Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 17/5218
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 juni 2018 in de zaak tussen
[eiseres] te Aalsmeer, eiseres
(gemachtigden: mr. Th.C. Visser en mr. M.J. Alberts),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Aalsmeer, verweerder
(gemachtigde: mr. R.J. van Eldik).
De partijen worden hieronder aangeduid als [eiseres] en als het college.
Procesverloop
Het college heeft [eiseres] bij besluit van 14 maart 2017 lasten onder dwangsom opgelegd (het primaire besluit).
Op 19 juli 2017 heeft het college het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
[eiseres] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft uittreksels uit de Basisregistratie Personen overgelegd, met een verzoek om geheimhouding op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij beslissing van 12 april 2018 heeft de rechtbank in een andere samenstelling op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Awb geoordeeld dat er gewichtige redenen zijn om de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd te achten.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak behandeld op de zitting van 24 april 2018. [eiseres] heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden en door haar bestuurslid [de persoon] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
[eiseres] heeft de rechtbank ter zitting toestemming verleend om van de uittreksels uit de Basisregistratie Personen kennis te nemen. De rechtbank heeft kennis genomen van deze stukken.
Overwegingen
1. [eiseres] is eigenaar van het perceel op het [adres 1] in Aalsmeer. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan Oosteinderweg e.o. 2005 (het bestemmingsplan). Het perceel heeft de bestemming “Agrarische doeleinden”. [eiseres] heeft daar in 1964 met een bouwvergunning twee bedrijfspanden laten bouwen. Zij is later in het ene gebouw de begane grond en in het andere gebouw de eerste verdieping gaan gebruiken voor (kamer)bewoning. Er zijn kamers, keukens, badkamers en wc’s in gemaakt. Het college is van mening dat dit niet legaal is en wil dat deze illegale situatie wordt beëindigd. In de lasten onder dwangsom is [eiseres] opgedragen om de bedrijfspanden terug te brengen in de staat zoals waarvoor in 1964 de vergunning is verleend en de bewoning ervan te staken.
Waarop zijn de lasten onder dwangsom gebaseerd?
2. Het college heeft allereerst een last onder dwangsom opgelegd omdat voor de verbouwingen geen vergunning was verleend en vervolgens de verbouwingen zonder vergunning in stand zijn gelaten. [eiseres] heeft daarom artikel 2.1, eerste lid onder a, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) overtreden. Er bestaat volgens het college geen concreet zicht op dat alsnog een bouwvergunning zal worden verleend (legalisering). Het perceel van [eiseres] heeft als bestemming agrarische doeleinden, waaronder tuinbouwbedrijven, erven, toegangswegen, paden, parkeervoorzieningen, water en groen met bijbehorende bouwwerken vallen. Binnen die bestemming past geen bewoning. Wel bevat het bestemmingsplan een overgangsbepaling voor bestaande bouwwerken, maar [eiseres] heeft volgens het college niet aangetoond dat zij voldoet aan de daarvoor geldende voorwaarden.
3. Het college heeft verder een last onder dwangsom opgelegd omdat [eiseres] handelt in strijd met het bestemmingsplan (strijdig gebruik). Daarom heeft [eiseres] artikel 2.1, onder c, van de Wabo en artikel 42.1 van het bestemmingsplan overtreden. Het bestemmingsplan laat op die plaats immers geen bewoning toe. Wel bevat het bestemmingsplan ook een overgangsbepaling voor bestaand gebruik van gronden, maar op dat punt heeft [eiseres] volgens het college evenmin aangetoond dat zij aan de voorwaarden voldoet.
4. Het Besluit omgevingsrecht (Bor) geeft volgens het college de bevoegdheid aan het college om [eiseres] in afwijking van het bestemmingsplan een vergunning te verlenen, zowel voor het verbouwen als voor het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Het college is daartoe echter niet bereid.
Het standpunt van [eiseres]
5. [eiseres] stelt dat voor de verbouwingen wel degelijk een vergunning was verleend. Zij beschikt weliswaar niet meer over die vergunning, maar heeft wel de bij die vergunning behorende tekeningen uit 1971 overgelegd.
