Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 17/2075
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 maart 2019 in de zaak tussen
[naam eiser] , te Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. B.G.M.C. Peters),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: mr. I. van Kesteren).
Partijen worden hierna aangeduid als [naam eiser] en het college.
Procesverloop
Met een besluit van 10 augustus 2016 (de rechtbank begrijpt: 10 oktober 2016, het primaire besluit) heeft het college van [naam eiser] een bedrag van € 34.366,06 teruggevorderd omdat aan [de persoon] te veel bijstand is verleend en [naam eiser] daarvoor hoofdelijk aansprakelijk is.
Met het besluit van 17 februari 2017 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van [naam eiser] tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
[naam eiser] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 3 juli 2017. [naam eiser] is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en het vooronderzoek hervat om het college een nadere reactie te laten geven op de bezwaren van [naam eiser] gericht tegen het herzieningsbesluit van [de persoon] . Het college heeft op 13 juli 2017 schriftelijk gereageerd.
Op 4 september 2017 heeft de griffier partijen bericht dat de behandeling van het beroep wordt aangehouden in afwachting van een arrest van de Hoge Raad. Na publicatie van de conclusie van de Advocaat-Generaal [1] en het arrest van de Hoge Raad van 8 december 2017 [2] heeft de rechtbank partijen in de gelegenheid gesteld daarop schriftelijk te reageren. Partijen hebben van die gelegenheid gebruik gemaakt.
Vervolgens is de behandeling van het onderzoek voortgezet op de zitting van 13 december 2018. [naam eiser] en het college hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Het beroep van [naam eiser] is gelijktijdig behandeld met het beroep van [de persoon] , geregistreerd onder zaaknummer AMS 17/2106. In die zaak wordt op dezelfde datum uitspraak gedaan.
Overwegingen
Wat is de aanleiding van deze zaak?
1.1
[naam eiser] had een relatie met [de persoon] . [naam eiser] is in 2009 in een rolstoel terecht gekomen en daardoor zorgbehoevend geworden. Vanaf 1 oktober 2009 ontvingen [naam eiser] en [de persoon] op het [adres] in Amsterdam een bijstandsuitkering naar de norm voor gehuwden. Op 30 juli 2013 heeft [de persoon] de woning verlaten; [naam eiser] is blijven wonen op [adres] . Vanaf die datum ontvangen [naam eiser] en [de persoon] ieder een bijstandsuitkering naar de norm voor een alleenstaande.
1.2
Nadat [de persoon] in de periode 30 juli 2013 tot 14 april 2014 dakloos was, is hij per 14 april 2014 gaan wonen op [de straat] in Amsterdam. Vanaf dat moment ontvangt [de persoon] op dit adres een bijstandsuitkering. [de persoon] heeft zijn woning van 1 mei 2015 tot en met 31 oktober 2015 onderverhuurd en verbleef in die periode op het adres van [naam eiser] .
1.3
Op 21 mei 2014 heeft de Dienst werk en inkomen (DWI) een fraudemelding ontvangen over [naam eiser] en [de persoon] . De melding houdt in dat zij met elkaar samenwonen en naast de bijstandsuitkering inkomsten hebben uit het fokken en de verkoop van [dieren] . Daarop is de Afdeling Handhaving Werk en Inkomen van de gemeente Amsterdam een onderzoek gestart. De resultaten van dat onderzoek zijn neergelegd in het rapport uitkeringsfraude met afsluitdatum 28 juni 2016. In het kader van het onderzoek is [naam eiser] op 1 juni 2016 en [de persoon] op 3 juni 2016 gehoord. Op 7 juni 2016 heeft een huisbezoek plaatsgevonden.
1.4
De bijstandsuitkering van [naam eiser] is door het college per 1 juli 2016 beëindigd. Nadien is aan [naam eiser] weer bijstand toegekend, gevolgd door een uitkering op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong) per 1 juli 2018.
1.5
Met een besluit van 10 oktober 2016 heeft het college de aan [de persoon] toegekende bijstand herzien over de periode van 30 juli 2013 tot en met 31 mei 2016 en van hem een bedrag van € 34.366,06 teruggevorderd aan ten onrechte ontvangen bijstand. Aan dat besluit heeft het college onder meer ten grondslag gelegd dat [naam eiser] en [de persoon] in die periode een gezamenlijke huishouding voerden en dat [de persoon] dat niet aan het college heeft gemeld. In het primaire besluit heeft het college [naam eiser] hoofdelijk aansprakelijk geacht voor de vordering op [de persoon] , omdat hij evenmin heeft gemeld dat hij samen met [de persoon] een gezamenlijke huishouding voerde. Volgens het college hebben [de persoon] en [naam eiser] allebei de inlichtingenplicht geschonden. In het bestreden beluit heeft het college het primaire besluit voorzien van een aanvullende motivering.
