ECLI:NL:RBAMS:2019:4194

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 18/7190 en AMS 19/653

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juni 2019 in de zaken tussen

[eiser] , te Amsterdam, eiser,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder

(gemachtigde: mr. A.J. Wilschut)

Procesverloop

In de zaak AMS 18/7190

In het besluit van 23 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om informatie op grond van de Wet openbarheid bestuur (Wob) over – kort gezegd – omzetten van zelfstandige woningen in onzelfstandige woningen (kamergewijze verhuur), ingewilligd en toegelicht dat van de overig gevraagde informatie geen documenten bij verweerder bekend zijn.

Eiser heeft hier bezwaar tegen gemaakt.

Op 7 november 2018 heeft eiser bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaar.

In het besluit van 26 maart 2019 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard wegens misbruik van recht.

In de zaak AMS 19/653

In de uitspraak van deze rechtbank van 23 augustus 2018 heeft deze rechtbank (de rechtsvoorganger van) verweerder opgedragen om binnen 13 weken te besluiten op het Wob-verzoek van eiser om informatie over – kort gezegd – het vervallen van het onderscheid tussen voet- en fietspaden in parken naar aanleiding van een bericht in de digitale nieuwsbrief van de gemeente.

Op 28 januari 2019 heeft eiser bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van dat besluit.

In het besluit van 25 april 2019 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het Wob-verzoek van eiser niet-ontvankelijk verklaard wegens misbruik van recht.

In beide zaken

Eiser heeft zijn beroepen aangevuld met gronden tegen de bestreden besluiten.

Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 2 mei 2019. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook waren aan de kant van verweerder [de personen 1] aanwezig. De rechtbank heeft deze twee zaken op de zitting aangehouden om partijen in de gelegenheid te stellen stukken in te dienen. Deze zaken zijn op de zitting samen behandeld met twee andere zaken van eiser, namelijk AMS 18/3716 en AMS 18/7282. De rechtbank heeft deze zaken na de zitting weer afgesplitst.

Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.

Eiser heeft op het verweerschrift gereageerd en nadere stukken ingediend.

Het onderzoek op de zitting is voortgezet op 14 mei 2019. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook waren aan de kant van verweerder [de personen 2] aanwezig. De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting gesloten.

Overwegingen

De feiten

1.1.

Eiser correspondeert sinds 2014 veelvuldig met de gemeente Amsterdam. Het betreffen onder andere Wob-verzoeken, verzoeken om informatie, zienswijzen, bezwaren al dan niet als derde-belanghebbende, meldingen en klachten aan diverse onderdelen van de gemeente. Verweerder heeft een overzicht gemaakt waarop een deel van de correspondentie is weergegeven. Het betreffen 757 contacten, soms meermaals per dag. Op de tweede zitting heeft eiser bevestigd dat de werkelijke correspondentie ongeveer het dubbele zal zijn.

1.2.

Op 19 maart 2019, met een herstel op 16 april 2019, heeft verweerder eiser een brief gestuurd (op de zitting genoemd: de blokkadebrief), waarin staat dat eiser misbruik maakt van zijn recht om zaken aan te kaarten en verzoeken te doen. Verder staat in de brief, na herstel, onder meer:

“
[Verweerder] besluit daarom om niet meer inhoudelijk op uw correspondentie te reageren. De lopende verzoeken en bezwaren zullen (…) niet ontvankelijk verklaard worden. Tegen deze laatst genoemde beslissingen staat de gebruikelijke rechtsbescherming open”.

1.3.

Verweerder heeft met verwijzing naar de blokkadebrief het bestreden besluit I en het bestreden besluit II niet-ontvankelijk verklaard wegens misbruik van het recht.

De standpunten van verweerder en eiser

2. In het verweerschrift en op de tweede zitting heeft verweerder toegelicht waarom hij vindt dat eiser met de twee Wob-verzoeken misbruik maakt van het recht. Volgens verweerder heeft eiser de afgelopen jaren disproportioneel veel gecorrespondeerd over een aanmerkelijke hoeveelheid aan onderwerpen met veel verschillende onderdelen van de gemeente. Verweerder wijst op de ten minste 757 contacten onder 1.1 genoemd en stelt dat hier meer dan 100 ambtenaren bij betrokken zijn geweest.