6. Ook overigens had het college volgens [eiseres] geen lasten onder dwangsom mogen opleggen. Er bestaat concreet zicht op legalisering, omdat de verbouwingen en het gebruik vallen onder de overgangsregelingen in het bestemmingsplan. Ook kan het college op grond van het Bor een vergunning verlenen in afwijking van het bestemmingsplan. Bovendien heeft [eiseres] gevraagd in het binnenkort vast te stellen nieuwe bestemmingplan rekening te houden met het huidige gebruik van zijn perceel.
7. [eiseres] wijst erop dat de bedrijfspanden al sinds de jaren zeventig voor bewoning worden gebruikt. Het college wist daarvan. [eiseres] vindt dat het college daarom in redelijkheid niet meer kan overgaan tot handhaving. Zij vindt de lasten onder dwangsom onevenredig en in strijd met het vertrouwensbeginsel. Volgens [eiseres] is sprake van misbruik van bevoegdheid. Aangezien de gemeente zelf is betrokken bij de exploitatie van logiesgebouwen verdenkt [eiseres] het college ervan dat het zich met de lasten onder dwangsom van concurrentie wil ontdoen.
8. Tot slot vindt [eiseres] de begunstigingstermijn te kort. Het college heeft hem te weinig tijd gegeven om aan de lasten onder dwangsom te voldoen.
Waaraan toetst de rechtbank de lasten onder dwangsom?
9. Artikel 125 van Pro de Gemeentewet geeft het college de bevoegdheid om voor de handhaving van regels een last onder bestuursdwang op te leggen. Het college is op grond van artikel 5:32 van Pro de Awb bevoegd in plaats daarvan een last onder dwangsom op te leggen. Het college kon daarom een last onder dwangsom opleggen bij een overtreding van een wettelijk voorschrift.
10. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het college in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het college worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. [1]
11. De rechtbank zal hieronder per wettelijk voorschrift beoordelen of [eiseres] het heeft overtreden. Daarna zal de rechtbank beoordelen of concreet zicht bestaat op legalisering van de verbouwing en van het gebruik in strijd met het bestemmingplan. Tot slot komen de andere argumenten van [eiseres] aan bod.
Heeft [eiseres] gebouwd zonder vergunning?
12. Artikel 2.1, eerste lid onder a, van de Wabo verbiedt om zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen. Bouwen is in artikel 1.1 van de Wabo gedefinieerd als: plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten. Niet ter discussie staat dat ook de verbouwingen van de bedrijfspanden van [eiseres] tot kamerverhuurgebouwen onder dit wettelijk voorschrift vallen. In geschil is alleen of daarvoor een vergunning is verleend.
13. De rechtbank oordeelt dat [eiseres] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij over een vergunning beschikte voor de verbouwingen voor bewoning. Zij heeft namelijk geen vergunning laten zien. Wel heeft zij bouwtekeningen overgelegd, die volgens een stempel horen bij een collegebesluit van 1 juli 1971. De bouwtekeningen maken echter niet duidelijk hoe dat collegebesluit luidde. Op de zitting is gebleken dat het college in zijn archief geen vergunning heeft aangetroffen. Het perceel was volgens het toen voorliggende bestemmingsplan “Landelijk gebied 1969” alleen bestemd voor tuinbouw. Het collegebesluit waarnaar de bouwtekeningen verwijzen kan dus heel goed een afwijzing van een vergunningaanvraag zijn geweest. De twijfel van de rechtbank wordt versterkt doordat [eiseres] zich pas in een laat stadium op een vergunning beroept. Het college heeft er al in 2012 op gewezen dat geen vergunning was verleend. Pas bij brief aan de rechtbank van 9 april 2018 heeft [eiseres] de bouwtekeningen toegestuurd en pas op de zitting heeft [eiseres] het standpunt ingenomen dat wel een vergunning is verleend. Nu aldus niet is gebleken van een daartoe strekkende vergunning concludeert de rechtbank dat [eiseres] het verbod heeft overtreden om zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen.
14. Artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo verbiedt om een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. Omdat [eiseres] de verbouwing nog niet ongedaan heeft gemaakt oordeelt de rechtbank dat [eiseres] dat verbod eveneens heeft overtreden.
