Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/4831
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 juni 2019 in de zaak tussen
[eiser] , te Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. I. de Roos),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam , verweerder
(gemachtigden: mr. A. Brandenburg en mr. J.E. Carter).
Procesverloop
Bij besluit van 15 augustus 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd van € 13.500,-.
Bij besluit van 18 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 april 2019. Eiser was aanwezig en werd bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiser is eigenaar van de woning op het [adres] in Amsterdam.
2. Omdat een deel van de woning van eiser werd aangeboden op airbnb.com, heeft verweerder een huisbezoek afgelegd om onderzoek te doen naar het gebruik van de woning. Daaruit is gebleken dat de voorzijde en de achterzijde van de woning elk over een eigen toegangsdeur beschikken. In de voorzijde van de woning zijn een badkamer en een woonkamer aanwezig. In de woonkamer staan onder andere een tweepersoonsbed, een koelkast en een magnetron. In de achterzijde van de woning zijn een badkamer, een keuken en een slaapkamer aanwezig. In de slaapkamer hebben de toezichthouders veel persoonlijke spullen van eiser aangetroffen. Eiser heeft tijdens het huisbezoek verklaard dat hij de woonkamer de week voor het huisbezoek voor het laatst had verhuurd en dat hij de Bed&Breakfast (B&B) aan het stadsdeel had gemeld. Naast de woning op de derde verdieping heeft eiser de beschikking over een kamer op de zolder, die via een gemeenschappelijke trap te bereiken is.
3. Verweerder heeft eiser een boete opgelegd van € 13.500,-, omdat eiser zijn woning door de verhuur aan toeristen gedeeltelijk aan de bestemming tot bewoning heeft onttrokken, zonder dat hij in het bezit was van een onttrekkingsvergunning. Daarmee heeft eiser in strijd gehandeld met artikel 21, sub a, van de Huisvestingswet 2014. Eiser had een vergunning nodig, omdat hij meer dan 40% van zijn woning gebruikt voor logiesdoeleinden en de verhuur daarmee niet past in het B&B beleid.
4. Het wettelijk kader is toegevoegd als bijlage bij deze uitspraak.
Verhuurde eiser meer dan 40% van zijn woning?
5.1
Eiser voert aan dat hij wel voldeed aan de voorwaarden voor B&B, omdat hij slechts 38% van zijn woning gebruikte voor logiesdoeleinden. Bij de berekening van de totale oppervlakte van de woning moet de oppervlakte van de zolderkamer namelijk worden meegerekend. Volgens eiser stelt verweerder zich daarom ten onrechte op het standpunt dat hij een onttrekkingsvergunning nodig had.
5.2
De rechtbank is van oordeel dat de oppervlakte van de zolderkamer niet moet worden meegenomen bij de berekening van de totale oppervlakte van eisers woning. Er is namelijk geen sprake van een inpandige zolder, maar van een zolder die slechts via een gemeenschappelijke verkeersruimte kan worden bereikt. Daar komt bij dat de zolder een zelfstandige woonruimte is, omdat deze beschikt over een eigen toegang en zelfstandige voorzieningen. Hieruit volgt dat verweerder in het bestreden besluit terecht heeft geconcludeerd dat eiser meer dan 40% van zijn woning heeft gebruikt voor logiesdoeleinden en daarom een vergunning nodig had voor de (gedeeltelijke) woningonttrekking. De beroepsgrond slaagt niet.
Is sprake van onttrekking aan de woningvoorraad?
6.1
Eiser voert aan dat zelfs als meer dan 40% van zijn woning werd gebruikt voor logiesdoeleinden, geen sprake is van het onttrekken van woonruimte aan de woonruimtevoorraad. Eiser bewoont de woning namelijk permanent en het daadwerkelijke aantal bewoners van zijn woning is niet veranderd door de verhuur als B&B. Zo lang eiser eigenaar is van het pand, heeft de B&B daardoor geen enkele invloed op de daadwerkelijke woonruimtecapaciteit.