Hoewel verweerder beseft dat de vele verzoeken op zichzelf geen misbruik van recht oplevert, wijst hij op bijkomende omstandigheden. Volgens verweerder heeft eiser eerder gezegd dat het zijn doel is om de gemeente op te voeden. Eiser gebruikt daarmee zijn bevoegdheid om verzoeken te doen voor een ander doel dan waarvoor die zijn verleend in de wettelijke regelingen, aldus verweerder. Verder is eiser volgens verweerder nooit tevreden. Ieder antwoord leidt tot nieuwe uitvoerige correspondentie, zowel inhoudelijk als procedureel, en inzet van rechtsmiddelen waarbij het verweerder niet duidelijk is welk belang eiser hierbij heeft. Volgens verweerder legt eiser hiermee op alle slakken zout, hoewel hij af en toe wel een punt heeft.

Op de tweede zitting heeft de gemachtigde van verweerder verklaard dat de gemeente soms wanhopig wordt van de vele verzoeken en graag tot afspraken met eiser wil komen, waaronder de communicatie laten lopen via een vast aanspreekpunt. Eiser wil hier alleen geen gebruik van maken, zodat gekozen is voor dit verstrekkende middel, aldus verweerder.

3. Eiser bestrijdt dat hij zijn bevoegdheid voor een ander doel inzet dan waarvoor die is verleend. Hij heeft op de zitting toegelicht dat hij een kritische burger is. Als verweerder hem antwoordt, neemt hij daar genoegen mee. Maar als de gemeente dat niet doet, krijgt hij argwaan, wil hij het naadje van de kous weten en bijt hij zich er als een terriër in vast. Hij heeft op de zitting bevestigd dat hij de gemeente scherp wil houden.

Welke vraag moet de rechtbank beantwoorden ?

4.1.

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft meermaals overwogen^[1]dat de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet kan worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Dat volgt uit artikel 3:13, gelezen in verbinding met artikel 3:15, van het Burgerlijk Wetboek (BW). Als de bestuursrechter van oordeel is dat sprake is van misbruik van recht dan vormen die artikelen een wettelijke grondslag om het beroep niet‑ontvankelijk te verklaren. Voor het aannemen van misbruik van recht zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn, indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.

4.2.

De Afdeling heeft in de hiervoor aangehaalde uitspraak verder overwogen dat het indienen van veel verzoeken, waardoor het bestuursorgaan zwaar wordt belast, als zodanig niet kan worden beschouwd als misbruik van recht. Maar het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend in combinatie met andere omstandigheden (hierna: de andere, bijkomende omstandigheden) kan bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.

4.3.

Vaststaat dat eiser veel verzoeken heeft ingediend en bevoegdheden heeft aangewend. Dat heeft eiser op de tweede zitting ook zelf bevestigd. Daarom is de eerste vraag die de rechtbank moet beantwoorden of hier ook sprake is van andere, bijkomende omstandigheden. Als dat zo is, moet de rechtbank vervolgens de vraag beantwoorden of die omstandigheden gecombineerd met de vele verzoeken en aangewende bevoegdheden, de conclusie geeft dat misbruik van recht plaatsvond.

Zijn er andere, bijkomende omstandigheden ?

5. De rechtbank stelt vast dat verweerder op twee andere, bijkomende omstandigheden wijst. Eiser wil de gemeente opvoeden en dat is volgens de gemeente geen doel waarvoor de bevoegdheid om verzoeken te doen is bedoeld. Verder blijft eiser steeds gedetailleerder doorvragen over een onderwerp, ook als verweerder op de oorspronkelijke vraag had geantwoord.

Omstandigheid 1: de gemeente opvoeden

6.1.

Eiser heeft in deze twee zaken een Wob-verzoek gedaan. Het doel van de Wob is onder meer om overheidshandelen controleerbaar te maken. Eiser stelt dat hij de verzoeken doet omdat hij de gemeente scherp wil houden en verweerder verwijt eiser dat hij de gemeente wil opvoeden. Beide omschrijvingen, zowel die van eiser als die van verweerder, vallen onder het doel waarvoor de Wob juist is bedoeld: het controleren van overheidshandelen.

De rechtbank stelt verder vast dat de Wob-verzoeken in deze zaak maatschappelijk actueel zijn en ook in de Amsterdamse media worden besproken. Ook diverse andere verzoeken en correspondentie van eiser die zich in het dossier bevinden, hebben maatschappelijke relevantie, zoals het kappen van bomen, woningen verbouwen tot twee of meer woningen (woonvorming) of de totstandkoming van het bestemmingsplan Slotermeer.

6.2.

Dat betekent dat eiser zijn bevoegdheid om informatie niet heeft gebruikt voor een ander doel dan de Wob die verleent. Daardoor kan niet worden gezegd dat dit een andere, bijkomende omstandigheid is als bedoeld onder rechtsoverweging 4.2.

