Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 15/8053
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 juni 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. C.M. Slangen),
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: mr. J. van den Berg).
Procesverloop
Bij besluit van 13 oktober 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiser een omgevingsvergunning te verlenen voor het maken van een dakterras met dakopbouw op het gebouw [adres] (het pand) te Amsterdam.
Bij besluit van 27 oktober 2015, verzonden op 3 november 2015, (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 april 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Ook is namens eiser verschenen [deskundige] als deskundige. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De voor deze zaak relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
2. Op 11 september 2014 heeft eiser een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het maken van een dakterras met dakopbouw op het pand. Het pand is een orde 2 pand.
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen, omdat het maken van een dakopbouw in strijd is met het bestemmingsplan en de redelijke eisen van welstand. Verweerder heeft geen medewerking willen verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan, omdat op grond van de in de beleidsnota ‘Omgevingsvergunning A2’ neergelegde beleidsregels (het beleid) een dakopbouw niet is toegestaan op een orde 2 pand. Wat betreft de welstand heeft verweerder verwezen naar het negatieve advies van de Commissie voor Welstand en Monumenten (CWM).
4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd, onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie Bezwaarschriften van 12 oktober 2015.
Bestemmingsplan
5. Op de locatie geldt het bestemmingsplan “Museumkwartier en Valeriusbuurt” (het bestemmingsplan). De gronden zijn op de plankaart aangewezen als bestemd voor “Gemengd-1”. De voor “Gemengd-1” aangewezen gronden zijn voor zover relevant bestemd voor wonen en short-stay.
6. Tussen partijen is niet in geschil dat het maken van een dakopbouw in strijd is met het geldende bestemmingsplan, omdat hiermee de toegestane maximale bouwhoogte wordt overschreden. Evenmin is in geschil dat verweerder op grond van artikel 25, onder a en 7, van de planregels de bevoegdheid heeft om van de toegestane maximale bouwhoogten zoals neergelegd in het bestemmingsplan af te wijken. In geschil is de vraag of verweerder op grond van zijn beleid in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen gebruik van die bevoegdheid te maken.
7. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is de beslissing om al dan niet mee te werken aan het afwijken van het bestemmingsplan een discretionaire bevoegdheid van verweerder zodat de rechter een besluit om al dan niet af te wijken van het bestemmingsplan terughoudend moet toetsen (zie onder meer de uitspraak van 31 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4771).
8. Eiser voert aan dat verweerder geen gebruik heeft kunnen maken van het beleid, omdat het beleid ziet op buitenplanse afwijkingsmogelijkheden. Als het beleid al van toepassing is op binnenplanse afwijkingsmogelijkheden dan is dit niet kenbaar volgens eiser. Verder stelt eiser dat het beleid kennelijk onredelijk is. De beleidsregels hebben namelijk als verstrekkend gevolg dat bij orde 2 panden geen dakopbouw is toegestaan maar bij orde 3 panden wel. Dit is in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
9. Anders dan eiser, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich op het beleid heeft mogen beroepen. Verweerder heeft conform zijn beleid gehandeld door niet mee te werken aan het afwijken van het bestemmingsplan. In paragraaf 1.3 van het beleid (‘Omgevingsvergunning A2’) is namelijk vermeld dat van het beleid complementair gebruik kan worden gemaakt bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor binnenplanse afwijkingen. Daaruit blijkt dus dat het beleid voor kruimelgevallen ook van toepassing is op binnenplanse afwijkingsmogelijkheden. Verweerder mag in het kader van de belangenafweging voor toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheden aansluiting zoeken bij het beleid dat van toepassing is op buitenplanse afwijkingsmogelijkheden. Bovendien was dit beleid voor eiser kenbaar nu het beleid op 28 juni 2011 is vastgesteld, en ook is bekendgemaakt. De omstandigheid dat in de beleidsregels onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende waarderingsordes van de panden, maakt niet dat het beleid onredelijk is. Verweerder mag namelijk in het belang van het beschermen van de architectonische waarde van een orde 2 pand en daarmee het beschermd stadsgezicht bepalen dat op een zodanig pand (wel een dakterras met dakluik maar) geen dakopbouw is toegestaan. Ook is geen sprake van schending van het gelijkheidsbeginsel aangezien een orde 2 pand niet gelijk is aan een orde 3 pand. De beroepsgrond van eiser slaagt dus niet.
10. Eiser voert verder aan dat verweerder in dit geval op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wegens bijzondere omstandigheden van het beleid had moeten afwijken.
