Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 15/523 en 15/1002
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 mei 2016 in de zaak tussen
1.
[naam eiser], te Amsterdam
[naam eiser], te Amsterdam
(gemachtigde: mr. H. Yildiz)
2.
[naam eiser I], te Amsterdam
[naam eiser I], te Amsterdam
(gemachtigde mr. N.D. Dane)
eisers,
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigde: mr. J.B. van Doorn).
Procesverloop
Bij (afzonderlijke) besluiten van 19 maart 2014 (de primaire besluiten) heeft verweerder de verzoeken van eisers om door te stromen naar de functie van [naam functie] afgewezen.
Bij besluiten van 17 december 2014 en 22 januari 2015 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de tegen de primaire besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Eisers hebben ieder afzonderlijk tegen het ten aanzien van hen genomen bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting in beide zaken heeft gelijktijdig plaatsgevonden op 12 april 2016. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Op 5 november 2010 zijn eisers aangesteld als [functie] bij de voormalige politieregio Amsterdam-Amstelland, thans Eenheid Amsterdam.
1.2
Als uitwerking van het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector politie 2005-2007 hebben de minister van Veiligheid en Justitie en de politievakorganisaties op 9 september 2010 overeenstemming bereikt over de tweede tranche van de landelijk te harmoniseren arbeidsvoorwaarden politie (HAP II). Deze afspraken zijn vastgelegd in de op 1 november 2010 ondertekende en op 8 december 2010 in werking getreden circulaire Harmonisatie arbeidsvoorwaarden politie tweede tranche (Stcrt. 2010, 19782, Circulaire HAP II).
1.3
Een onderdeel van de harmonisatieafspraken is het in bijlage 6 van de Circulaire HAP II opgenomen Loopbaanbeleid voor executieven in de basispolitiezorg (van assistent A tot en met senior in de GGP). De ingangsdatum van dit loopbaanbeleid is 1 november 2010 en de einddatum is 31 december 2012. In de Circulaire HAP II staat onder meer het volgende:
“Voor de vervulling van de functie [naam functie] is een afgeronde aangewezen functiegerichte opleiding op niveau 4 vereist. Bevoegd gezag bepaalt aan de hand van relevante werkervaring (…) of de medewerker geplaatst kan worden als [naam functie] .
(…)
In het navolgende worden de verschillende loopbaanstappen en de daarbij behorende eisen en voorwaarden nader beschreven. (…)
Van [functie] naar [naam functie] :
(…)
- relevante werkervaring als [functie] ;
(…)
Het aantal jaren werkervaring is een landelijke afspraak en is op 3 jaar gesteld. Met uitzondering van de stap van [functie] naar [naam functie] (…), zoals hiervoor gemeld. Bij excellent presterende medewerkers kan het bevoegd gezag besluiten om het aantal werkervaringsjaren te verkorten, vooraf gegaan door een beoordeling die ruim boven de norm van ‘tenminste voldoende’ is. (…)”
1.4
De Eenheid Amsterdam heeft aanvankelijk om financiële redenen geen uitvoering gegeven aan het landelijke loopbaanbeleid voor doorstroming naar [naam functie] . De eenheid heeft haar bestaande, lokale beleid, zoals neergelegd in de nota Binding en Behoud en het daarop gebaseerde uitvoeringsdocument, gecontinueerd. Volgens dat lokale beleid was voor de selectie voor functies schaal 8 en hoger de reguliere sollicitatieprocedure en sollicitatie- en selectiecode van toepassing. Daarnaast gold voor de medewerkers die hun loopbaan binnen het korps in de functie van operationeel assistent of politiemedewerker hebben aangevangen, de eis van minimaal drie jaar werkervaring op het niveau van [functie] .
1.5
In februari 2013 is besloten dat de Eenheid Amsterdam alsnog en met terugwerkende kracht uitvoering zal geven aan het landelijke loopbaanbeleid en nadien is afgesproken dat aanvragen tot bevordering tot 1 februari 2014 kunnen worden ingediend.