Omstandigheid 2: het steeds gedetailleerder doorvragen

7.1.

De rechtbank merkt op dat verweerder met name naar de correspondentie als geheel heeft verwezen en niet specifieke voorbeelden of situaties over het steeds gedetailleerder doorvragen naar voren heeft gebracht.

7.2.

Op de tweede zitting werd het de rechtbank duidelijk dat het verweerder vooral gaat om de onbeheersbaarheid van de communicatie met eiser, door het steeds gedetailleerder doorvragen van eiser. Eiser heeft daarop geantwoord dat hij in enkele dossiers geen antwoord krijgt, bij hem dan argwaan ontstaat en dan inderdaad alles wil weten. Niet alleen het oorspronkelijke verzoek, maar ook bijvoorbeeld waarom een verkeerde datum op een aan hem gezonden brief staat, aldus eiser.

7.3.

Op die zitting heeft verweerder herhaald dat de gemeente nog steeds openstaat om afspraken met eiser te maken om het proces voor de gemeente te stroomlijnen. Een van de afspraken zou zijn dat eiser alle communicatie via één contactpersoon doet. Eiser heeft op de zitting geantwoord dat hij daar best mee akkoord wil gaan, maar hij ook rechtstreeks met afdelingen en ambtenaren zal blijven communiceren.

7.4.

Enerzijds maakt de rechtbank hieruit op dat verweerder blijkbaar nog mogelijkheden ziet om de communicatie en de beantwoording van eisers correspondentie beheersbaar te maken. Daaruit volgt dat verweerder dus minder vergaande maatregelen kan nemen dan eisers correspondentie – kort gezegd – niet meer te behandelen.

7.5.

Anderzijds kan de rechtbank zich niet aan de indruk onttrekken dat eiser alleen op zijn manier met de gemeente wil communiceren. Samen met de aanmerkelijke hoeveelheid correspondentie van eiser, is het voor de rechtbank aannemelijk geworden dat de gemeente hierdoor een flink hoge werkbelasting ondervindt om die correspondentie te verwerken en beantwoorden.

7.6.

Bij elkaar genomen is de rechtbank van oordeel dat verweerder eerst minder vergaande maatregelen had moeten nemen. Maar de rechtbank is ook van oordeel dat verweerder hierbij gerechtigd is om spelregels en regieregels op te stellen om de stroom aan correspondentie beheersbaar te houden. Hoewel wenselijk, hoeft dat niet in overleg met eiser te gaan; de spelregels en regieregels mag verweerder ook eenzijdig aan eiser opleggen. De enige beperking aan die regels is dat het eiser niet onmogelijk wordt gemaakt een antwoord te krijgen op de hoofdvragen van zijn verzoeken. Aan die spelregels en regieregels dient eiser zich te houden.

7.7.

Pas als duidelijk wordt dat eiser zich hier niet aan wenst te houden, kan sprake zijn van een andere, bijkomende omstandigheid als bedoeld onder 4.2.

7.8.

Dat betekent dat andere, bijkomende omstandigheid over het gedetailleerder doorvragen vooralsnog niet aannemelijk zijn geworden.

Conclusie

8. Uit het voorgaande volgt dat verweerder niet heeft onderbouwd dat eiser met het grote aantal malen dat hij een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid aanwent, misbruik maakt van het recht. Er zijn namelijk geen andere, bijkomende omstandigheden als bedoeld in 4.2 aannemelijk geworden.

9. Dat betekent dat verweerder eiser ten onrechte heeft tegengeworpen dat hij misbruik maakt van het recht. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten I en II.

10. De rechtbank kan niet zelf in de zaak voorzien, omdat verweerder nog inhoudelijk moet beslissen op het bezwaar respectievelijk het Wob-verzoek. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van dertien weken. Eiser heeft verzocht hieraan een dwangsom te verbinden voor iedere dag dat verweerder in gebreke blijft deze uitspraak na te leven, maar de rechtbank ziet hier geen aanleiding toe. Eiser kan namelijk zonder ingebrekestelling rechtstreeks bij de rechtbank beroep instellen tegen het niet tijdig nemen van de besluiten op grond van artikel 6:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) indien verweerder deze uitspraak niet naleeft.

11. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt van € 344,– (€ 170,– in de zaak AMS 18/7190 en €174,– in de zaak AMS 19/653).

12. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten I en II;
draagt verweerder op binnen
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 344,– aan eiser te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Otten, rechter, in aanwezigheid van J.G.J. Geerlings, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juni 2019.

griffier

rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.