Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 17/2604, 17/2605, 18/36 en 18/374
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 juli 2018 in de zaken tussen
[eiseres] ( [eiseres] ),te [plaatsnaam] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.A. Keijser),
en
de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media [1] ,verweerder
(gemachtigden: mr. J. Bootsma en mr. J.V. de Kort).
Procesverloop
In zaak AMS 17/2604 (OVT 2014 & 2015):
Bij besluit van 19 juli 2016 (primair besluit 1) heeft verweerder de leerlinggegevens herzien van verschillende basisscholen die door eiseres worden bestuurd ten aanzien van de teldata 1 oktober 2014 en 1 oktober 2015.
Bij besluit van 14 maart 2017 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
In zaak AMS 17/2605 (OFB 2015/2016 & 2016/2017):
Bij besluit van 20 juli 2016 (primair besluit 2) heeft verweerder de bekostiging voor verschillende basisscholen die door eiseres worden bestuurd herzien voor de schooljaren 2015/2016 en 2016/2017.
Bij besluit van 14 maart 2017 (bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
In zaak AMS 18/36 (OVT 2016 & OFB 2017/2018):
Bij besluit van 20 juli 2017 (primair besluit 3a) heeft verweerder de leerlinggegevens herzien van verschillende basisscholen die door eiseres worden bestuurd ten aanzien van de teldatum 1 oktober 2016.
Bij separaat besluit van 20 juli 2017 (primair besluit 3b) heeft verweerder de bekostiging voor verschillende basisscholen die door eiseres worden bestuurd herzien voor het schooljaar 2017/2018.
Bij besluit van 21 november 2017 (bestreden besluit 3) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
In zaak AMS 18/374 (OVT 2014 – vervolgcontrole):
Bij besluit van 9 oktober 2017 (primair besluit 4) heeft verweerder in het kader van een vervolgcontrole de (nog niet eerder gecontroleerde) leerlinggegevens herzien van verschillende basisscholen die door eiseres worden bestuurd ten aanzien van de teldatum 1 oktober 2014.
Bij besluit van 13 december 2017 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Bij besluit van 16 mei 2018 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ten aanzien van 143 leerlingen alsnog gegrond verklaard. Beide besluiten worden hierna gezamenlijk aangeduid als bestreden besluit 4.
In alle zaken:
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 juni 2018. Partijen hebben zich ter zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Verder waren ter zitting aanwezig: [naam] , [functie] , en [naam] , [functie] , namens eiseres, en [naam] , [functie] , namens verweerder.
Achtergrond van de procedures
Algemeen
1.1
Eiseres houdt een aantal scholen voor basisonderwijs in stand, die op grond van de Wet op het primair onderwijs (WPO) worden bekostigd.
1.2
Op grond van artikel 120, eerste lid, van de WPO wordt voor de bekostiging van personeel van basisscholen een bedrag per leerling toegekend. In het kader van het achterstandenbeleid stelt het Ministerie van OCW op grond van een zogenoemde gewichtenregeling [2] jaarlijks extra geld beschikbaar aan basisscholen, gebaseerd op de hoogst genoten opleiding van de ouders van de leerlingen. Daarbij geldt als uitgangspunt dat aan de leerling geen extra gewicht wordt toegekend wanneer de ouders van een leerling meer dan twee klassen voortgezet onderwijs hebben afgerond. Als het opleidingsniveau van de ouders lager is, wordt aan de leerling extra gewicht toegekend. De gewichtenregeling kent twee gewichten (+0,3 en +1,2), waarbij een hoger leerlinggewicht tot een hogere bekostiging leidt.
1.3
Het leerlinggewicht wordt vastgesteld bij de toelating van de leerling tot de basisschool. Dit gebeurt op grond van een door de ouders ingevulde en ondertekende ouderverklaring. Scholen moeten alle leerlinggegevens, waaronder de ouderverklaringen voor het vaststellen van de leerlinggewichten [3] , bewaren in het leerlingadministratiesysteem (LAS) en het digitale informatiesysteem BRON (Basisregister Onderwijs).
