Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 19/3392 (voorlopige voorziening) en AMS 19/3394 (beroep)
uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 augustus 2019 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoekster] , te [woonplaats] , verzoekster
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder (hierna: het college)
(gemachtigden: [gemachtigde] , mr. P.H.J. Ermers en mr. G.B. van Driel).
Procesverloop
Bij besluit van 29 mei 2018 (het primaire besluit) heeft het college verzoekster onder oplegging van een dwangsom gelast om vóór 15 oktober 2018 het gebruik van het perceel [perceel] (ecologische boerderij [naam] ) als woning te staken en gestaakt te houden.
Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 11 juni 2019 (het bestreden besluit), verzonden op 14 juni 2019, heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard.
Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 25 juli 2019. Verzoekster is verschenen met aan haar zijde [vrijwilligster] , vrijwilligster bij [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Inleiding
1. Op 13 oktober 2017 heeft een toezichthouder van de gemeente Amsterdam een onderzoek ingesteld op het adres [perceel] . Op dat adres is de ecologische boerderij [naam] gevestigd. Verzoekster exploiteert daar een biologisch akkerbouwbedrijf en een zorgboerderij. Uit dit onderzoek bleek dat verzoekster het pand gebruikt als woning, in die zin dat zij op de zolder slaapt en de voor de zorgboerderij bestemde wc en keuken gebruikt.
De last onder dwangsom
2.1
Volgens het college staat het bestemmingsplan niet toe dat het perceel wordt bewoond. Om die reden heeft het college verzoekster gelast om de bewoning vóór 15 oktober 2018 te staken. Als verzoekster niet aan de last voldoet, moet zij een dwangsom van € 9.000,- betalen.
2.2
Omdat verzoekster het niet eens was met de last, heeft zij hiertegen bezwaar gemaakt. Een ambtelijke adviescommissie heeft het college op 18 december 2018 geadviseerd om het bezwaar ongegrond te verklaren en de last in stand te laten. Het college heeft dit advies in het bestreden besluit overgenomen en tevens overwogen dat, en waarom verzoekster geen vergunning van rechtswege heeft verkregen.
2.3
Het college heeft de begunstigingstermijn, de gestelde termijn om aan de last te voldoen, meermalen verlengd. In de bezwaarfase heeft het college ingestemd met een verlenging van die termijn tot twee weken na de beslissing op bezwaar en, nadat verzoekster een verzoek om voorlopige voorziening had ingediend, met verlenging tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
Uitspraak op het beroep
3. Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. Omdat zij die uitspraak niet kan afwachten heeft zij ook om een voorlopige voorziening gevraagd. De voorzieningenrechter is echter na de behandeling van de zaak op de zitting tot de conclusie gekomen dat zij ook direct in de beroepsprocedure uitspraak kan doen. Artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) biedt die mogelijkheid. De voorzieningenrechter doet daarom niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
Het standpunt verzoekster
4. Verzoekster heeft beroep ingesteld omdat zij het om een aantal redenen niet eens is met het bestreden besluit. Zij stelt als eerste dat geen sprake is van een overtreding en, voor zover dat het wel geval is, die overtreding gelegaliseerd kan worden. Zij betoogt dat de omgevingsvergunning voor het gebruik als woning van rechtswege is ontstaan, omdat op haar aanvraag van 3 juli 2018 niet tijdig is beslist. Als dat standpunt niet wordt gevolgd, vindt zij dat de begunstigingstermijn van twee weken te kort is. Verder was het onderzoek op grond waarvan het college de last heeft opgelegd niet zorgvuldig. Ten slotte doet verzoekster een beroep op het vertrouwensbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en stelt zij zich op het standpunt dat de dwangsom te hoog is.
Het oordeel van voorzieningenrechter
Is sprake van een overtreding?
