Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 14/5988
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 augustus 2015 in de zaak tussen
[eiser], te Den Haag, eiser
(gemachtigde: mr. M.F. Wijngaarden),
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder
(gemachtigde: mr. K.F. Hofstee).
Procesverloop
Bij besluit van 8 april 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een boete van € 1.644,12 opgelegd.
Bij besluit van 20 augustus 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juli 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Verweerder heeft, voor zover hier van belang, over de jaren 2012 en 2013 aan eiser studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) toegekend, berekend naar de norm voor een uitwonende studerende. Eiser stond vanaf 19 juni 2012 in de Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens (GBA), thans Basisregistratie Personen (BRP), ingeschreven op het adres [adres] te Den Haag.
1.2.
Op 7 november 2013 hebben twee controleurs in opdracht van verweerder een huisbezoek afgelegd op het adres waar eiser in de BRP is ingeschreven om te controleren of hij op dit adres woonachtig is. De bevindingen van dit huisbezoek zijn neergelegd in de “Rapportage aan DUO Misbruik uitwonendenbeurs”, opgemaakt op 9 november 2013 (de rapportage).
1.3.
Bij besluit van 11 december 2013 heeft verweerder eiser vanaf 1 juli 2012 alsnog als thuiswonend aangemerkt, de vanaf 1 juli 2012 toegekende studiefinanciering herzien naar de norm voor een thuiswonende studerende en een bedrag van € 3.288,24 teruggevorderd. Bij besluit van 2 april 2014 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 11 december 2013 ongegrond verklaard. Tegen het besluit van 2 april 2014 heeft eiser geen beroep ingesteld. Het besluit van 11 december 2013 is in rechte onaantastbaar geworden.
1.4.
Bij brief van 6 december 2013 heeft verweerder aan eiser het voornemen kenbaar gemaakt tot het opleggen van een boete van € 1.644,12, omdat eiser niet woont op zijn BRP-adres. Bij het primaire besluit, in stand gelaten bij het bestreden besluit, heeft verweerder eiser een boete van € 1.644,12 opgelegd.
2. De rechtbank overweegt allereerst ambtshalve ten aanzien van haar bevoegdheid dat verweerder in het bestreden besluit voor het indienen van beroep heeft verwezen naar de rechtbank Amsterdam en dat eiser vervolgens ook beroep bij deze rechtbank heeft ingesteld. Eiser is woonachtig in Den Haag. Op grond van artikel 8:7, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de rechtbank Den Haag bevoegd van het beroepschrift van eiser kennis te nemen. Den Haag valt immers binnen het rechtsgebied van de rechtbank Den Haag. Partijen hebben ter zitting laten weten geen bezwaar te hebben tegen behandeling door de rechtbank Amsterdam. Vanuit het oogpunt van proceseconomie en indachtig artikel 8:117 van Pro de Awb heeft deze rechtbank het beroep van eiser ter zitting behandeld en zal deze rechtbank uitspraak doen.
3. Eiser voert in beroep aan dat het bestreden besluit in strijd is met de onschuldpresumptie zoals neergelegd in onder meer artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 14, tweede lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Voorts heeft verweerder in strijd gehandeld met het evenredigheids- en proportionaliteitsbeginsel van artikel 6 van Pro het EVRM en artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Niet is bewezen dat eiser vóór 4 november 2013 niet woonachtig was op het BRP-adres. De omkering van de bewijslast als bedoeld in artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 dient, ingeval die in strijd is met een rechtstreeks werkende bepaling van een internationaal verdrag (in dit geval artikel 6 van Pro het EVRM), op grond van artikel 94 van Pro de Grondwet buiten toepassing te worden gelaten. Artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000 biedt ook voldoende ruimte de hoogte van de boete op de ernst van de overtreding af te stemmen, omdat daarin de boete wordt vastgesteld op ten hoogste 50% van het terugvorderingsbedrag bij een herziening. Voorts voert eiser aan dat verweerder de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 11.5 van de Wsf 2000 had dienen toe te passen, omdat verweerder niet heeft betwist dat hij tot 4 november 2013 wel feitelijk woonachtig was op het BRP-adres. Eiser verwijst naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 2 april 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1146). Deze uitspaak geldt volgens eiser ook ten aanzien van boetebesluiten, omdat artikel 11.5 van de Wsf 2000 geen onderscheid maakt tussen een herziening van de toegekende studiefinanciering en een boetebesluit en op (vrijwel) de gehele Wsf 2000 van toepassing is.