2. De rechtbank zal hierna bij de beoordeling van het bestreden besluit ingaan op de beroepsgronden die [naam eiser] daartegen heeft aangevoerd.
Beoordeling door de rechtbank
3. In artikel 59, tweede lid, van de Participatiewet (PW) is bepaald dat indien de bijstand als gezinsbijstand aan gehuwden had moeten worden verleend maar zulks achterwege is gebleven, omdat de belanghebbende de verplichtingen, bedoeld in - onder meer - artikel 17, niet of niet behoorlijk is nagekomen, de kosten van bijstand mede kunnen worden teruggevorderd van de persoon met wiens middelen als bedoeld in paragraaf 3.4, bij de verlening van bijstand rekening had moeten worden gehouden. In het vierde lid is bepaald dat de in het eerste, tweede en derde lid bedoelde personen hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de terugbetaling van kosten van bijstand die worden teruggevorderd.
4. De rechtbank stelt vast dat het college zich in eerste instantie op het standpunt had gesteld dat er in de gehele periode in geding - 30 juli 2013 tot en met 31 mei 2016 - sprake was van een niet gemelde gezamenlijke huishouding tussen [naam eiser] en [de persoon] . In beroep heeft het college dit standpunt verlaten. In een brief van 9 april 2018 heeft het college aangegeven dat [naam eiser] en [de persoon] vanaf 1 mei 2015 een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd. Op de zitting van 13 december 2018 heeft het college toegelicht dat er onvoldoende bewijs is voor een gezamenlijke huishouding in de periode van 30 juli 2013 tot 1 mei 2015. Dit betekent dat de motivering in het bestreden besluit, dat voor deze periode een onweerlegbaar rechtsvermoeden geldt als bedoeld in artikel 3, vierde lid, onder a, van de PW, niet langer wordt gehandhaafd. De gronden die [naam eiser] daartegen heeft gericht zal de rechtbank niet meer bespreken. Omdat de hoofdelijke aansprakelijkheid van [naam eiser] zich alleen uitstrekt tot de periode waarin hij samen met [de persoon] een gezamenlijke huishouding voerde, heeft dit gewijzigde standpunt tot gevolg dat het college een te hoog bedrag van [naam eiser] heeft teruggevorderd. Reeds hierom is het beroep van [naam eiser] gegrond. De rechtbank zal hierna onderzoeken of het nadere standpunt van het college - dat er in de periode van 1 mei 2015 tot en met 31 mei 2016 sprake was van een gezamenlijke huishouding - in stand kan blijven.
Was er sprake van een gezamenlijke huishouding?
5. In de uitspraak van deze rechtbank van heden in de zaak van [de persoon] (zaaknummer AMS 17/2106) oordeelt de rechtbank dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [naam eiser] en [de persoon] in de periode van 1 mei 2015 tot en met 31 mei 2016 een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd. De rechtbank heeft daaraan de volgende overwegingen ten grondslag gelegd.
6. Op grond van artikel 3, derde lid, van de PW is van een gezamenlijke huishouding sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.
7. De vraag of in een bepaald geval sprake is van een gezamenlijke huishouding dient te worden beantwoord aan de hand van objectieve criteria. Daarbij zijn de omstandigheden die tot het voeren van een gezamenlijke huishouding hebben geleid, de motieven van de betrokkenen en de aard van hun onderlinge relatie niet van belang.
8. Niet in geschil is dat [de persoon] in de periode van 1 mei 2015 tot en met 31 oktober 2015 zijn woning aan de [de straat] heeft onderverhuurd en dat hij in die periode zijn hoofdverblijf had op het adres van [naam eiser] . De rechtbank is van oordeel dat uit de stukken in het dossier blijkt dat het centrum van Van der Moezels dagelijks leven ook daarna nog steeds op het adres van [naam eiser] lag. Zo blijkt uit de verklaringen van getuigen dat zij [de persoon] veel op het adres van [naam eiser] zagen en nauwelijks op de [de straat] . [de persoon] was dagelijks op het adres van [naam eiser] , hij verzorgde [naam eiser] , deed de boodschappen en liet de honden uit. In dat licht komt geen doorslaggevende betekenis toe aan de omstandigheid dat in die periode niet is waargenomen dat [de persoon] ook de nachten heeft doorgebracht bij [naam eiser] . Er is een toereikende grondslag dat [de persoon] in de betreffende periode zijn hoofdverblijf had in de woning van [naam eiser] . [3]
9. Het tweede criterium waaraan moet worden voldaan, is dat van wederzijdse zorg. Deze kan blijken uit een bepaalde mate van financiële verstrengeling tussen de betrokkenen die verder gaat dan het uitsluitend delen van de woonlasten en hiermee samenhangende lasten. Indien van een zodanige verstrengeling niet of slechts in geringe mate sprake is, kunnen ook andere feiten en omstandigheden voldoende zijn om aan te nemen dat de betrokkenen in zorg voor elkaar voorzien. Een afweging van alle ten aanzien van betrokkenen gebleken feiten en omstandigheden, die niet van subjectieve aard zijn, zal bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of aan het zorgcriterium in een concreet geval is voldaan.