5.1
Tussen partijen staat niet ter discussie dat volgens het bestemmingsplan ‘Lutkemeerpolder’ op het perceel de bestemming Gemengd-3 (GD-3) rust. In artikel 6 van Pro de planregels is bepaald dat de voor 'Gemengd - 3' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. a. wonen ter plaatse van de aanduiding 'wonen';
b. b. bedrijfsmatige activiteiten, behorende tot de categorieën 1 t/m 3.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten, opgenomen in bijlage 1 van de regels;
c. c. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - camperstandplaats', een plaats voor camperstandplaatsen;
d. d. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - stadslandbouw', stadslandbouw met de daarbij behorende (agrarische) bedrijfsgebouwen, horeca- en detailhandel;
5.2
Op de verbeelding (de kaart waarop de bestemmingen zijn weergegeven) is ter plaatse niet de aanduiding ‘wonen’ vermeld. Dit maakt dat op het perceel waarop [naam] is gevestigd, wonen niet is toegestaan. Als die grond toch voor wonen wordt gebruikt, levert dat een overtreding van artikel 2.1, eerste lid aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op.
5.3
In het rapport van bevindingen over het onderzoek op 13 oktober 2017 is vermeld dat verzoekster staat ingeschreven op het adres [adres] . Verder is vermeld dat het pand op dat adres deel uitmaakt van de ecologische boerderij [naam] en dat het pand deels wordt gebruikt als winkel waar producten van de boerderij worden verkocht. Verzoekster heeft een deel van de begane grond in gebruik als woonkamer/keuken. Zij slaapt op zolder en maakt gebruik van het sanitair voor de bezoekers. Het college heeft zich in de besluitvorming op deze weergave van de situatie ter plaatse gebaseerd.
5.4
Verzoekster heeft niet bestreden dat zij in elk geval sinds het onderzoek op
13 oktober 2017 op het adres [adres] staat ingeschreven. Zij heeft ook niet betwist dat het pand bewoond wordt in die zin dat zij de keuken en het sanitair voor privégebruik gebruikt. Dat zij die delen van het pand deelt met klanten en bezoekers en dat het pand overwegend wordt gebruikt voor de exploitatie, maakt dat niet anders. Daar komt bij dat zij in het pand de entresol als privévertrek gebruikt en dat zij op de zitting heeft verklaard dat zij haar woning in Amsterdam heeft opgezegd omdat zij die door haar permanente verblijf op [naam] niet meer nodig had. Dat verzoekster het verboden gebruik als tijdelijk gebruik ziet, omdat zij binnen tien jaar de exploitatie wil staken, maakt niet dat op dit moment geen sprake is van strijdig gebruik.
5.5
De voorzieningenrechter overweegt verder dat de omstandigheid dat ter plaatse een agrarisch bedrijf zou zijn toegestaan niet meebrengt dat zo’n bedrijf ook een boerenwoning omvat. Verzoekster ontleent die implicatie aan de definitie van ‘boerderij’ in de Van Dale en niet aan ‘landbouwbedrijf’. Uit de in de planregels gegeven omschrijving van ‘agrarisch bedrijf ‘ is dit ook niet af te leiden. Ten slotte voorziet het bestemmingsplan in de mogelijkheid voor ‘wonen’, mits dat is aangeduid en dat is hier niet het geval.
5.6
Verzoekster wordt ook niet gevolgd in haar standpunt dat aan haar van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend. Haar aanvraag daartoe, verstopt in de laatste alinea van haar bezwaarschrift van 3 juli 2018 heeft het college terecht niet als een aanvraag omgevingsvergunning aangemerkt. In het bestreden besluit heeft het college daarbij terecht verwezen naar een uitspraak van 20 maart 2019 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [1] . Daar heeft de Afdeling in een gelijk geval geoordeeld dat vanaf nu een aanvraag omgevingsvergunning gedaan op een andere manier dan langs elektronische weg in het Omgevingsloket alleen dan een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb is, als voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan. Het dient daarbij altijd te gaan om een zelfstandig stuk. Alleen bij een dergelijke evidente aanvraag kan dus een omgevingsvergunning van rechtswege zijn gegeven. De aanvraag van verzoekster voldoet hier niet aan.