4. Verweerder stelt dat van strijdigheid met de onschuldpresumptie en het evenredigheids- en proportionaliteitsbeginsel geen sprake is. Voor het opleggen van de boete is het bewijs dat eiser vóór 4 november 2013 niet woonachtig was op het BRP-adres, niet van belang. Bepalend is dat vast is komen te staan dat eiser op het moment van de controle niet woonachtig was op het BRP-adres. Verweerder verwijst naar de uitspraak van de CRvB van 23 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1422. Eiser erkent de juistheid van de tijdens de controle afgegeven verklaring van de hoofdbewoner dat eiser niet woonachtig is op het BRP-adres. Hiermee is bewezen dat eiser niet heeft voldaan aan de verplichtingen als bedoeld in artikel 1.5 van de Wsf 2000. De herziening werkt terug tot 1 juli 2012 met toepassing van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000. Op grond van artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000 bedraagt de boete 50% van het bedrag dat eiser te veel aan studiefinanciering is toegekend. Uit de Memorie van Toelichting (MvT) bij de Wijziging van de Wsf 2000 in verband met het treffen van diverse maatregelen ter bestrijding van het ten onrechte ontvangen van de uitwonendenbeurs (Kamerstukken II 2010-2011, 32 770, nr. 3) blijkt dat de wetgever heeft beoogd een boete op te leggen van 50%. Niet valt in te zien waarom artikel 9.9 van de Wsf 2000 buiten toepassing zou moeten worden gelaten op grond van artikel 94 van Pro de Grondwet. Verweerder betwist dat eiser in de periode voorafgaand aan het huisbezoek op het BRP-adres woonachtig was. Er bestaat geen aanleiding om de hardheidsclausule toe te passen. Tot op heden heeft eiser geen bewijsstukken overgelegd waaruit onomstotelijk blijkt dat hij in de periode voorafgaande aan de herziening van de aanspraken op studiefinanciering wel op het BRP-adres woonde. Verweerder verwijst naar de uitspraak van de CRvB van 2 april 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1146). Verweerder ziet niet in waarom in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd zou zijn waarom de hardheidsclausule niet is toegepast, nu eiser in de bezwaarprocedure voor het overige geen beroep heeft gedaan op de hardheidsclausule.
5.1.
De rechtbank overweegt dat in artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000 is bepaald dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd indien de studerende het normbedrag voor een uitwonende studerende toegekend heeft gekregen, maar niet heeft voldaan aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 1.5 van de Wsf 2000. Het bedrag van de boete bedraagt ten hoogste 50 procent van het bedrag dat van de studerende in verband daarmee wordt teruggevorderd bij een herziening.
5.2.
Het opleggen van een bestuurlijke boete als hier aan de orde, is niet een verplichting maar een (discretionaire) bevoegdheid waarvan gebruik kan worden gemaakt. Een bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Als een bestuursorgaan gebruikmaakt van de bevoegdheid om een boete op te leggen dan moet, gelet op artikel 3:4 van Pro de Awb en gelet op artikel 6 van Pro het EVRM, in volle omvang worden getoetst of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Niet alleen de mate van verwijtbaarheid kan aanleiding vormen voor matiging van de opgelegde boete, maar ook factoren als intensiteit en duur van de overtreding kunnen een rol spelen bij de beoordeling van de evenredigheid van de boete. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de CRvB van 2 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2107.
5.3.
De destijds aan eiser per 1 juli 2012 toegekende uitwonendenbeurs is een begunstigend besluit. Als wordt vastgesteld dat een student niet woont op het BRP-adres als bedoeld in artikel 1.5 van de Wsf 2000, vindt de herziening van de studiefinanciering plaats met ingang van de datum van de laatste adreswijziging van de studerende in de BRP. De ratio van dit wettelijk vermoeden is dat het voor verweerder moeilijk is om exact te kunnen vaststellen over welke periode een studerende feitelijk niet op het BRP-adres heeft gewoond. Artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 creëert daarom een juridische fictie die is ingegeven door de bewijsnood waarin verweerder verkeert. De studerende heeft de mogelijkheid om het bewijs te leveren dat hij wel degelijk woonde op het betreffende BRP-adres. Indien op grond daarvan onomstotelijk blijkt dat het wettelijk vermoeden onjuist is, moet verweerder onder toepassing van de hardheidsclausule afwijken van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000. Gelet op het reparatoire karakter van het herziening- en terugvorderingsbesluit acht de rechtbank dit wettelijk vermoeden dan ook niet onredelijk.
5.4.
Het opleggen van de bestuurlijke boete aan eiser is evenwel een punitieve maatregel. Uit de onschuldpresumptie volgt dat indien men iemand wil bestraffen, hij het strafbare feit moet hebben begaan. Het hanteren van het rechtsvermoeden zoals dit bij de hiervoor genoemde reparatoire maatregel wordt gebruikt, strookt niet met de onschuldpresumptie bij een punitieve sanctie als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van het EVRM. Het is aan de autoriteit die de boete wil opleggen om het bewijs te leveren dat de overtreding is begaan en dat er dus een grond is voor bestraffing. De overtreder is in dat verband aan te merken als verdachte, die niet gehouden is aan zijn eigen veroordeling mee te werken. Daarmee komt de onderzoeksverplichting en de bewijslast eenzijdig bij, in dit geval, verweerder te liggen. Dat de overtreder onomstotelijk bewijs moet leveren dat hij de overtreding niet heeft begaan, bij gebreke waarvan hij wordt geacht de overtreding te hebben begaan en hem een boete kan worden opgelegd, is in dat licht onaanvaardbaar.