1.6
In een beleidsdocument, dat is vastgesteld in een overlegvergadering van de politiechef van de Eenheid Amsterdam en de Ondernemingsraad van 26 november 2013, is een nadere uitwerking gegeven van de Circulaire HAP II. In een brief van 26 november 2013, ondertekend door de politiechef van de Eenheid Amsterdam en de voorzitter van de Ondernemingsraad van de Eenheid Amsterdam, zijn medewerkers van de Eenheid Amsterdam geïnformeerd over de mogelijkheid om voor bevordering op grond van het loopbaanbeleid in aanmerking te komen. In de brief staat onder meer het volgende:
“De Politiechef en de OR hebben (…) overeenstemming bereikt over de navolgende uitwerking van de criteria uit HAP II. Indien u in aanmerking wenst te komen voor doorstroom in het kader van dit loopbaanbeleid, dient u te voldoen aan de navolgende voorwaarden:
1. Op 31-12-2012 dient een collega ten minste drie jaar werkervaring te hebben als [functie] in de GGP. Met werkervaring GGP wordt bedoeld daadwerkelijk werkzaam te zijn geweest als [functie] bij DCIV, DEO en districten met uitzondering van de districtsrecherche (BDR) en de dienst Regionale Recherche (DRR). Laatstgenoemde 2 recherchefuncties vallen niet binnen de GGP.
(…)”
1.7
Bij de primaire besluiten heeft verweerder de verzoeken van eisers om bevordering naar de functie van [naam functie] afgewezen op de grond dat eisers op 31 december 2012 niet over drie jaar werkervaring beschikten als [functie] in de GGP.
1.8
Bij de bestreden besluiten zijn de primaire besluiten gehandhaafd. Daartoe heeft verweerder overwogen dat de eis van relevante werkervaring is ingevuld door het stellen van de voorwaarde van drie jaar werkervaring op niveau 4, omdat verweerder nauwelijks medewerkers op niveau 3 in dienst heeft genomen. Kandidaten voor doorstroming beschikken slechts dan over relevante werkervaring indien zij na hun opleiding drie jaar werkervaring als [functie] hebben opgedaan. Verkorting van die termijn brengt naar professionele inschatting en ervaring met zich dat de veiligheid van collega’s en de publieke omgeving niet in voldoende mate wordt geborgd. Eisers zijn met ingang van 5 november 2010 bevorderd in de functie van [functie] . Op de peildatum van 31 december 2012 beschikten eisers over twee jaar en twee maanden werkervaring als [functie] . Daarmee voldoen eisers niet aan het criterium van relevante werkervaring.
1.9
Eisers hebben in beroep, samengevat, het volgende aangevoerd. Uit de Circulaire HAP II blijkt niet dat de bevoegdheid is toegekend aan de voormalige politiekorpsen om zelf invulling en uitleg te geven aan het criterium relevante werkervaring. Het vereiste dat iemand drie jaar moet hebben gewerkt als [functie] is bovendien niet een redelijke invulling van dat criterium. In het landelijk loopbaanbeleid is voor de stap naar [naam functie] - kennelijk bewust - juist niet de eis van drie jaar gesteld. Het hanteren van een gefixeerde en rigide termijn zonder dat maatwerk plaatsvindt en zonder dat inhoudelijk naar de werkervaring wordt gekeken, staat op gespannen voet met het landelijke loopbaanbeleid. Daarmee weegt kwantiteit ten onrechte zwaarder dan kwaliteit. Verweerder heeft niet geconcretiseerd dat het door hem geschetste veiligheidsrisico zich voordoet in het geval van eisers. Eisers hebben altijd zeer goed gefunctioneerd, zodat zonodig de termijn van drie jaar had moeten worden bekort. Daarbij moet waarde worden toegekend aan alle opgedane ervaring binnen de GGP, ook als dat niet in de functie van [functie] was. Verweerder heeft overigens willekeurig gehandeld, want ten aanzien van andere collega’s heeft hij genoegen genomen met minder dan drie jaar werkervaring.
1.1
Verweerder heeft zich in het verweerschrift en ter zitting op het standpunt gesteld dat de eis van drie jaar werkervaring niet onredelijk is. Om de functie van [naam functie] goed te kunnen uitoefenen, is het nodig dat een bepaalde mate van ervaring is opgedaan. Onder het oude beleid van de nota Binding en Behoud werd ook de eis van minimaal drie jaar werkervaring gesteld. Bovendien is eenvoudig te toetsen of is voldaan aan deze eis. Het vereiste van drie jaar werkervaring wordt strikt gehanteerd en er is voor gekozen om geen mogelijkheid van verkorting van de termijn, bijvoorbeeld bij excellent presteren, toe te passen.
2. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
2.1
De rechtbank stelt voorop dat het al dan niet bevorderen van personeel wettelijk gezien een zogeheten discretionaire bevoegdheid is van verweerder. Dat betekent dat de wet niet precies voorschrijft in welke gevallen wel en in welke gevallen niet moet worden bevorderd. Verweerder heeft op dat vlak als werkgever in beginsel de vrijheid om zelf te beoordelen en te bepalen wie wel en wie niet wordt bevorderd. De Circulaire HAP II is geschreven in dit juridische kader en brengt daarin geen verandering.
