Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 16/8017, AMS 16/8018, AMS 16/8019, AMS 16/8020, AMS 16/8021, AMS 16/8022 en AMS 16/8023
uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 januari 2017 in de zaken tussen
[verzoeker 1], te Amsterdam, verzoeker
[verzoeker 2],te Amsterdam, verzoeker
[verzoeker 3],te Amsterdam, verzoeker
[verzoeker 4],te Amsterdam, verzoeker
[verzoeker 5],te Amsterdam, verzoeker
[verzoeker 6],te Amsterdam, verzoeker
[verzoeker 7],te Amsterdam, verzoeker
gezamenlijk te noemen: verzoekers
(gemachtigde: mr. G.Th. Offreins),
en
de directie van de Rijksdienst voor het wegverkeer, verweerder
(gemachtigde: mr. M.A. Groenewoud).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 12 december 2016 (de bestreden besluiten) heeft verweerder besloten de keuringsbevoegdheid APK van verzoekers voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kilo te schorsen voor een periode van twaalf weken met ingang van
13 december 2016.
Verzoekers hebben ieder afzonderlijk tegen hun bestreden besluit bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 januari 2017. Verzoekers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verder was namens verweerder ter zitting aanwezig D. Dubbers, verbonden aan het IBKI (Instituut voor examinering en certificering in de mobiliteitsbranche).
Overwegingen
1. De voorzieningenrechter gaat na of er een voorlopige voorziening moet worden getroffen omdat de uitkomst in de bodemprocedure – hier de bezwaarprocedure – niet kan worden afgewacht. Hij let daarbij op de belangen van partijen, waarbij hij een afweging moet maken tussen aan de ene kant het belang van de verzoekende partij dat zo snel mogelijk een voorziening wordt getroffen en aan de andere kant de belangen bij de onmiddellijke uitvoering van het besluit. Dit staat in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Er is in de regel geen reden een voorlopige voorziening te treffen als de voorzieningenrechter het bestreden besluit rechtmatig acht. Het oordeel van de voorzieningenrechter is niet bindend voor de rechtbank in een eventuele beroepsprocedure.
Feiten
2.1
Verzoekers zijn allen ofwel als werknemer, ofwel als ZZP-er, ofwel als garagehouder, werkzaam als keurmeester APK II (lichte auto’s).
2.2
Bij brief van 2 december 2016 heeft het IBKI aan verweerder zijn vermoedens kenbaar gemaakt van frauduleuze Ervaringscertificaat (EVC)-rapporten ter toelating tot de APK-examens. Uit deze brief blijkt dat het IBKI een onderzoek heeft ingesteld op basis van signalen van klokkenluiders over het afgeven (verkopen) van EVC-rapportages aan mogelijk onvoldoende gekwalificeerde en deskundige personen. Tijdens het onderzoek gaf een heer een verklaring dat RushHour EVC-rapportages op MBO niveau 3 voor grote sommen geld verkocht aan onvoldoende bekwame personen. Volgens deze heer worden deze personen ook door het APK-examen ‘heengeholpen’, door een netwerk van personen die in plaats van de begunstigde (toekomstige APK-keurmeester) het examen afleggen. Op basis van de voorlopige uitkomsten van het onderzoek heeft IBKI aangifte gedaan van ID-fraude en het vermoeden van de afgifte van EVC-rapportages op basis van oneigenlijk bewijsmateriaal bij de politie Nieuwegein. IBKI heeft besloten om, hangende het onderzoek, geen deelnemers met een relatie tot RushHour (EVC-aanbieder en APK-opleidingen) toe te laten tot het APK-examen.