15. [eiseres] heeft een beroep gedaan op de overgangsregeling in het bestemmingsplan, waarin onder bepaalde voorwaarden een uitzondering is opgenomen voor bestaande bouwwerken. Een beroep op overgangsrecht kan echter niet gelijk worden gesteld aan een vergunning en een bouwwerk wordt daardoor evenmin anderszins gelegaliseerd. [2] Zelfs al zou [eiseres] een beroep op de overgangsregeling kunnen doen, dan nog heeft zij de bovengenoemde wettelijke voorschriften overtreden. Het college was dus bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen.
Is het gebruik in strijd met het bestemmingplan?
16. Artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wabo verbiedt het zonder omgevingsvergunning gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met een bestemmingsplan. Artikel 42.1 van het bestemmingsplan verbiedt bouwwerken te gebruiken voor een doel strijdig met de ter plaatse aangegeven bestemming. Niet ter discussie staat dat het perceel van [eiseres] bestemd is voor agrarische doeleinden (zie ook rechtsoverweging 2) en dat het gebruik voor bewoning daarmee in strijd is. In geschil is alleen of [eiseres] gebruik kan maken van de overgangsregeling van het bestemmingsplan.
17 Op 21 september 2006 heeft de raad van de gemeente Aalsmeer het huidige bestemmingsplan vastgesteld. Artikel 48 daarvan Pro luidt als volgt:
“48.1 Het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan, mag worden voortgezet of gewijzigd, zolang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingen in dit plan, naar de aard en omvang niet wordt vergroot.
48.2
Het bepaalde in lid 48.1 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.”
18. Het voorheen geldende bestemmingsplan was “Landelijk gebied 1969 – eerste herziening”. Ook daarin was het perceel van [eiseres] bestemd voor agrarische doeleinden. Niet in geschil is dat bewoning er niet was toegestaan. Artikel 30, derde lid, luidde:
“Gronden en bouwwerken, welke op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan op andere wijze in gebruik zijn, dan in dit plan is bepaald, mogen, onverminderd het bepaalde in enig wettelijk voorschrift, als zodanig in gebruik blijven; het is verboden de bestaande afwijking op enigerlei wijze te vergroten of te verzwaren.”
Op 15 mei 1979 hebben gedeputeerde staten het bestemmingsplan “Landelijk gebied 1969 - eerste herziening” goedgekeurd. Met dit besluit is het bestemmingsplan van kracht geworden.
19..De rechtbank oordeelt als volgt. Wie een beroep doet op overgangsrecht moet in beginsel zelf aannemelijk maken dat het van toepassing is. [3] Uit de vorengaande artikelen blijkt dat om een beroep te kunnen doen op het overgangsrecht het (laten) gebruiken van de bedrijfspanden voor bewoning niet in strijd mag zijn met de regels van het daarvoor geldende bestemmingsplan. Die eis stelt artikel 48.2 van het huidige bestemmingsplan. Aldus moet [eiseres] aannemelijk maken dat het perceel al op 15 mei 1979 voor bewoning in gebruik was en dat deze afwijking sindsdien niet op enigerlei wijze is vergroot of verzwaard. Die eis stelt artikel 30, derde lid, van het bestemmingsplan Landelijk gebied 1969 – eerste herziening.
20. De rechtbank oordeelt dat [eiseres] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de bewoning onder deze overgangsregeling valt. Zij heeft vooral informatie overgelegd over de situatie in de jaren zeventig. Ten eerste is deze echter niet zo concreet dat het aantal bewoners er precies uit blijkt. Ten tweede heeft [eiseres] nauwelijks informatie gegeven over de ontwikkelingen sinds 15 mei 1979, de datum waarna de afwijking niet mag zijn vergroot of verzwaard.
21.Het college heeft gesteld dat de afwijking van het bestemmingsplan sinds 15 mei 1979 wèl op enigerlei wijze is vergroot of verzwaard. Op 15 mei 1979 waren er op het adres slechts vier personen ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie, terwijl er nadien veel meer personen waren ingeschreven, tot wel 28 personen op 1 juli 1993. De rechtbank heeft vastgesteld dat de door het college genoemde aantallen inschrijvingen juist zijn. De rechtbank overweegt dat deze sterke toename van het aantal inschrijvingen erop wijst dat er meer personen zijn gaan wonen in de bedrijfspanden en de afwijking van het bestemmingsplan sinds 15 mei 1979 dus is vergroot of verzwaard.