2.2
In de Circulaire HAP II geldt voor de bevordering van [functie] naar [naam functie] de eis van ‘relevante werkervaring als [functie] ’. Die omschrijving is niet heel specifiek of gedetailleerd. De meningen kunnen verschillen over wat wel en wat niet als relevante werkervaring heeft te gelden. Dat blijkt ook in deze gedingen het geval te zijn, waar de invulling van eisers op dat punt anders is dan die van verweerder.
2.3
Waar verweerder wettelijk als werkgever in beginsel de vrijheid heeft om zelf te beoordelen en te bepalen wie wel en wie niet wordt bevorderd, kan verweerder ook niet de bevoegdheid worden ontzegd om een nadere invulling te geven aan termen in de circulaire. Verweerder heeft de werkervaringseis zo ingevuld dat sprake moet zijn van drie jaar werkervaring.
2.4
Aan eisers kan worden toegegeven dat een andere invulling van de werkervaringseis ook denkbaar was geweest. Maar dat is niet voldoende. Gegeven de vrijheid van de werkgever is het niet de taak van de rechtbank om te oordelen of de door verweerder gegeven invulling optimaal recht doet aan de belangen van het personeel. De verhouding tussen de belangen van het personeel en de werkgever is met name aan de orde in het georganiseerd overleg tussen verweerder en de vakorganisaties van het personeel. Daarin dient de rechtbank niet te treden. De rechtbank dient de door verweerder als bevoegd gezag gegeven invulling van de bevorderingscriteria te respecteren, behalve indien deze strijden met de wet of wanneer verweerder daartoe in redelijkheid niet heeft kunnen komen.
2.5
Dat sprake is van strijd met de wet, is niet gesteld en ook niet gebleken.
2.6
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder verder ook in redelijkheid kunnen komen tot de door hem gegeven invulling. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de omstandigheid, dat in het kader van bevordering naar een hogere functie (ook) enige mate van werkervaring wordt verlangd, op zichzelf een gebruikelijke eis is. Ook is niet ongebruikelijk dat daarbij een gefixeerde termijn wordt gehanteerd in de vorm van een minimumperiode aan werkervaring. Een dergelijke vaste periode, in dit geval drie jaar, is bovendien duidelijk en draagt daarmee bij aan een consistente en niet-willekeurige toepassing van het bevorderingsbeleid. Verweerder heeft bovendien toegelicht waarom hij ten aanzien van de duur van de verlangde werkervaring heeft gekozen voor drie jaar.
De omstandigheid dat uitsluitend werkzaamheden als [functie] in de GGP als relevante werkervaring worden aangemerkt en dat eerdere werkervaring binnen de GGP (bijvoorbeeld als aspirant) in dit verband niet wordt meegeteld, kan evenmin als onredelijk worden aangemerkt. Daarbij is van belang dat het niet ongebruikelijk is om in het kader van bevordering juist de werkervaring in de naastlagere functie in aanmerking te nemen. Met de keuze om relevante werkervaring zo in te vullen dat tenminste drie jaar werkervaring als [functie] in de GGP wordt verlangd, is verweerder naar het oordeel van de rechtbank dan ook gebleven binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling. De hiertegen gerichte beroepsgronden slagen niet.
2.7
Dat het beleid van verweerder niet voorziet in een mogelijkheid om af te wijken van de driejaarseis, is geen basis voor gegrondverklaring van de beroepen van eisers. Niet is immers in geschil dat verweerder in sommige gevallen niet strikt de hand heeft gehouden aan de voorwaarde van drie jaar werkervaring. Daarbij wijst de rechtbank er nog op dat de wet, in de vorm van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), voorziet in de mogelijkheid om in bijzondere gevallen af te wijken van een beleidsregel.
2.8
Eiser [naam eiser] heeft in dit verband verwezen naar drie collega’s die in januari 2010 hun laatste examen hebben gedaan en per 31 december 2012 net niet voldeden aan de eis van drie jaar werkervaring. Die collega’s zijn op grond van het loopbaanbeleid wel bevorderd naar de functie van [naam functie] . Eiser stelt dat hij dan op eenzelfde manier behandeld moet worden.
2.9
Verweerder heeft toegelicht dat de betreffende collega’s behoren tot de zogeheten ‘605-lichting’. Zij zouden eind 2009 hun opleiding hebben afgerond en worden aangesteld als [functie] , maar als gevolg van een tekort aan examinatoren hebben zij pas in januari 2010 hun laatste proeve kunnen doen en zijn zij pas per 1 februari 2010 aangesteld. Aangezien zij buiten hun schuld één maand te kort kwamen, heeft de hardheidscommissie geoordeeld dat voor hen een uitzondering moet worden gemaakt.