Bestreden besluiten
3. Bij de afzonderlijke bestreden besluiten heeft verweerder de keuringsbevoegdheid APK van verzoekers voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kilo op grond van artikel 87a, tweede lid, onder a, en derde lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW) en artikel 20, eerste lid en artikel 45, eerste lid van de Regeling erkenning en keuringsbevoegdheid APK (APK-regeling) geschorst voor een periode van twaalf weken met ingang van 13 december 2016. Mocht na deze termijn nog steeds niet aan de eisen worden voldaan, dan zal de keuringsbevoegdheid worden ingetrokken. Verweerder overweegt daartoe dat gelet op het onderzoek van het IBKI twijfel bestaat aan de kwaliteit van de beoordeling van de technische vaardigheid en het kennisniveau van personen die hun EVC bij de betrokken EVC aanbieder hebben verkregen. Hierdoor is twijfel ontstaan over de waarde van de aan verzoekers afgegeven diploma Keurmeester APK en deze twijfel dient met het oog op de verkeersveiligheid te worden weggenomen. Deze schorsing kunnen verzoekers zelf beëindigen door aan te tonen dat zij wederom aan alle eisen voldoen. Dit kan door bij het IBKI of een andere EVC aanbieder een EVC te behalen.
Standpunt verzoekers
4. Verzoekers voeren aan, kort samengevat, dat uit de bestreden besluiten niet blijkt waaruit de ernstige bedenkingen bestaan. Uit de brief van 2 december 2016 blijkt dit ook niet en ook niet op welke periode en wie dit ziet. De door verzoekers behaalde EVC’s zijn afkomstig van een erkend bedrijf, dat op dit moment nog steeds erkend is, en verzoekers mogen ervan uit gaan dat dit bedrijf voldoet aan de eisen die door het IBKI zijn gesteld. Bovendien biedt het bezit van een EVC alleen de mogelijkheid om APK-examen te doen bij IBKI. Dit examen hebben verzoekers gehaald en daarna zijn zij meermalen onderworpen aan steekproeven. Bij deze steekproeven is niet gebleken dat een voertuig is goedgekeurd terwijl deze ernstige gebreken vertoonde en evenmin dat de kwaliteit van de keuringen over een langere periode onvoldoende is. Tot slot voeren verzoekers aan dat het verband tussen de bedenkingen bij de wijze waarop het EVC is afgegeven en de verkeersveiligheid, niet blijkt uit de bestreden besluiten. Overigens blijkt uit de geschiedenis van de regelgeving dat verkeersveiligheid geen argument was bij het verhogen van de eisen van toelating tot het APK-examen. Dat waren de kosten bij de handhaving. Verder is voor verzoekers niet duidelijk waarom niet is gekozen voor het naar voren halen van de tweejaarlijkse herbeoordeling waaraan zij zijn onderworpen. Voor een aantal verzoekers zou dit de voorkeur hebben boven het nieuw verwerven van een EVC. Dat EVC staat verder van de praktijk als keurmeester dan die herbeoordeling.
Spoedeisend belang
5.1
Verweerder stelt in zijn brief van 12 januari 2017 dat verzoekers geen spoedeisend belang hebben. Er is immers slechts sprake van een schorsing die via een andere weg, het behalen van een nieuw EVC, spoedig door verzoekers zelf kan worden opgeheven. Dit EVC kan op zeer korte termijn, namelijk binnen vier tot zes weken, en bovendien kosteloos, worden behaald. Daarnaast kunnen verzoekers andere werkzaamheden zoals reparatie of onderhoud van voertuigen gewoon blijven uitvoeren.
5.2
Mede onder verwijzing naar rechtspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2013:2968) is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekers voldoende spoedeisend belang hebben bij hun verzoeken om een voorlopige voorziening. De schorsing van verzoekers is gekoppeld aan een intrekking en is per direct, vanaf 13 december 2016, ingegaan. Zij heeft tot gevolg dat verzoekers geen APK-keuringen meer mogen uitvoeren/afmelden en hierdoor inkomensschade ondervinden. Daar komt bij dat de optie van verweerder om op zijn kosten binnen vier tot zes weken een EVC te behalen niet in het bestreden besluit is opgenomen en verzoekers, tot de brief van 12 januari 2017, daarvan niet op de hoogte waren, waardoor al geruime tijd inkomensschade heeft kunnen optreden zonder dat verzoekers de kans hadden die te verkleinen door een nieuw EVC-traject af te leggen (welk traject normaal gesproken maanden in beslag neemt).
Beoordeling
6.1
Verweerder heeft in de motivering van de bestreden besluiten verwezen naar artikel 87a van de WVW en de eerste leden van de artikelen 20 en 45 van de APK-regeling.