11. In hetgeen eiser heeft aangevoerd heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheden hoeven zien om van zijn beleid af te wijken. Het doel van het beleid is het behoud van het aanzien van orde 2 panden (monumentwaardige bouwwerken met nadrukkelijke architectonische verbijzondering). De stelling van eiser dat de dakopbouw nauwelijks zichtbaar is vanaf de straat waardoor het stedenbouwkundig beeld behouden blijft en daarmee het beschermd stadsgezicht, is geen bijzondere omstandigheid. Ook is het stedenbouwkundig beeld niet beperkt tot het zicht vanaf straatniveau. Verweerder mag het algemeen belang bij het behouden van het aanzien van orde 2 panden laten prevaleren boven het individuele belang van eiser bij het plaatsen van de dakopbouw. In de medische situatie van de echtgenote van eiser en het woongenot heeft verweerder evenmin bijzondere omstandigheden hoeven zien. In dat kader is nog van belang dat eiser wel een dakterras met dakluik mag maken en daarnaast beschikt over alternatieve buitenruimte. Deze buitenruimte is toegankelijk voor zijn echtgenote. De rechtbank merkt daarbij op dat de persoonlijke belangen van eiser bij het plaatsen van de dakopbouw begrijpelijk zijn, maar de rechtbank gelet op het toetsingskader geen aanleiding kunnen geven om tot een ander oordeel te komen.
12. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen afzien van het verlenen van medewerking aan afwijking van het bestemmingsplan.
Welstand
13. De rechtbank stelt vast dat CWM op 17 maart 2014 negatief heeft geadviseerd over de aanvraag. Een dakopbouw voldoet niet aan de criteria van de Welstandsnota “De Schoonheid van Amsterdam 2013” (de Welstandsnota) want voor orde 2 panden geldt dat daktoegangen als dakluik moeten worden uitgevoerd. Verweerder heeft op zitting een reactie van commissiesecretaris [naam] van CWM van 10 oktober 2016 overgelegd. Daarmee is het welstandsadvies van CWM uitgebreid. De rechtbank gaat, anders dan eiser stelt, ervan uit dat [naam] namens CWM spreekt. Verweerder heeft dit welstandsadvies, met de nadere toelichting, overgenomen.
14. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling mag verweerder in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen aan het welstandsadvies, hoewel hij niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandtoetsing bij hem berust. Tenzij het advies naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat verweerder dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel over de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen andere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria (zie de uitspraak van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2020).
15. Eiser voert in dit verband allereerst aan dat de aanwijzing van het pand als orde 2 pand onvoldoende is gemotiveerd. Het pand had ook de waardering orde 1 of orde 3 kunnen krijgen, aldus eiser. Bovendien is het onduidelijk waarom in hetzelfde bouwblok de panden verschillende statussen hebben gekregen. Het is niet toegestaan om een onderscheid per object te maken. Dit is in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst eiser naar de inhoud van de adviezen van zijn deskundige van
23 september 2016 en 15 januari 2017.
16. De rechtbank stelt vast dat het advies van CWM in overeenstemming is met wat hierover in de Welstandsnota is opgenomen. De Welstandsnota is op 26 juni 2013 vastgesteld beleid, waartegen inspraak openstond. Gesteld noch gebleken is dat eiser bij het vaststellen van de Welstandsnota van de mogelijkheid tot inspraak gebruik heeft gemaakt. De ordewaardering maakt onderdeel uit van de Welstandsnota. Verweerder heeft toegelicht dat uit de waarderingskaart van de 19e Eeuwse Ring volgt dat het pand in zone A ligt. Deze zone is te beschouwen als de dragende structuur van een hooggewaardeerd stadsgezicht. De panden die in deze zone liggen zijn gewaardeerd met verschillende ordes. Per orde is een omschrijving gegeven. De toelichting bij orde 2 luidt dat het monumentwaardige bouwwerken zijn met nadrukkelijke architectonische verbijzondering en bouwwerken met een bijzondere cultuurhistorische betekenis. Uit de waarderingskaart volgt verder dat het pand net als zeven buurpanden in de [adres] als orde 2 panden zijn gewaardeerd. In het bouwblok aan de overkant van de straat zijn de panden aangewezen als orde 1. In de bouwblokken aan de [adressen] zijn de panden met orde 1 en orde 3 gewaardeerd. Het is toegestaan om elk verschillend gebouw individueel te waarderen want hiermee wordt erkend dat panden verschillend kunnen zijn en dit sluit aan bij de gebiedsgerichte en objectgerichte benadering. Mede gelet op deze toelichting ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel om dit onderdeel van de Welstandsnota buiten toepassing te laten. Dit betekent dat de rechtbank in deze zaak als uitgangspunt neemt dat het pand een orde 2 pand is.
17. Eiser voert verder aan dat omdat het pand als orde 2 pand is aangewezen dit onevenredig zwaar uitpakt bij de beoordeling of een dakopbouw is toegestaan. Bij orde 2 panden zijn dakopbouwen namelijk categorisch uitgesloten. Bij monumenten en orde 1 panden is een gewogen oordeel vereist. Volgens eiser is dit een ruimere beoordeling. Bij orde 3 panden is in de Welstandsnota niets gespecificeerd. Dit is in strijd met het gelijkheidsbeginsel en daarom is de Welstandsnota op dit punt kennelijk onredelijk. Eiser verwijst wederom naar de adviezen van zijn deskundige.