2.1
De rechtbank is van oordeel dat de situatie van eiser feitelijk een heel andere is en niet vergelijkbaar met die van de collega’s van de ‘605-lichting’. Van willekeurig handelen van verweerder is dan ook geen sprake.
2.11
Eiseres [naam eiser I] heeft gesteld en met stukken onderbouwd dat een collega per 1 januari 2012, na twee jaar en acht maanden te hebben gewerkt in schaal 7, is bevorderd naar de rang van [naam functie 2] en dat een andere collega per 15 november 2008, na een jaar en acht maanden, is bevorderd naar de rang van [naam functie 2] .
2.12
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat niet duidelijk is of in beide gevallen sprake is van bevordering naar de functie van [naam functie] en dat deze bevorderingen in elk geval niet hebben plaatsgevonden op grond van het landelijke loopbaanbeleid, maar op basis van het voorheen geldende bevorderingsbeleid, zoals neergelegd in de nota Binding en Behoud. Volgens dat eerdere beleid gold in beginsel ook de eis van tenminste drie jaar werkervaring, maar daar werd soms van afgeweken.
2.13
De rechtbank is van oordeel dat de situatie van eiseres niet vergelijkbaar is met die van de twee door haar genoemde collega’s, reeds omdat niet aannemelijk is geworden dat de twee collega’s bevorderd zijn op basis van het landelijke loopbaanbeleid. De omstandigheid dat verweerder op basis van voorgaand beleid heeft afgeweken van de driejaarseis, betekent bovendien niet dat verweerder gehouden is om in het kader van het HAP II-beleid op dezelfde manier te handelen. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
2.14
Uit al het voorgaande volgt dat verweerder de verzoeken van eisers om bevordering naar [naam functie] mocht afwijzen op de grond dat eisers per (uiterlijk) 31 december 2012 niet over voldoende relevante werkervaring beschikten.
2.15
De conclusie is dat de beroepen van eisers ongegrond zijn.
2.16
Eiseres [naam eiser I] heeft ter zitting aanspraak gemaakt op schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn in de bestuurlijke fase.
2.17
De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. De behandeling van zaken als deze, waarin van een bezwaar- en beroepsprocedure sprake is, mag maximaal twee jaar in beslag nemen. De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift is ingediend en loopt door tot de datum waarop de rechtbank in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelduur te rechtvaardigen.
2.18
De rechtbank stelt vast dat er vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van eiseres [naam eiser I] op 25 april 2014 ten tijde van deze uitspraak twee jaar en 29 dagen zijn verstreken. Er is geen aanleiding om deze lange behandelduur gerechtvaardigd te achten. Dit betekent dat de procedure 29 dagen te lang heeft geduurd. Niet in geschil is dat deze overschrijding geheel moet worden toegerekend aan de bestuurlijke fase, omdat sprake is geweest van een te lange behandelduur bij verweerder. Uitgaande van een overschrijding van de redelijke termijn met 29 dagen, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, heeft eiseres [naam eiser I] recht op € 500,- schadevergoeding. Verweerder zal tot betaling van dit bedrag aan eiseres worden veroordeeld.
2.19
Gelet op de toewijzing van het verzoek om schadevergoeding is er aanleiding toepassing te geven aan artikel 8:74, tweede lid, van de Awb en te bepalen dat verweerder het door eiseres [naam eiser I] betaalde griffierecht aan haar vergoedt. De rechtbank verwijst naar de uitspraken van de Hoge Raad van 20 maart 2015 (ECLI:NL:HR:2015:660) en 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252).
2.2
Daarnaast is er aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de door eiseres [naam eiser I] in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 0,5). Aangezien verweerder uitsluitend wordt veroordeeld in de proceskosten in verband met de toekenning van de schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn hanteert de rechtbank een wegingsfactor voor het gewicht van de zaak van 0,5 (zie de hiervoor genoemde uitspraak van de Hoge Raad van 20 maart 2015).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot het betalen van een schadevergoeding aan eiseres [naam eiser I] tot een bedrag van € 500,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eiseres [naam eiser I] te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres [naam eiser I] tot een bedrag van € 496,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.T. Kruis, voorzitter, en mrs. H.J. Tijselink en A.J. Bongers-Scheijde, leden, in aanwezigheid van mr. C. Pol, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 mei 2016.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.