6.2
De rechtbank is van oordeel dat eiser zijn woning door de verhuur als B&B gedeeltelijk aan de woningvoorraad heeft onttrokken. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), volgt uit de verhuur van een woning aan en het gebruik van een woning door toeristen dat de woning niet beschikbaar was voor duurzame bewoning en dat deze dus aan de woonruimtevoorraad was onttrokken. [1] Naar het oordeel van de rechtbank geldt dit evenzeer voor verhuur als B&B. Tijdens de verhuur van het desbetreffende deel van de woning aan en het gebruik van dat deel door toeristen is dat deel van de woning immers niet beschikbaar voor duurzame bewoning en is dat deel dus aan de woonruimtevoorraad onttrokken. De beroepsgrond slaagt niet.
7.1
Eiser voert aan dat het gebruik van de woonkamer, met de bijbehorende voorzieningen, als B&B een tijdelijke situatie betrof. Normaal gebruikte hij de slaapkamer en de daarbij behorende voorzieningen als B&B, waardoor een beduidend lager percentage dan 40% als B&B in gebruik was. Vanwege een verbouwing in dat deel van zijn woning, had hij de B&B tijdelijk verplaatst naar de woonkamer, met de daarbij behorende voorzieningen.
7.2
De rechtbank stelt vast dat ten tijde van het huisbezoek geconstateerd is dat de woonkamer, met de daarbij behorende voorzieningen, als B&B in gebruik was. Dat dit gebruik mogelijk slechts tijdelijk was, doet naar het oordeel van de rechtbank aan de constatering van de onttrekking aan de woonruimtevoorraad niet af. De beroepsgrond slaagt niet.
Is sprake van een inbreuk op eisers eigendomsrecht?
8.1
Eiser voert aan dat de regel dat niet meer dan 40% van de woning mag worden verhuurd, in strijd is met het eigendomsrecht uit artikel 17 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.
8.2
De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond niet slaagt. Uit uitspraken van de Afdeling volgt dat het eigendomsrecht onverlet laat dat wetten mogen worden toegepast die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. [2] De Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 hebben het algemeen belang van de samenstelling en het behoud van de woonruimtevoorraad en van de leefbaarheid ten doel. De rechtbank ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de beperking die voortvloeit uit de regel dat niet meer dan 40% van de woning mag worden verhuurd, niet in verhouding staat tot deze doelstelling. Daar komt bij dat de inbreuk op het eigendomsrecht door de betreffende regel een beperkte inbreuk is, omdat de woning nog steeds kan worden gebruikt. Er is daarom geen sprake van schending van artikel 17 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.
Is sprake van strijd met de Dienstenrichtlijn?
9.1
Eiser voert verder aan dat de regel dat niet meer dan 40% van de woning mag worden verhuurd, in strijd is met artikel 15, tweede lid, onder a, en artikel 15, derde lid van de Dienstenrichtlijn. [3] Ter zitting heeft eiser toegelicht dat de beroepsgrond mede is gericht tegen de regeling in artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 op grond waarvan voor woningonttrekking, waaronder de exploitatie van een B&B wordt begrepen, een vergunning is vereist.
9.2
Het in artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 neergelegde verbod woonruimte aan de bestemming tot bewoning te onttrekken is gericht op de regulering van de woonruimtevoorraad. Dit onttrekkingsverbod geldt niet alleen voor dienstverrichters bij de uitoefening van hun economische activiteit, maar ook voor personen die handelen als particulier. Een algemeen onttrekkingsverbod is in beginsel dan ook geen eis die een beperking is van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en van het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten, omdat zij niet de toegang tot een activiteit in verband met diensten specifiek regelt of daarop specifiek van invloed is.
Hieruit volgt dat het onttrekkingsverbod is gericht tot eenieder die woonruimte wil onttrekken. Dit verbod is niet specifiek gericht op verhuur als B&B. Het gaat immers niet om de weigering van een vergunning voor een B&B. Een boetebesluit naar aanleiding van een overtreding van het onttrekkingsverbod is daarmee geen besluit in het kader van de toegang tot de uitoefening van een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. De Dienstenrichtlijn is daarmee niet van toepassing. [4] De beroepsgrond slaagt niet.