22 [eiseres] heeft gezegd dat aan de registraties in de basisadministratie indertijd niet strak de hand werd gehouden. Daarmee heeft zij echter niet aannemelijk gemaakt dat het aantal bewoners sinds 15 mei 1979 hoogstens gelijk is gebleven. Ook heeft [eiseres] een aantal tekeningen en verklaringen van (voormalig) bewoners overgelegd. Daaruit lijkt tot op zekere hoogte de situatie op de begane grond in 1978 te volgen. Er zouden toen volgens [eiseres] zestien tot twintig bewoners zijn geweest. Over de eerste verdieping en over de periode na 1978 heeft [eiseres] echter nauwelijks informatie overgelegd, behalve een sleutelplan van 5 februari 1990. [eiseres] heeft daarmee echter nog niet duidelijk gemaakt waarom het aantal van 28 bewoners op 1 juli 1993 onjuist zou zijn. De rechtbank vindt de informatie daarom onvoldoende om de gegevens uit de gemeentelijke basisadministratie te weerleggen.
23.e rechtbank concludeert dat [eiseres] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het aantal bewoners sinds 15 mei 1979 hoogstens gelijk is gebleven. [eiseres] heeft daarmee gehandeld in strijd met de overgangsregeling van het bestemmingsplan van 1979, zodat (ook) de overgangsregeling van het huidige bestemmingsplan niet van toepassing is. Dit betekent dat bewoning in strijd is met het huidige bestemmingsplan. Dit levert een overtreding op van dat bestemmingsplan en van artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wabo. Het college was dus ook in zoverre bevoegd een last onder dwangsom op te leggen.
Bestaat concreet zicht op legalisering?
24. [eiseres] heeft op 31 mei 2015 een omgevingsvergunning aangevraagd voor de inrichting van haar bedrijfspanden voor kamerverhuur aan arbeidsmigranten. Op 10 augustus 2017 heeft het college die aanvraag afgewezen.
25 De weigering van de vergunning is als zodanig in deze procedure niet aan de orde, zodat de toetsing daarvan zeer terughoudend moet zijn. Er moeten aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het standpunt van het college rechtens onhoudbaar is en de vergunning niet zal kunnen worden geweigerd. In beginsel volstaat echter het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. [4]
26.Het college is van mening dat [eiseres] geen beroep op de overgangsregeling toekomt omdat nooit een vergunning is verleend voor een verbouwing voor bewoning. Ook eist de overgangsregeling dat de bestaande afwijkingen naar de aard en omvang niet worden vergroot (artikel 47.1). Het college leidt uit het toegenomen aantal inschrijvingen in de basisadministratie af dat dit wel is gebeurd. De rechtbank vindt deze beslissing niet op voorhand rechtens onhoudbaar.
27. Het college wil verder niet meewerken aan een afwijking van het bestemmingsplan met toepassing van het Bor. [eiseres] wil ter plaatse een logiesfunctie voor werknemers bieden, maar dit past niet binnen het beleid dat het college daarvoor voert. De rechtbank vindt deze beslissing van het college, waarin het college beleidsvrijheid heeft, ook niet op voorhand rechtens onhoudbaar.
28. [eiseres] heeft op 30 mei 2017 ook een verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan ten aanzien van zijn perceel ingediend. Inmiddels is een voorontwerp vastgesteld van een bestemmingsplan “Oosteinderweg 2018”, waarin het perceel van [eiseres] zijn agrarische bestemming heeft gehouden. Ook het voorontwerp laat geen bewoning toe. Er bestaat geen aanwijzing dat deze bestemming zal worden veranderd.
29. De rechtbank concludeert dat geen concreet zicht bestaat op legalisering van de verbouwing of van het gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Dit hoefde voor het college dus geen reden te zijn om af te zien van het opleggen van de lasten onder dwangsom.
Zijn de lasten onder dwangsom onevenredig?
30.. [eiseres] heeft erop gewezen dat de bedrijfspanden al sinds de jaren zeventig in gebruik zijn voor huisvesting van werknemers en dat de gemeente dit wist. Door dit tijdsverloop zou het college in redelijkheid niet meer kunnen overgaan tot handhaving.