1.4
Op basis van de gegevens uit BRON wordt jaarlijks het (gewogen) aantal leerlingen per teldatum 1 oktober vastgesteld in een Overzicht Vaststelling Tellingen (OVT). Wanneer het OVT onherroepelijk is geworden, wordt dit vervolgens gebruikt om de jaarlijkse bekostiging van een school vast te stellen. De vaststelling van de bekostiging gebeurt in een Overzicht Financiële Beschikkingen (OFB).
1.5
Bij besluit (behelzende een OVT) van 20 januari 2014 heeft verweerder het (gewogen) aantal leerlingen op de basisscholen van eiseres vastgesteld per teldatum 1 oktober 2013. Deze vaststelling heeft plaatsgevonden op basis van de gegevens in BRON.
2.1
De Inspectie van het Onderwijs heeft voor de teldata 1 oktober 2011 en 1 oktober 2012 onderzoek gedaan naar de juistheid van de leerlinggewichten en geconstateerd dat schoolbesturen veel fouten maakten bij het vaststellen van leerlinggewichten. Ook de Algemene Rekenkamer heeft op dit punt onregelmatigheden vastgesteld. Naar aanleiding van de bevindingen van de Inspectie van het Onderwijs en de Algemene Rekenkamer heeft [naam] in opdracht van het Ministerie van OCW controles bij basisscholen uitgevoerd om na te gaan of de leerlinggewichten correct zijn bepaald en correct in BRON zijn geregistreerd.
2.2
[naam] heeft in 2013 en 2014 controles uitgevoerd bij onder andere de basisscholen die door eiseres worden bestuurd. [naam] heeft de vaststelling van de leerlinggewichten per teldata 1 oktober 2012, 1 oktober 2013 en 1 oktober 2014 gecontroleerd. [naam] heeft daarbij verscheidene fouten geconstateerd. Aan meerdere leerlingen waren onjuiste (zowel te hoge als te lage) leerlinggewichten toegekend.
2.3
Naar aanleiding van de bevindingen van [naam] heeft verweerder bij besluit van 24 september 2015 een herzien OVT per teldatum 1 oktober 2013 vastgesteld. Het daartegen gemaakte bezwaar is niet-ontvankelijk verklaard.
In zaak AMS 17/2604
2.4
Bij besluit van 20 januari 2015 heeft verweerder een OVT per teldatum 1 oktober 2014 vastgesteld. Bij besluit van 28 december 2015 heeft verweerder een OVT per teldatum 1 oktober 2015 vastgesteld.
2.5
Bij primair besluit 1 heeft verweerder de OVT’s per teldata 1 oktober 2014 en 1 oktober 2015 herzien. Verweerder heeft dit herziene OVT in bestreden besluit 1 gehandhaafd. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd, kort gezegd, dat dit OVT een doorrekening is van gewichten per 1 oktober 2013 die in het onherroepelijk geworden OVT van 24 september 2015 zijn vastgesteld.
In zaak AMS 17/2605
2.6
Bij primair besluit 2 heeft verweerder eerdere OFB’s voor de schooljaren 2015/2016 en 2016/2017 herzien op basis van de OVT’s per teldata 1 oktober 2014 en 1 oktober 2015 zoals gewijzigd vastgesteld in primair besluit 1. Verweerder heeft deze herziene OFB’s in bestreden besluit 2 gehandhaafd. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd, kort gezegd, dat deze herziene OFB’s een doorrekening zijn van gewichten die in het onherroepelijk geworden OVT van 24 september 2015 zijn vastgesteld.
In zaak AMS 18/36
2.7
Bij besluit van 1 oktober 2016 heeft verweerder een OVT per teldatum 1 oktober 2016 vastgesteld. Bij besluit van 14 april 2017 heeft verweerder een OFB voor het schooljaar 2017/2018 vastgesteld.
2.8
Bij primair besluit 3a heeft verweerder het OVT per teldatum 1 oktober 2016 herzien. Op basis van primair besluit 3a heeft verweerder bij primair besluit 3b het OFB voor schooljaar 2017/2018 herzien. In bestreden besluit 3 heeft verweerder de primaire besluiten 3a en 3b gehandhaafd. Daaraan heeft verweerder, kort gezegd, ten grondslag gelegd dat het herziene OVT en het herziene OFB een doorrekening zijn van de leerlinggewichten die in het onherroepelijk geworden OVT van 24 september 2015 zijn vastgesteld.