18. De rechtbank volgt het standpunt van eiser niet. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de toets voor monumenten en orde 1 panden zwaarder is dan voor orde 2 panden. Gemachtigde van verweerder heeft ter zitting toegelicht dat in de Welstandsnota is opgenomen dat dakterrassen bij monumenten en orde 1 panden alleen zijn toegestaan indien deze de architectuur van het pand niet aantasten. Hieruit volgt dat bij deze panden per geval moet worden beoordeeld of een dakterras is toegestaan. Als een dakterras al zou zijn toegestaan dan dient deze volgens verweerder met een dakluik te worden uitgevoerd. Bij orde 2 panden zijn dakterrassen (met dakluik) sowieso toegestaan. Dit is dus een ruimere beschrijving en beoordeling dan bij monumenten en orde 1 panden. De rechtbank merkt daarbij op dat ook in het beleid zoals besproken onder ‘Bestemmingsplan’ is vastgelegd dat dakopbouwen niet zijn toegestaan bij orde 1 panden. Sprake van een lichtere beoordeling is er dus niet. Eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt ook niet. Monumenten en orde 1 panden zijn niet gelijk aan orde 2 panden. Dit geldt ook voor orde 3 panden. Overigens heeft eiser ook geen monumenten en orde 1 panden aangewezen waar wel een dakopbouw is gerealiseerd. Concluderend is er dus geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel omdat er geen sprake is van gelijke gevallen die verschillend worden behandeld. Het betoog faalt.
19. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder het welstandsadvies met nadere toelichting aan zijn oordeel over de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. Verweerder heeft daarom terecht besloten dat de gevraagde omgevingsvergunning (ook) in strijd is met de redelijke eisen van welstand.
Conclusie
20. Concluderend is de rechtbank van oordeel dat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning terecht heeft geweigerd.
21. Het beroep is ongegrond.
22. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.E. Wijnker, rechter, in aanwezigheid van
mr. C.M. Fleuren, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 juni 2017.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 juni 2017.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage
Awb
Op grond van artikel 4:84 van de Awb moet verweerder handelen overeenkomstig zijn beleid, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden die leiden tot onevenredige gevolgen voor een of meer belanghebbenden. De in artikel 4:84 van de Awb genoemde gevallen op grond waarvan van het beleid kan worden afgeweken, zijn bijzondere gevallen die niet in het beleid zijn verdisconteerd.
Wabo
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan (…).
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de Wabo wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, de omgevingsvergunning geweigerd indien, voor zover hier relevant, de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of het uiterlijk van het bouwwerk in strijd is met de redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.
Op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien de vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a, van de Wabo, voor zover van belang kan voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
1º. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking.
De planregels
Op grond van het geldende bestemmingsplan “Museumkwartier en Valeriusbuurt” rust op de gronden waarop de aanvraag betrekking heeft de bestemming “Gemengd-1”.
Op grond van artikel 5.1 van het bestemmingsplan zijn de gronden met de bestemming “Gemengd-1” aangewezen voor:
a. wonen en short-stay, uitsluitend in de tweede bouwlaag en hoger en ter plaatse van de aanduiding ‘wonen’ tevens in de eerste bouwlaag, het souterrain en/of de kelder.
Op grond van artikel 5.2.2 van het bestemmingsplan gelden voor het bouwen van gebouwen de volgende regels:
a. maximum bouwhoogte: zoals op de verbeelding staat aangegeven.
Op grond van artikel 25, onder a, van het bestemmingsplan is, indien niet met toepassing van een andere bepaling van deze regels afgeweken kan worden, het dagelijks bestuur bevoegd overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6, eerste lid en onder c, van de Wet ruimtelijke ordening een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van de desbetreffende bepalingen van dit bestemmingsplan, ten behoeve van:
7. de in de regels toegestane maximum bouwhoogten, anders dan bedoeld onder 4,5 en 6, met ten hoogste 3 meter worden overschreden ten behoeve van centrale verwarmingsinstallaties, liftschachten, dakopbouwen en trappenhuizen.
Beleidsregels ‘Omgevingsvergunning A2’
Op grond van artikel 3 van de Beleidsregels Omgevingsvergunning A2 wordt in het hele stadsdeel voor het bouwen en gebruiken van een bouwwerk dat toegang biedt tot een dakterras op de hoofdbebouwing (dakopbouw) en in strijd is met het bestemmingsplan, een ‘omgevingsvergunning a2’ verleend onder de volgende voorwaarden:
7. niet worden toegepast bij monumentale en orde 1 en orde 2 panden van de welstandsnota.
De Welstandsnota
Op grond van de Welstandsnota is over dakterrassen onder Erfgoed bepaald dat bij panden in orde 2 daktoegangen worden uitgevoerd als dakluik.