31. De rechtbank oordeelt dat de lasten onder dwangsom niet zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college in deze concrete situatie van optreden had moeten afzien. Volgens vaste rechtspraak is het enkele tijdsverloop geen bijzondere omstandigheid in verband waarmee van handhavend optreden moet worden afgezien. Dat geldt ook in situaties waarin de overheid al 25 jaar bekend was met een overtreding. [5] De rechtbank oordeelt daarom dat het algemene belang om de ruimtelijke ordening te handhaven niet onevenredig is aan het belang van [eiseres] om de bewoning te kunnen voortzetten. Weliswaar duurt die bewoning al sinds de jaren zeventig, maar [eiseres] heeft al die tijd kunnen weten dat deze niet geoorloofd was.
Mocht [eiseres] erop vertrouwen dat het college niet zou handhaven?
32. Volgens [eiseres] heeft burgemeester Brouwer in de jaren zeventig de bewoning toegelaten. De burgemeester heeft soms zelfs een beroep op haar gedaan om er mensen te huisvesten. [eiseres] legt twee verklaringen van ambtenaren over, die bevestigen dat hun van hogerhand werd opgedragen niet in te grijpen. [eiseres] zegt hier het vertrouwen aan te hebben ontleend dat zij het gebruik zou mogen voortzetten.
33. De rechtbank verwerpt het beroep op het vertrouwensbeginsel. Voor een geslaagd beroep daarop is volgens vaste rechtspraak nodig dat er aan het college toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegde persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. [6] De rechtbank vindt enkel de opstelling van de burgemeester (een ander bestuursorgaan dan het college) in de jaren zeventig daarvoor onvoldoende. De door [eiseres] aangevoerde feiten en verklaringen wijzen er hoogstens op dat de burgemeester op eigen gezag handhaving achterwege heeft gelaten, maar niet dat hij namens het college concrete toezeggingen voor de toekomst heeft gedaan.
Maakt het college misbruik van zijn bevoegdheid?
34. [eiseres] heeft aangevoerd dat de gemeente zelf is betrokken bij de exploitatie van logiesgebouwen. Met de lasten onder dwangsom zou het college zich van concurrentie door [eiseres] willen ontdoen. [eiseres] heeft echter geen concrete feiten aangevoerd om deze beschuldiging te onderbouwen, behalve dat de gemeente het [adres 2] geschikt heeft gemaakt voor huisvesting van arbeidsmigranten. De rechtbank verwerpt daarom het beroep op misbruik van bevoegdheid.
Is de begunstigingstermijn te kort?
35. Het college had [eiseres] bij het primaire besluit drie maanden de tijd gegeven om aan de lasten onder dwangsom te voldoen, en heeft deze termijn inmiddels verlengd tot zes weken na de uitspraak van deze rechtbank. [eiseres] vindt deze begunstigingstermijn te kort. De huurcontracten kunnen op deze termijn niet worden beëindigd en de financiële gevolgen zijn groot.
36. De rechtbank oordeelt dat de begunstigingstermijn niet te kort is. Volgens vaste rechtspraak komt aan het college bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toe. Als uitgangspunt geldt dat deze termijn niet wezenlijk langer of korter mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding op te heffen. [7] Daarbij speelt geen rol of de illegale situatie lang heeft bestaan en of bewoners huurbescherming genieten. Deze omstandigheid blijft voor risico van de eigenaar, nu hij kon weten dat het college op enig moment tot handhaving zou kunnen overgaan. [8] Het college heeft [eiseres] al op 10 november 2015 gewaarschuwd dat het tot handhaving wilde overgaan, dus zij heeft zich op die mogelijkheid al lange tijd kunnen voorbereiden.
Slotsom
37. Door de bedrijfspanden zonder vergunning te verbouwen en door deze in strijd met het bestemmingsplan te laten bewonen heeft [eiseres] wettelijke voorschriften overtreden. Er is geen sprake van concreet zicht op legalisering of van andere redenen om af te zien van handhavend optreden. Het college mocht de lasten onder dwangsom opleggen.
38. De rechtbank zal [eiseres] daarom geen gelijk geven en het beroep ongegrond verklaren. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.L. Bolkestein, voorzitter, en mr. H.B. van Gijn en mr. C.A.E. Wijnker, leden, in aanwezigheid van mr. N.L. Adam, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 juni 2018.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 juni 2018.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.