5.5.
Op 7 november 2013 is er een controle geweest op het BRP-adres van eiser. Onbetwist is dat eiser op het moment van de controle niet woonachtig was op het BRP-adres. Eiser heeft erkend in het tijdvak van 4 tot en met 7 november 2013 niet te hebben gewoond op het BRP-adres. Ter zitting heeft verweerder bevestigd dat er geen nader onderzoek is gedaan naar de vraag of eiser daadwerkelijk vóór 4 november 2013 niet heeft gewoond op het BRP-adres. Dat eiser naar eigen zeggen op 4 november 2013 is verhuisd, is niet nagevraagd bij de hoofdbewoner. Voorts is het onderzoek naar de medestudent op het BRP-adres niet bij de oplegging van de boete aan eiser betrokken. De stelling van eiser dat hij bij een vriend is gaan wonen en zich na vier dagen heeft ingeschreven in de BRP, is evenmin onderzocht door verweerder. Verweerder heeft volstaan met de constatering dat eiser op 7 november 2013 niet woonde op het BRP-adres. Voor de duur, evenredigheid en proportionaliteit van de boete heeft verweerder zich uitsluitend gebaseerd op het rechtsvermoeden in het kader van de herziening en terugvordering. Verweerder verwacht van eiser dat deze onomstotelijk zijn eigen onschuld bewijst, bij gebreke waarvan verweerder aanneemt dat eiser schuldig is. Zoals in rechtsoverweging 5.4 is overwogen, heeft verweerder hiermee zijn eigen taak en verantwoordelijkheid bij het mogen uitoefenen van zijn bevoegdheid tot boeteoplegging miskend.
5.6.
Nu verweerder geen onderzoek over de periode vóór 4 november 2013 heeft verricht, heeft verweerder onvoldoende bewijs geleverd voor een te bestraffen overtreding in dat tijdvak. De boete is dan ook ten onrechte mede gebaseerd op die periode. Voor de periode van 4 tot en met 7 november 2013 heeft verweerder aangetoond dat eiser niet heeft voldaan aan de in artikel 1.5 van de Wsf 2000 neergelegde voorwaarden. Immers, eiser heeft erkend dat hij deze periode niet woonde op het BRP-adres. Op grond van artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000 was verweerder in beginsel bevoegd een boete op te leggen. Eiser heeft evenwel een beroep gedaan op de afwezigheid van alle schuld. Eiser heeft verklaard dat hij zich niet direct in de BRP heeft ingeschreven op zijn nieuwe adres, omdat de hoofdbewoner van de woning waar hij sinds 4 november 2013 verbleef het druk had en geen tijd had om met hem naar de gemeente te gaan voor het inschrijven in de BRP. Verder heeft eiser verklaard niet bekend te zijn met een digitale mogelijkheid daartoe. Eiser is op 4 november 2013 vertrokken van het BRP-adres en heeft zich op 8 november 2013 op zijn nieuwe adres ingeschreven.
5.7.
Gebleken is dat verweerder het beroep van eiser op de afwezigheid van alle schuld niet heeft onderzocht. Ter zitting heeft verweerder ook aangegeven zich daartoe niet gehouden te achten, omdat het rechtsvermoeden volgende uit de herzienings- en terugvorderingszaak afdoende is. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de verklaringen van eiser niet op voorhand als onaannemelijk of ongeloofwaardig te bestempelen en kan de overtreding over de periode van 4 tot en met 7 november 2013 eiser daarom niet, althans niet zonder meer worden verweten. Dit betekent dat er voor verweerder in het geheel geen grondslag was om aan eiser een boete op te leggen. Reeds hierom behoeven de overige gronden die eiser heeft aangevoerd, geen bespreking meer.
6. Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet voorts aanleiding het primaire besluit te herroepen nu aan dit besluit hetzelfde gebrek kleeft en niet valt in te zien hoe verweerder het gebrek zal kunnen herstellen. De rechtbank zal derhalve zelf in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen bestreden besluit.
7. Nu de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij verder dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder voorts in de door eiser gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.470,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1). Omdat aan eiser een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar gegrond, herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 45,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten in bezwaar en beroep van eiser tot een bedrag van € 1.470,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.A. Knol, rechter, in aanwezigheid van mr. S.P.M. van Boheemen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 augustus 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.