10. Met betrekking tot het aspect van financiële verstrengeling overweegt de rechtbank dat uit de overgelegde verklaringen niet volgt dat [de persoon] een bijdrage leverde aan de woonlasten en daarmee samenhangende lasten van [naam eiser] . Wel volgt uit de verklaringen dat [de persoon] de boodschappen deed, dat [de persoon] loon ontving uit het persoonsgebonden budget (pgb) van [naam eiser] , dat dit loon op een bankrekening van [naam eiser] stond en dat [de persoon] deze bankrekening beheerde en over de pinpas van [naam eiser] beschikte, dat [de persoon] de financiën regelde met betrekking tot de verkoop van de Saluki pups en dat zij samen een aansprakelijkheidsverzekering hadden afgesloten. Op basis daarvan is de rechtbank van oordeel dat de financiële verstrengeling tussen [naam eiser] en [de persoon] in de periode van 1 mei 2015 tot en met 31 mei 2016 zodanig was dat tot wederzijdse zorg moet worden geconcludeerd.
11. [naam eiser] heeft aangevoerd dat bij hem sprake is van zorgbehoefte. Volgens [naam eiser] is op hem en [de persoon] de uitzondering van toepassing van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW en is daarom geen sprake van een gezamenlijke huishouding. [naam eiser] heeft verwezen naar een uitspraak van de CRvB van 6 december 2016. [4] In die uitspraak heeft de CRvB geoordeeld dat zowel bloedverwanten als niet-bloedverwanten uitgezonderd dienen te worden van een gezamenlijke huishouding als sprake is van zorgbehoefte.
12. Op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW wordt als gehuwd of als echtgenoot mede aangemerkt de ongehuwde die met een ander een gezamenlijke huishouding voert, tenzij het betreft een aanverwant in de eerste graad, een bloedverwant in de eerste graad of een bloedverwant in de tweede graad indien er bij één van de bloedverwanten in de tweede graad sprake is van zorgbehoefte.
13. De CRvB heeft in de genoemde uitspraak van 6 december 2016 geoordeeld dat deze bepaling buiten toepassing gelaten moet worden voor zover de uitzondering wegens het bestaan van zorgbehoefte is beperkt tot bloedverwanten in de tweede graad (zoals broers en zussen) vanwege strijd met het discriminatieverbod van artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Volgens de CRvB bestaat er namelijk geen rechtvaardiging voor de verschillende behandeling van samenwonenden tweedegraadsbloedverwanten en andere ongehuwd samenwonenden, indien één van hen zorgbehoevend is.
14. De Hoge Raad heeft op 8 december 2017 de uitspraak van de CRvB vernietigd. Hoewel de Hoge Raad van oordeel is dat de CRvB terecht heeft geoordeeld dat sprake is van een verschil in behandeling in strijd met het verbod van discriminatie, dient het rechtsherstel te worden overgelaten aan de wetgever. De CRvB heeft geoordeeld dat de discriminatie ongedaan gemaakt moet worden door de uitzondering die geldt voor bloedverwanten in de tweede graad ook toe te passen in de situatie van belanghebbende, maar deze discriminatie kan volgens de Hoge Raad ook worden opgeheven door het schrappen van de genoemde uitzondering. De keuze die de CRvB heeft gemaakt laat zich volgens de Hoge Raad niet duidelijk afleiden uit het stelsel van de wet, de daarin geregelde gevallen en de daaraan ten grondslag liggende beginselen of de wetsgeschiedenis. De Hoge Raad is van oordeel dat de keuze van de CRvB in strijd is met het uitgangspunt van de PW om bij de beoordeling of een persoon recht heeft op een bijstandsuitkering, in situaties van een gezamenlijke huishouding rekening te houden met de middelen van de partner, ongeacht de graad van verwantschap. Daarvan uitgaande, en gelet op de in dit geval geboden terughoudendheid van de rechter, is de keuze tussen de genoemde alternatieven in de gegeven staatsrechtelijke verhoudingen volgens de Hoge Raad in beginsel voorbehouden aan de wetgever. Voor ingrijpen van de rechter kan volgens de Hoge Raad wel aanleiding bestaan indien de wetgever na kennisneming van dit arrest nalaat zelf een regeling te treffen die de discriminatie opheft. [5]
15. Volgens [naam eiser] had de wetgever al een regeling kunnen treffen en is het nu aan de rechter om in te grijpen door artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW buiten toepassing te laten en [naam eiser] uit te zonderen van de gehuwden norm.