6.2
In artikel 87a WVW is (voorzover hier van belang) het volgende bepaald:
2 De Dienst Wegverkeer kan de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen intrekken of de daaraan verbonden voorschriften wijzigen, indien degene aan wie die bevoegdheid is verleend:
a. niet meer voldoet aan de voor de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen gestelde eisen.
3 De Dienst Wegverkeer kan in de gevallen, bedoeld in het tweede lid, onderdelen a en c, de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen schorsen voor een door deze dienst daarbij vast te stellen termijn die ten hoogste twaalf weken bedraagt.
6.3
In artikel 20 van de APK-regeling is het volgende bepaald:
de bevoegdheid voertuigen (…) aan een keuring te onderwerpen kan worden verleend aan een natuurlijk persoon die in het bezit is van een, mede door een door de Dienst Wegverkeer aangewezen gecommitteerde ondertekend, diploma keurmeester periodieke keuring zware (bedrijfs)voertuigen respectievelijk diploma keurmeester periodieke keuring lichte voertuigen dat is afgegeven door de Stichting VAM, nadat het examen met goed gevolg bij deze instelling is afgelegd.
6.4
Artikel 45, eerste lid, van de APK-regeling zegt dat indien er sprake is van een situatie waarin aan een of meer keuringsbevoegdheidseisen, keuringsbevoegdheidsvoorschriften of keuringsvoorschriften niet wordt voldaan, terwijl die situatie op korte termijn kan worden hersteld, kan, in plaats van intrekking van de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen, overgegaan worden tot schorsing van de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen voor een termijn van ten hoogste twaalf weken.
6.5
Verweerder is overgegaan tot de schorsing van de keuringsbevoegdheid van verzoekers omdat verzoekers volgens hem niet meer voldoen aan de gestelde eisen, als bedoeld in het tweede lid onder a van artikel 87a WVW.
6.6
Verzoekers stellen uitdrukkelijk wel aan die eisen te voldoen. Uit wat verweerder naar voren brengt, blijkt ook niet dat zij hun werk niet goed doen. Hun werk wordt voortdurend gemonitord en via een zogeheten cusumscore wordt bijgehouden of dat werk aan de maat is of niet. De cusumscore van verzoekers geeft echter geen aanleiding tot schorsing of intrekking van hun bevoegdheid. Ook overigens is niet gebleken van concrete feiten met betrekking tot verzoekers waaruit blijkt dat zij hun werk als keurmeester niet goed verrichten.
6.7
Verweerder heeft benadrukt dat zijns inziens de verkeersveiligheid in het geding is. Verweerder is belast met de handhaving daarvan. De van het IBKI afkomstige informatie doet twijfel rijzen aan de kundigheid en kwaliteiten van verzoekers. Dat noopt verweerder tot actie. Daarmee dreigt niet alleen de verkeersveiligheid in gevaar te komen; het maatschappelijk vertrouwen in het keuringssysteem is ook in geding. Er is sprake van concrete tips die wijzen op onrechtmatigheden rond de afgifte van EVC’s. Niets doen is dan geen optie. Bij de te ondernemen actie dient verweerder echter wel de proportionaliteit en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen. Daarom is door verweerder niet gekozen voor een intrekking, maar voor (slechts) een schorsing van de keuringsbevoegdheid en is verzoekers de mogelijkheid geboden om kosteloos op korte termijn een nieuw EVC te behalen.
7.1
De voorzieningenrechter stelt voorop dat deze argumentatie van verweerder niet maakt dat feitelijk is voldaan aan het bepaalde in artikel 87a, tweede lid, onder a en derde lid van de WVW, noch aan één van de andere door verweerder ingeroepen wetsbepalingen. Verzoekers hebben zich dan ook terecht beklaagd over een gebrek aan motivering in de bestreden besluiten.
7.2
Op onder meer 9 december 2015 (ECLI:NL:RBAMS:2015:9999) en
23 november 2016 (ECLI:NL:RBAMS:2016:7703) heeft deze rechtbank uitspraken gedaan
inzake het onderzoek naar de fraude met rijvaardigheidsbewijzen en de daaruit voortvloeiende intrekkingen van rijbewijzen. Ter zitting zijn die uitspraken ook aan de orde gesteld vanwege de mogelijke paralellen met de nu voorliggende zaken.