In zaak AMS 18/374
2.9
In voorkomende gevallen heeft [naam] bij de accountantscontroles gewezen op de onvolledigheid van bepaalde dossiers. Hierdoor kon de accountant niet vaststellen of het geregistreerde gewicht in BRON juist of onjuist is. Deze onvolledige dossiers zijn niet in alle gevallen door de accountant aangemerkt als onjuist, maar als onzeker, en de betreffende leerlinggewichten zijn daarom op dat moment niet altijd op nul vastgesteld. Voor deze onzekere dossiers moest in een vervolgcontrole worden vastgesteld of de gewichten juist of onjuist zijn. Deze vervolgcontrole heeft plaatsgevonden in 2015 en 2016.
2.1
Verweerder heeft ook bij eiseres ten aanzien van de nog onzekere leerlinggegevens een vervolgcontrole uitgevoerd. Naar aanleiding van de resultaten van die vervolgcontrole heeft verweerder bij primair besluit 4 het OVT per teldatum 1 oktober 2014 wederom herzien voor verschillende scholen die onder het bestuur van eiseres vallen. In bestreden besluit 4 heeft verweerder het bezwaar ten aanzien van 143 leerlingen gegrond verklaard en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Beoordeling door de rechtbank in de zaken AMS 17/2604, 17/2605 en 18/34
Om welke vaststelling van leerlinggewichten en bekostiging gaat het in deze zaken?
3.1
In deze zaken gaat het om:
- het OVT per teldatum 1 oktober 2014 (AMS 17/2604) en het daarop gebaseerde OFB voor schooljaar 2015/2016 (AMS 17/2605);
- het OVT per teldatum 1 oktober 2015 (AMS 17/2604) en het daarop gebaseerde OFB voor schooljaar 2016/2017 (AMS 17/2605); en
- het OVT per teldatum 1 oktober 2016 en het daarop gebaseerde OFB voor schooljaar 2017/2018 (beide in AMS 18/34).
3.2
Partijen zijn het erover eens dat het bestreden besluit 4 (in zaak AMS 18/375) geen invloed heeft op de omvang van het geschil in de zaken AMS 17/2604, 17/2605 en 18/34.
Leerlinggewichten besluit van 24 september 2015 uitgangspunt?
4.1
In het besluit van 24 september 2015 zijn per teldatum 1 oktober 2013 de leerlinggewichten van veel leerlingen gecorrigeerd vastgesteld. In de besluitvorming die nu in deze procedure ter beoordeling voorligt, heeft verweerder die gecorrigeerd vastgestelde leerlinggewichten vervolgens ook voor de teldata 1 oktober 2014, 1 oktober 2015 en 1 oktober 2016 doorgevoerd, alsmede voor de daarop gebaseerde vaststelling van de bekostiging. Over de vraag of verweerder een onherroepelijke (gewijzigde) vaststelling van leerlinggewichten tot uitgangspunt mag nemen voor de besluitvorming van daaropvolgende jaren, heeft de rechtbank eerder geoordeeld in de uitspraken van 21 september 2017 en 4 april 2018. [4] Deze uitspraken zijn bij partijen bekend.
4.2
De rechtbank beantwoordt voornoemde vraag ook in deze procedure bevestigend en verwijst daartoe kortheidshalve naar de twee hiervoor genoemde uitspraken. Eiseres heeft ook geen argumenten naar voren gebracht op grond waarvan de rechtbank op dit punt nu anders zou moeten oordelen. Dit betekent dat verweerder terecht mede op basis van het besluit van 24 september 2015 de gewogen leerlingaantallen en de daarop gebaseerde bekostiging voor de opvolgende schooljaren heeft herzien.
Bijstelling bekostiging en artikel 4:49 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
5.1
In de zaken AMS 17/2605 en AMS 18/34 heeft verweerder de OFB’s voor de scholen van eiseres op grond van artikel 4:49 van de Awb in het nadeel van eiseres gewijzigd.
5.2
Op grond van artikel 4:21, vierde lid, van de Awb is de subsidietitel van de Awb van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek. Dat betekent dat in dit verband in artikel 4:49 van de Awb voor ‘subsidie’ moet worden gelezen: bekostiging.
5.3
Op grond van artikel 4:49, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten, (…).
6. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder de negatieve bijstelling van de bekostiging niet kon baseren op artikel 4:49, eerste lid, onder a of b, van de Awb. Op het moment dat het OFB voor het schooljaar 2015/2016 werd genomen (20 november 2015) en zeker toen de OFB’s voor de schooljaren 2016/2017 (15 april 2016) en 2017/2018 (14 april 2017) werden genomen, lag er immers al het herzieningsbesluit van 24 september 2015. Op grond daarvan had verweerder kunnen weten dat de gewogen leerlingenaantallen onjuist waren vastgesteld en daarmee ook de daarop gebaseerde bekostiging. Bovendien had verweerder ook voorafgaand aan het herzieningsbesluit van 24 september 2015 redelijkerwijs al kunnen weten dat de bekostiging onjuist was, omdat de Algemene Rekenkamer en [naam] al onderzoek deden naar de leerlinggewichten.
7.1
De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de negatieve bijstelling van de OFB voor schooljaar 2015/2016 kunnen baseren op artikel 4:49, eerste lid, onder a, van de Awb. Zoals verweerder ter zitting onbetwist heeft gesteld, was de bekostiging voor het schooljaar 2015/2016 al in januari en april 2015 vastgesteld en betrof het besluit van 20 november 2015 uitsluitend een loonkostencorrectie. In januari en april 2015 waren de herziene leerlinggewichten, die voortvloeien uit het besluit van 24 september 2015, nog niet bekend bij verweerder. Verder waren de Algemene Rekenkamer en [naam] weliswaar vóór 24 september 2015 al met onderzoek bezig naar leerlinggewichten bij verschillende basisscholen, maar het enkele feit dat dit onderzoek plaatsvond, is te algemeen van aard om aan te nemen dat verweerder redelijkerwijs op de hoogte had kunnen zijn van de onjuistheid van de eerder voor de scholen van eiseres vastgestelde OFB’s voor het schooljaar 2015/2016.
7.2
Ten aanzien van de OFB’s voor de schooljaren 2016/2017 en 2017/2018 kon verweerder de negatieve bijstelling van de bekostiging naar het oordeel van de rechtbank (in elk geval) baseren op artikel 4:49, eerste lid, onder b, van de Awb. Op het moment dat de oorspronkelijke OFB’s voor deze schooljaren werden vastgesteld (op 15 april 2016 en 14 april 2017), had verweerder de bevindingen van [naam] al aan de scholen van eiseres meegedeeld en de scholen verzocht zorg te dragen voor aanpassing van de leerlinggewichten in het LAS en in BRON. Eiseres behoorde dus ten tijde van de oorspronkelijke OFB’s, die gebaseerd waren op de leerlinggegevens in BRON, te weten dat de vaststelling van die bekostiging niet juist was.
7.3
Eiseres heeft ten slotte aangevoerd dat verweerder bij de toepassing van de in artikel 4:49, eerste lid, van de Awb neergelegde discretionaire bevoegdheid tot een andere belangenafweging had moeten komen, omdat onvoldoende rekening is gehouden met de complexiteit van de gewichtenregeling.
7.4
Verweerder moet bij toepassing van artikel 4:49 van de Awb een afweging maken tussen het belang van een juiste vaststelling van de bekostiging enerzijds en aan de andere kant de gevolgen van het terugkomen op de vaststelling voor eiseres. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in redelijkheid de bekostiging ten nadele van eiseres kunnen wijzigen. Verweerder heeft de rechtmatige en juiste besteding van overheidsgeld zwaar mogen laten wegen. Verder heeft verweerder van belang mogen achten dat niet is gebleken dat eiseres als gevolg van de wijziging van de bekostiging in financiële problemen zal komen.
Conclusie
8.1
Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder de herziene leerlinggewichten van het besluit van 24 september 2015 mocht doorrekenen voor de volgende schooljaren en dat verweerder de bekostiging op grond van de leerlinggewichten negatief mocht bijstellen. Dit betekent dat de beroepsgronden van eiseres tegen de bestreden besluiten 1, 2 en 3 niet slagen.
8.2
De rechtbank zal de beroepen in de zaken AMS 17/2604, 17/2605 en 18/34 ongegrond verklaren. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht in deze zaken bestaat geen aanleiding.