16. De rechtbank is het niet met [naam eiser] eens. Het wetgevingsproces neemt over het algemeen een geruime tijd in beslag. Niet kan worden gezegd dat de periode die is verstreken na het arrest van de Hoge Raad tot aan deze uitspraak zodanig lang is, dat er op dit moment aanleiding bestaat om in te grijpen. Daarbij vindt de rechtbank ook van belang dat de wetgever niet heeft stilgezeten na het arrest van de Hoge Raad van 8 december 2017. Op 7 december 2018 is de ministerraad akkoord gegaan met een wetsvoorstel tot wijziging van de PW ten aanzien van personen met een zorgbehoefte die een gezamenlijke huishouding voeren met een bloedverwant in de tweede graad. Half december 2018 is de tekst van het wetsvoorstel voor advies doorgestuurd naar (de Afdeling advisering van) de Raad van State. Recentelijk, op 6 februari 2019, heeft de Raad van State advies uitgebracht aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het wetsvoorstel en het advies van de Raad van State zijn nog niet openbaar. [6] De rechtbank concludeert dat het wetgevingsproces op dit moment in volle gang is. In afwachting van de aanpassing van de PW dient uitvoering te worden gegeven aan de huidige wettelijke regeling. Dit betekent dat [naam eiser] , die geen bloedverwant in de tweede graad is van [de persoon] , zich niet op de uitzondering van artikel 3, tweede lid, aanhef en a, van de PW kan beroepen. Of er sprake is van zorgbehoefte als bedoeld in dit artikel is voor de beoordeling van het beroep dan niet meer van belang.
17. De rechtbank concludeert dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [naam eiser] en [de persoon] in de periode van 1 mei 2015 tot en met 31 mei 2016 een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd, zodat de bijstand aan [naam eiser] en [de persoon] in die periode had moeten worden verleend als een gezinsbijstand aan gehuwden.
Conclusie en slotopmerkingen
18. In de zaak van [de persoon] concludeert de rechtbank in de uitspraak van heden (zaaknummer AMS 17/2106) dat het college vanwege schending van de inlichtingenplicht verplicht was de bijstandsuitkering van [de persoon] in de periode van 30 juli 2013 tot en met 31 mei 2016 te herzien en de ten onrechte in die periode ontvangen bijstand van hem terug te vorderen. Op grond van artikel 59, tweede lid, van de PW is het college bevoegd de kosten van bijstand mede van [naam eiser] terug te vorderen, aangezien bij de verlening van bijstand aan [de persoon] rekening had moeten worden gehouden met de aan [naam eiser] verleende bijstand. Dit geldt echter alleen voor de periode waarin [naam eiser] en [de persoon] een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd. Dit betekent dat [naam eiser] niet hoofdelijk aansprakelijk is voor de ten onrechte door [de persoon] ontvangen bijstand in de periode van 30 juli 2013 tot 1 mei 2015, aangezien het college voor deze periode niet langer het standpunt handhaaft dat sprake was van een gezamenlijke huishouding. Van dringende redenen op grond waarvan het college van medeterugvordering had moeten afzien, is de rechtbank niet gebleken.
19. Het beroep is gegrond. Het college dient een nieuw besluit te nemen waarin de hoogte van het terugvorderingsbedrag waarvoor [naam eiser] hoofdelijk aansprakelijk is wordt verlaagd en alleen ziet op de periode waarin sprake was van een gezamenlijke huishouding (1 mei 2015 tot en met 31 mei 2016). De rechtbank stelt daarvoor een termijn van zes weken.
20. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan [naam eiser] het door hem betaalde griffierecht vergoeden.
21. De rechtbank zal het college tot slot veroordelen in de door [naam eiser] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 768,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 0,5 punt voor het verschijnen op de nadere zitting met een waarde per punt van € 512, - en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 46,- aan [naam eiser] te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van [naam eiser] tot een bedrag van € 768,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. van der Linden - Kaajan, rechter, in aanwezigheid van mr. A.E. van Duinen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 maart 2019.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.