7.3
In die uitspraken is geoordeeld dat het bestuursorgaan dat de bevoegdheid heeft een besluit te nemen, ook de bevoegdheid heeft dit besluit in te trekken indien de verkeersveiligheid in geding is; een ook door verweerder met nadruk ingeroepen belang. De voorzieningenrechter zal het handelen van verweerder daarom ook in dit (bredere) kader beoordelen. De voorzieningenrechter tekent daarbij aan dat verzoekers door het aanvragen en aanvaarden van erkenning als keurmeester een publieke taak op zich hebben genomen. Die publieke taak maakt dat ook tot intrekking van de keuringsbevoegdheid kan worden overgegaan in andere gevallen dan waarin sprake is van aan de individuele erkenningshouder verwijtbare misslagen.
7.4
De mogelijkheid tot intrekking is echter niet onbeperkt. Bij een dergelijke intrekking fungeren de algemene beginselen van behoorlijk bestuur feitelijk als grens van die bevoegdheid. Dat is niet anders wanneer het gaat om een schorsing als hier in geding. Daarbij wijst de voorzieningenrechter er nog op dat de in geding zijnde schorsing door verweerder is gekoppeld aan een voorwaarde, die bij het niet voldoen eraan leidt tot intrekking van de keuringsbevoegdheid.
7.5
Indien iemand ten onrechte een EVC heeft verkregen waarmee hij heeft kunnen deelnemen aan het APK-examen, kan dat ertoe leiden dat hem of haar ten onrechte de keuringsbevoegdheid wordt verleend. Dat het examen selectief is (slechts 30% slaagt), kan dat risico verkleinen, maar heft het niet zonder meer op. Verweerders vrees voor de verkeersveiligheid is daarom niet van elke grond ontbloot.
7.6
Anders dan in de zaken van de fraude met rijvaardigheidsbewijzen het geval was, is het verband tussen de gebleken problematiek en de verkeersveiligheid echter wel meer indirect van aard. Verweerder werpt ook niet een identiteitsfraude bij het examen tegen, maar (slechts) mogelijke fraude bij verkrijging van een EVC. Dat noopt tot terughoudendheid.
Ook anders dan in de rijbewijszaken heeft verweerder hier niet met meerdere, doch met slechts één indicator gewerkt: of betrokkene het EVC via RushHour had verkregen.
Aan die indicator is geen relatieve, maar beslissende waarde toegekend. Indien aan deze indicator is voldaan, moet opnieuw een EVC worden verkregen.
7.7
Ter zitting is aan de orde geweest of niet in plaats van het opnieuw verwerven van een EVC, het naar voren halen van de periodieke tweejaarlijkse herbeoordeling van verzoekers als keurmeesters een voldoende waarborg zou kunnen bieden voor de verkeersveiligheid. Bepaalde verzoekers zouden daar de voorkeur aan geven. Ook desgevraagd heeft verweerder niet duidelijk gemaakt waarom dit niet een reëel alternatief kan vormen. Het enkele feit dat verweerder daarover vooraf geen overleg heeft gehad met verzoekers, kan daarvoor geen grond vormen.
7.8
Verweerder heeft evenmin contra-indicaties onderscheiden en geformuleerd en heeft bij verzoekers daar ook niet naar gevraagd. Het beslissende karakter dat verweerder toekent aan het opnieuw behalen van een EVC staat hier ook op voorhand aan in de weg, zonder dat is gebleken van een onontkoombare noodzaak daarvoor. Naar voorlopig oordeel kon verweerder dan ook niet aan het opnieuw behalen van het EVC beslissende waarde toekennen zoals is gedaan.
8. Onder die omstandigheden is er aanleiding om de bestreden besluiten te schorsen zoals hierna is vermeld. Daarmee herleeft de keuringsbevoegdheid van verzoekers.
9. Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het samenhangende verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1). Daarbij zijn de zaken als samenhangend aangemerkt. Indien aan verzoekers een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst voor iedere verzoeker het bestreden besluit tot zes weken na bekendmaking
van de beslissing op bezwaar;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- (zegge:
honderdachtenzestig euro) aan elke verzoeker afzonderlijk te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 990,-
(zegge: negenhonderdnegentig euro).
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Tijselink, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.E. van Bruggen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
26 januari 2017.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.