezichthouder met gebruikmaking van vertrouwelijke gegevens of inlichtingen verkregen bij de uitvoering van zijn taak op grond van deze wet, mededelingen doen, indien deze niet kunnen worden herleid tot afzonderlijke personen.
3. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op personen die betrokken zijn of zijn geweest bij de vervulling van enige taak ingevolge deze wet, dan wel anderszins de beschikking verkrijgen over gegevens of inlichtingen als bedoeld in het eerste lid.
4. In afwijking van het derde lid kunnen personen als bedoeld in het derde lid mededeling doen van gegevens of inlichtingen met betrekking tot de toepassing van hoofdstuk 3A.2, indien de noodzaak tot mededeling voortvloeit uit toepassing van dat hoofdstuk en mededeling geschiedt in zodanige vorm dat het niet kan worden herleid tot afzonderlijke personen of met de uitdrukkelijke en voorafgaande toestemming van de Nederlandsche Bank.