Beoordeling door de rechtbank in de zaak AMS 18/374
9. Deze zaak betreft een vervolgcontrole die verweerder heeft uitgevoerd bij ouderverklaringen die onvolledig waren ingevuld. Deze verklaringen waren eerder nog niet meegenomen bij de herziene vaststelling van het OVT per teldatum 1 oktober 2014.
Is sprake van een aanscherping van de regels over de ouderverklaringen?
10.1
Eiseres voert aan dat de vereisten die verweerder aan de ouderverklaringen stelt, in de loop der tijd zijn aangescherpt. De geconstateerde onvolledigheden in de ouderverklaringen kunnen daarom niet aan eiseres worden toegerekend als een tekortkoming in haar onderzoeks- of verificatieplicht. Deze aanscherping is bovendien in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
10.2
De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling. De regels zijn niet veranderd; wel is verweerder (beter) gaan controleren en zijn in dat verband de formulieren verduidelijkt om beter feitelijk het leerlinggewicht te kunnen vaststellen. Het enkele feit dat verweerder (beter) is gaan controleren, kan niet worden aangemerkt als een verscherping van de regelgeving. Verder is de rechtbank van oordeel dat de regelgeving, in het bijzonder de artikelen 6, eerste lid, en 27, eerste lid, van het Besluit bekostiging WPO en Bijlage 5 van de Regeling, voldoende grondslag biedt voor de door verweerder gestelde eisen aan de ouderverklaringen.
Is verweerder bij 63 leerlingen uitgegaan van het juiste leerlinggewicht?
11.1
In primair besluit 4 heeft verweerder van in totaal 330 leerlingen het leerlinggewicht herzien. Op 16 mei 2018 is verweerder ten aanzien van 143 leerlingen alsnog tegemoetgekomen aan het door eiseres voorgestane leerlinggewicht. Van de overige 187 leerlingen heeft verweerder het gewijzigde, lagere leerlinggewicht in stand gelaten.
11.2
Eiseres voert aan dat bij 63 leerlingen een ander leerlinggewicht moet worden gehanteerd dan dat verweerder heeft gedaan.
11.3
De rechtbank volgt het standpunt van eiseres niet. Verweerder heeft in het verweerschrift en op de zitting per leerling en per door eiseres aangevoerd argument gemotiveerd gereageerd. Uitgaande van de regels voor ouderverklaringen die verweerder hanteerde en mocht hanteren, heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank op alle punten deugdelijk gemotiveerd en met juistheid op het standpunt gesteld dat de door eiseres aangevoerde argumenten en ingebrachte ouderverklaringen niet leiden tot aanpassing van de leerlinggewichten op de door eiseres voorgestane wijze.
Is de hoorplicht geschonden?
12.1
Eiseres stelt dat zij in bezwaar had moeten worden gehoord. De herziene vaststelling van het OVT en het OFB is een ingewikkelde kwestie. Alleen al daarom valt niet vol te houden dat reeds op voorhand redelijkerwijs duidelijk was dat de bezwaren niet konden leiden tot een ander besluit.
12.2
De rechtbank volgt eiseres in haar standpunt dat in dit geval, mede gelet op de complexe aard van de materie, verweerder eiseres in de bezwaarfase had moeten horen. Nu verweerder eiseres ten onrechte niet heeft gehoord, is bestreden besluit 4 in strijd met artikel 7:3 van de Awb. In dit geval ziet de rechtbank echter aanleiding om dat gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat eiseres niet is benadeeld. In beroep is eiseres immers alsnog in de gelegenheid gesteld om ouderverklaringen in te brengen. Verweerder heeft die vervolgens alsnog inhoudelijk beoordeeld.
Conclusie
13.1
Het beroep in de zaak AMS 18/374 is ongegrond.
13.2
In de omstandigheid dat de hoorplicht is geschonden, ziet de rechtbank reden te bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
13.3
De rechtbank veroordeelt verweerder daarnaast in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
In alle zaken:
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
In zaak AMS 18/374:
De rechtbank:
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A. Broekhuis, voorzitter, en mr. H.J. Tijselink en mr. J.T. Kruis, leden, in aanwezigheid van mr. A.G. Sijbrands, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 juli 2018.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 juli 2018.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.