Hoogte boete
10.1
Eiser voert aan dat hij zijn baan bij de [afdeling] bij de [bedrijf] is kwijtgeraakt als gevolg van verweerders besluitvorming. Eiser vindt dat hij door dit strafontslag al genoeg is gestraft. De boete staat daarom niet in verhouding tot de overtreding. Daarnaast voelt eiser zich door de boete niet meer vrij om zich onbevangen in te zetten voor maatschappelijk relevant werk.
10.2
Uit vaste rechtspraak volgt dat het gefixeerde boetestelsel uit de Huisvestingsverordening met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand is gekomen. Echter, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is, moet het bestuursorgaan een lagere boete opleggen. Dit volgt uit artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Uit uitspraken van de Afdeling volgt dat een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding en een geringe financiële draagkracht kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden. [5]
10.3
De rechtbank is van oordeel dat in deze zaak geen sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat de opgelegde boete te hoog is. Daarbij is van belang dat het strafontslag een ander doel dient dan de boete die wordt opgelegd voor een overtreding van de Huisvestingswet 2014. Daarnaast is de omstandigheid dat eiser zich niet meer vrij voelt om maatschappelijk relevant werk te verrichten, naar het oordeel van de rechtbank niet bijzonder in de zin van de hiervoor genoemde rechtspraak. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
11. Het beroep is ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.H. van Zutphen, rechter, in aanwezigheid van mr. C.C.H. Hersbach, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
5 juni 2019.
griffier
rechter
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning (…) door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;
(…)
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 1
In deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
d. Bed & breakfast: het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort
verblijf bij de hoofdbewoner van die woonruimte, al dan niet met ontbijt;
(…)
jjj. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een
huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van
wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte
Artikel 3.1.1
1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt aangewezen:
a. alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
d. alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten.
(…)
Artikel 3.1.2
1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet:
a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of
b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk met andere woonruimte worden samengevoegd.
mits en zolang de bestemming tot bewoning overheersend blijft.
(…)
4. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed
& breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits
en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig
in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en
d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start,
het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
Artikel 4.2.2
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld artikel 8, eerste en tweede lid en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
a. voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 opgenomen tabel;
b. voor de tweede en volgende overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid binnen drie jaar na de eerste overtreding overeenkomstig kolom B van de in bijlage 3 genoemde tabel.
Artikel 4.3.2
Burgemeester en wethouders zijn bevoegd in gevallen waarin de toepassing van deze verordening naar hun oordeel tot een bijzondere hardheid leidt ten gunste van de aanvrager af te wijken van deze verordening.
Toelichting
Bed & Breakfast (artikel 3.2.1, vierde lid)
Ook het gedeeltelijke gebruik van de woning te behoeve van verhuur aan toeristen, ongeacht de huurprijs van de woning is vrijgesteld van de vergunningplicht. Dit gebruik wordt ook wel bed & breakfast genoemd. Ook dit begrip is gedefinieerd en hieraan zijn voorwaarden verbonden. De hoofdbewoner moet zijn hoofdverblijf in de woning houden en het gebruik voor bewoning moet overheersend zijn. Dat betekent dat de woning voor ten hoogste 40% mag worden gebruikt voor verhuur aan toeristen. In verband met de leefbaarheid mag aan niet meer dan vier personen tegelijk overnachting worden geboden. Indien niet aan de voorwaarden wordt voldaan, dan is sprake van woningonttrekking, waarvoor een vergunning nodig is.
De bewoner dient zich tevens aan andere toepasselijke regelgeving te houden. Er dient toestemming te zijn van de eigenaar, en toeristenbelasting te worden betaald en mag geen overlast worden veroorzaakt. Het starten van een bed & breakfast moet tevens worden gemeld. Zowel eigenaren als huurders kunnen onder de vrijstelling vallen.