5.7
Kortom, verzoekster gebruikt de grond voor ‘wonen’. Daarmee gebruikt zij de grond in strijd met het bestemmingsplan. Omdat daarvoor aan haar geen omgevingsvergunning is verleend is sprake van overtreding van een wettelijk voorschrift, te weten artikel 2.1, eerste lid aanhef en onder c, van de Wabo. Het college was daarom bevoegd om te handhaven.
5.8
Het college heeft die bepaling niet expliciet genoemd in het primaire besluit en het bestreden besluit, maar voor verzoekster moet voldoende duidelijk zijn geweest welke overtreding zij ongedaan moest maken. Van strijd met het legaliteitsbeginsel is dan ook geen sprake. Overigens heeft artikel 5:4, tweede lid, van de Awb, waarop verzoekster zich in dit verband beroept, betrekking op bestuurlijke sancties. Een last onder dwangsom is een herstelsanctie en geen bestuurlijke sanctie, zo volgt uit artikel 5:2, eerste lid, onder b en artikel 5:31d van de Awb.
Mocht het college gebruik maken van haar handhavingsbevoegdheid?
6.1
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
6.2
Het college heeft te kennen gegeven dat zij, ook na correcte indiening van een aanvraag, geen omgevingsvergunning voor (tijdelijke) bewoning zal verlenen onder meer omdat bewoning op het achtererf niet past in het stedenbouwkundig perspectief. Daarnaast was ten tijde van de besluitvorming het huidige gebruik (wonen) in strijd is met de bruikleenovereenkomst op basis waarvan zich ter plaatse, tijdelijk, stadsboerderij [naam] heeft gevestigd. Van concreet zicht op legalisatie is daarom geen sprake.
6.3
De voorzieningenrechter is ook niet gebleken dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Het college mocht zwaarder gewicht toekennen aan het belang van handhaving dan aan het belang van verzoekster om het strijdig gebruik te kunnen voortzetten. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat verzoekster in redelijkheid had kunnen weten dat bewoning strijdig gebruik zou opleveren. Dat zij dit sedert enige jaren toch heeft gedaan, al dan niet zonder zich daarover te laten informeren, komt voor haar rekening en risico.
6.4
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de begunstigingstermijn niet onredelijk kort. Verzoekster is in het primaire besluit een begunstigingstermijn van vierenhalve maand gegeven. Die termijn is meermalen verlengd, recent tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Daarmee heeft verzoekster ruim veertien maanden de gelegenheid gekregen om aan de last te voldoen. Die termijn komt de voorzieningenrechter niet onredelijk voor. Dat verzoekster erop hoopte dat het bezwaar en beroep in haar voordeel zouden uitvallen, leidt niet tot een ander oordeel. Verzoekster had rekening moeten houden met een ongegrond beroep en had het afgelopen jaar naar alternatieve woonruimte moeten en kunnen uitkijken. Dat zij dit niet heeft gedaan, zoals zij stelt, komt voor haar rekening en risico.
Vertrouwensbeginsel
7. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. De motie van de gemeenteraad waaraan verzoekster refereert gaat over de functie van [naam] als biologisch akkerbouwbedrijf en zorgboerderij. Het gebruik van [naam] als woonfunctie blijft daarin buiten beschouwing. Het college heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat verzoekster aan die motie niet het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden.
Conclusie
8. Omdat de beroepsgronden niet slagen zal de voorzieningenrechter het beroep ongegrond verklaren. Omdat op het beroep is beslist, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Loman, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van J.P. Braam, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 augustus 2019.
de griffier is verhinderd voorzieningenrechter
om de uitspraak te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan, voor zover daarbij is beslist op het beroep, binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening