Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/426
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 oktober 2018 in de zaak tussen
[eiseres], te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. V.J. Oranje),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Brandenburg).
Procesverloop
Bij besluit van 31 augustus 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,-.
Bij besluit van 8 december 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Eiseres heeft beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 september 2018. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Feiten en besluitvorming verweerder
1.1
Eiseres is sinds juni 2016 eigenaar van de woning aan de [adres] in Amsterdam (de woning). De woning bestaat uit één bouwlaag met een woonkamer, open keuken, badkamer, toilet en twee slaapkamers. Eiseres had de woning tot mei 2017 aan twee Israëlische dames verhuurd. Zij heeft de woning vervolgens gedurende drie maanden, tot eind augustus 2017, via het verhuurbedrijf [bedrijf 1] verhuurd aan toeristen.
1.2
Op 19 augustus 2017 heeft verweerder een ‘melding woonfraude’ ontvangen over de woning. Volgens de melder zou sprake zijn van constante verhuur aan toeristen sinds het voorjaar van 2017. Naar aanleiding van de melding heeft verweerder besloten onderzoek in te stellen naar het feitelijk gebruik van de woning.
1.3
Op 20 augustus 2017 hebben twee toezichthouders van de gemeente de woning bezocht. Er zijn vier Italiaanse toeristen aangetroffen in de woning. Zij hebben de woning voor vijf nachten geboekt via [bedrijf 2] . Op het kantoor van [bedrijf 1] is contant betaald waarna zij de sleutels van de woning kregen. Van dit bezoek is op dezelfde datum een ondertekend rapport van bevindingen opgemaakt.
1.4
Sinds eind augustus 2017 staat de dochter van eiseres, [naam] , op het adres van de woning ingeschreven samen met een vriendin. Eiseres heeft met beiden huurovereenkomsten gesloten.
2.1
Verweerder heeft eiseres op 24 augustus 2017 bericht voornemens te zijn een bestuurlijke boete op te leggen van € 20.500,- wegens overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (Hw), te weten het zonder vergunning onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning. Eiseres heeft bij brief van 28 augustus 2017 haar zienswijze op het voornemen gegeven.
2.2
Met het primaire besluit heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete van € 20.500,- opgelegd. Met het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
3. Op de zitting is vast komen te staan dat verweerder ook aan het verhuurbedrijf [bedrijf 1] een bestuurlijke boete van € 20.500,- heeft opgelegd wegens woningonttrekking. Verweerder heeft een daartegen door [bedrijf 1] gemaakt bezwaar ongegrond verklaard. [bedrijf 1] heeft tegen dat besluit op bezwaar geen rechtsmiddel aangewend.
Juridisch kader
4.1
Op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
4.2
Op grond van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Hw is het verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden.
Op grond van artikel 35, eerste lid, van de Hw kan de gemeenteraad in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in, voor zover hier van belang, artikel 21. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
Op grond van artikel 35, tweede lid, aanhef en onder b, van de Hw bedraagt de op te leggen bestuurlijke boete ten hoogste het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht (Sr), voor overtreding van de verboden, bedoeld in, voor zover hier van belang, artikel 21 van de Hw.
4.3
Op grond van artikel 23, derde lid, Sr is de geldboete die voor een strafbaar feit ten hoogste kan worden opgelegd gelijk aan het bedrag van de categorie die voor dat feit is bepaald.
Op grond van artikel 23, vierde lid, Sr zijn er zes categorieën: (…) de vierde categorie (…) (per 1 januari 2016) € 20.500,-; (…).
4.4
Op grond van artikel 1, aanhef en onder y, van de Huisvestingsverordening 2016 (Verordening) wordt verstaan onder onttrekkingsvergunning: de vergunning als bedoeld in artikel 21 van de Hw.
Op grond van artikel 3.1.1, eerste lid, van de Verordening wordt als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de Hw aangewezen:
a. alle zelfstandige woonruimte met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
d. alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten.
Op grond van artikel 4.2.2, eerste lid, van de Verordening kunnen burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21 van de Hw.
Op grond van artikel 4.2.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Verordening leggen burgemeester en wethouders een boete op voor de eerste overtreding van artikel 21a, van de Hw overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2.
Op grond van kolom A van de in bijlage 3 opgenomen tabel 2 bij de Verordening bedraagt de boete bij woningonttrekking € 20.500,-.
4.5
In het beleid dat is uitgewerkt in de door de gemeenteraad van Amsterdam op 13 februari 2014 vastgestelde notitie Ruimte voor gasten, uitwerking notitie toeristische verhuur van woningen (vakantieverhuur) (hierna: het vakantieverhuurbeleid) staan de volgende voorwaarden voor vakantieverhuur:
Toeristische woningverhuur mag alleen als:
- De hoofdbewoner verhuurt en ingeschreven staat bij de GBA,
- Er aan maximaal vier personen wordt verhuurd,
- Incidenteel, bijvoorbeeld als de hoofdbewoner op vakantie is,
- De verhuurder zich meldt bij de Dienst Belastingen Gemeente Amsterdam (DBGA) en toeristenbelasting afdraagt,
- De woning aan de brandveiligheidseisen voor woningen voldoet,
- Er geen overlast wordt veroorzaakt en buren worden geïnformeerd.
Was er een overtreding en een bevoegdheid tot oplegging van de boete?
5. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat eiseres de woning aan de woningvoorraad heeft onttrokken en dat zij daarvoor geen vergunning van verweerder had.
6.1
Eiseres voert aan dat de woningonttrekking op grond van het vakantieverhuurbeleid was toegestaan. Eiseres heeft de woning na aankoop tot juni 2017 aan anderen verhuurd. Na het vertrek van deze huurders zou haar dochter de woning gaan huren. In verband met stage en vakantie in het buitenland kon dit pas plaatsvinden per eind augustus 2017. In de tussentijd heeft de vakantieverhuur plaatsgevonden, binnen de toegestane duur van zestig dagen. Vanaf eind augustus 2017 verblijven de dochter (en vriendin) daadwerkelijk in de woning. Als de dochter eerder haar intrek in de woning had genomen en de woning vervolgens gedurende haar stage in het buitenland aan toeristen had verhuurd, zou de verhuur van de woning legaal zijn geweest. Niet valt in te zien dat die situatie wezenlijk verschilt van de in deze zaak aan de orde zijnde situatie.
6.2
Volgens het door verweerder gevoerde begunstigend vakantieverhuurbeleid is toeristische verhuur toegestaan als aan de voorwaarden van dat beleid is voldaan. Eiseres voldeed echter al niet aan de voorwaarden omdat op het adres van de woning niemand in de basisregistratie personen (brp) stond ingeschreven. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State van 29 augustus 2018 [1] wordt het ingeschreven staan in de brp op het adres als zelfstandige voorwaarde gesteld om van vakantieverhuur te spreken. Dat de intentie bestond dat de dochter van eiseres de woning zou gaan huren en zich in de brp zou inschrijven is dus onvoldoende. De rechtbank voegt hier nog aan toe dat de woning op 20 augustus 2017 ook geen hoofdbewoner had en de woning ook niet door de hoofdbewoner is verhuurd. Ook aan die voorwaarden van het beleid is dus niet voldaan.
6.3
Het bovenstaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Hw heeft overtreden en dat verweerder bevoegd was om op grond van artikel 4.2.2, eerste lid, van de Verordening een boete aan eiseres, als eigenaar van de woning, op te leggen.
Evenredigheid van de boete, is er reden tot matiging?
7.1
Eiseres voert in dit kader aan dat de opgelegde boete onevenredig hoog is. Zij heeft geen illegaal hotel gedreven, maar slechts om een periode tussen twee huurders te overbruggen de woning voor minder dan 60 dagen voor vakantieverhuur gebruikt. De feitelijke situatie is een wezenlijk andere dan waarvoor de gemeenteraad het boetestelsel in het leven heeft geroepen. Lichte gevallen als hier aan de orde dienen lichter te worden beboet. Een boete van € 20.500,-, die in veel gevallen waarvoor die in het leven is geroepen goed is te verdedigen, schiet hier z’n doel voorbij.
7.2
De rechtbank stelt vast dat verweerder bij een overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Hw op grond van artikel 4.2.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Verordening gehouden is, overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2, een boete van € 20.500,- op te leggen. De gemeenteraad heeft er, zo blijkt uit de toelichting op de Verordening (blz. 78 en 79), voor gekozen het onttrekken van woonruimte het zwaarst te beboeten. De schaarste aan woonruimten in Amsterdam verenigt zich volgens de gemeenteraad slecht met het ongecontroleerd verdwijnen van woonruimten uit de woonruimtevoorraad. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen het wel of niet zijn van professionele verhuurder. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat de hoge boete daarnaast is ingegeven door de wens de leefbaarheid en samenstelling van de buurten in Amsterdam te beschermen. De verhuur van woningen aan toeristen zonder hoofdbewoning genereert meer overlast dan verhuur bij hoofdbewoning. Een hoofdbewoner kan bij overlast door toeristen namelijk worden aangesproken door de buren, terwijl dit zonder hoofdbewoning aanmerkelijk lastiger is, aldus verweerder op de zitting. Het onttrekken van woonruimten zonder onttrekkingsvergunning wordt daarom als een zeer ernstige overtreding aangemerkt. Van de hoogte van de boete moet een afschrikwekkende werking uitgaan, reden waarom de gemeenteraad heeft gekozen voor de hoogst mogelijk boete, aldus de gemeenteraad in de toelichting op de Verordening en verweerder op de zitting. De rechtbank acht de oplegging van een boete van € 20.500,- bij woningonttrekking, mede gelet op de door verweerder gegeven toelichting, in z’n algemeenheid niet onredelijk.
7.3
Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete aldus bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de hoogte van de boete wel getoetst te worden aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb, waarin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
7.4
Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling, waaronder de uitspraak van 30 mei 2018 [2] , kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding kunnen geven een boete te matigen.
7.5
Naar het oordeel van de rechtbank is er geen sprake van verminderde verwijtbaarheid. Eiseres had, voordat zij met de verhuur van de woning begon, bij als eigenaar van de woning bij verweerder moeten informeren of dit was toegestaan. Dit heeft zij niet gedaan. Van belang is verder dat de verantwoordelijkheid die eiseres als eigenaar van een woning heeft, ook blijft bestaan als voor de verhuur een privaat verhuurbedrijf wordt ingeschakeld. Dat eiseres de intentie had de woning slechts tijdelijk te verhuren wordt niet in twijfel getrokken. Ook in zo’n geval moet echter worden voldaan aan alle voorwaarden van het vakantieverhuurbeleid.
7.6
De rechtbank is ook van oordeel dat de overtreding niet kan worden gekwalificeerd als zijnde van beperkte ernst. Zoals blijkt uit rechtsoverweging 7.2 merkt verweerder het onttrekken van woonruimten zonder onttrekkingsvergunning als een zeer ernstige overtreding aan. Daarbij acht de rechtbank in dit geval van belang dat eiseres de woning niet eenmalig, maar gedurende drie maanden, steeds kortdurend heeft verhuurd aan toeristen. Deze verhuur van de woning kan bezwaarlijk anders worden aangemerkt dan als bedrijfsmatige exploitatie van de woning, waarbij eiseres ook nog eens een bedrag van ruim € 6.000,- netto aan voordeel heeft genoten. Daarnaast heeft de buurt hinder ondervonden van de verhuur aan toeristen, zoals blijkt uit de melding aan verweerder.
7.7
De rechtbank stelt ten slotte vast dat eiseres op de zitting heeft gesteld dat het verhuur van de woning is ingegeven door het feit dat zij het niet zo breed heeft. Eiseres heeft echter niet gesteld dat zij de boete niet kan betalen en heeft daartoe ook geen stukken ingediend.
7.8
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder terecht geen aanleiding gezien tot matiging van de boete over te gaan.
Conclusie
8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht ziet de rechtbank geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.E. Wijnker, voorzitter, en mr. D. Bode en mr. L.Z. Achouak el Idrissi, leden, in aanwezigheid van mr. F.S. Zwerwer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 oktober 2018.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.