Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 14/3313
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 maart 2015 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser,
wettelijk vertegenwoordigd door [naam 2] en [naam 3]
(gemachtigde: mr. M.E.T. Vink-van Oostveen),
en
Agis Zorgkantoor, verweerder
(gemachtigde: mr. C. Hartman).
Procesverloop
Bij besluit van 23 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers persoonsgebonden budget (pgb) voor de periode van 1 januari 2014 tot en met 9 november 2014, voor zorg op grond van de Algemene wet bijzondere ziektekosten (Awbz), vastgesteld op netto € 50.649,56.
Bij besluit van 18 april 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting is door de enkelvoudige kamer geopend op 1 december 2014. Partijen zijn niet verschenen. Het onderzoek is ter zitting geschorst en de zaak is op grond van artikel 8:10, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verwezen naar de meervoudige kamer. Het onderzoek ter zitting door de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 9 december 2014. De zaak is ter zitting gevoegd behandeld met de zaak met procedurenummer AMS 14/3312. Eiser is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en [naam 1]. Tevens is verschenen [naam 2], de vader en wettelijk vertegenwoordiger van eiser. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. I. Punt. Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank de zaken weer gesplitst.
Overwegingen
1.1
Eiser is bij besluit van 7 april 2010 door het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) met ingang van 10 november 2009 geïndiceerd voor Awbz-zorg voor verblijf met een zorgzwaartepakket (zzp) 4VG inclusief vervoer (de verblijfsindicatie). Sinds eind 2009 ontvangt hij een pgb om zelf zorg in te kopen. De hoogte van het pgb wordt jaarlijks door verweerder vastgesteld op grond van de Regeling subsidies AWBZ (hierna: de Regeling subsidies). Voor budgethouders met een verblijfsindicatie wordt het pgb berekend door het geïndiceerde zzp met toepassing van de in bijlage 2 bij de Regeling subsidies opgenomen toekenningstabel om te rekenen naar een of meerdere klassen voor de functies persoonlijke verzorging (pv), verpleging (vp), begeleiding individueel (bi) en begeleiding groep (bg). Wat betreft de functie bg staat de in de toekenningstabel vermelde klasse voor het aantal dagdelen bg-zorg. In het tweede lid van artikel 2.6.6 van de Regeling subsidies is voorts voor ieder van de functies een bedrag bij de betreffende klasse vermeld. Deze bedragen opgeteld, geeft het bruto pgb. Indien de budgethouder een verblijfsindicatie heeft en niet in een instelling verblijft, ontvangt deze een vastgestelde toeslag (hierna: de zzp-toeslag). Indien verweerder van oordeel is dat de budgethouder aanspraak heeft op meer zorg dan uit deze berekening voortvloeit, kan onder voorwaarden een hoger pgb worden vastgesteld.
1.2
In 2012 kende de toekenningstabel in bijlage 2 van de Regeling subsidies bij zzp 4VG aan de functie pv klasse 3 toe, aan de functie vp klasse 0, aan de functie bi klasse 5 en aan de functie bg klasse 9. Eiser ontving in 2012, voor de periode van 1 januari 2012 tot en met 31 december 2012, een pgb ten bedrage van netto € 69.117,79.
1.3.1
Per 1 januari 2013 zijn een aantal wijzigingen in de (uitvoering van de) Awbz doorgevoerd. Deze wijzigingen berusten op de Regeling van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, van 12 december 2012, Z-3143298, houdende wijziging van de Regeling subsidies in verband met aanpassingen ten behoeve van het jaar 2013 (hierna: de Regeling van 12 december 2012) (Stcrt 2012, nr. 26638).
1.3.2
Blijkens de toelichting op de Regeling van 12 december 2012 veranderen de tarieven voor budgethouders met een verblijfsindicatie omdat de tarieven, na een in 2012 ingevoerde tariefverhoging, in de praktijk te hoog uitvielen en hoger waren dan de beschikbare middelen voor zorg vanuit zorg in natura. Om de tarieven voor budgethouders met een verblijfsindicatie gelijk te stellen aan de zorgcomponent van de tarieven voor zorg in natura, is een nieuwe toekenningstabel in bijlage 2 van de Regeling subsidies (de gewijzigde toekenningstabel) opgesteld. Voor de budgethouders die in 2012 reeds een pgb hadden wordt, met uitzondering van een drietal groepen met budgetgarantie, het verschil tussen de oude en nieuwe tarieven in drie jaar afgebouwd. In 2013 wordt een eerste stap gezet door voor die groep de pgb-tarieven te laten dalen met 5%. De toelichting vermeldt dat hiervoor een nieuw artikel (2.6.6a) is ingevoegd in de Regeling subsidies, waarin deze zogenoemde budgetgarantie (eerste lid) en de afbouwregeling (derde lid) voor de budgethouders die in 2012 al een pgb hadden zijn neergelegd.
1.4
In 2013 kende de gewijzigde toekenningstabel bij zzp 4VG voor de functies vp en bi dezelfde klassen toe als voor de wijziging en kende deze voor de functie pv klasse 2 en voor de functie bg klasse 6 toe, zijnde een verlaging van onderscheidenlijk een en drie klassen ten opzichte van voor de wijziging. Aan eiser is in 2013 een bruto-pgb toegekend met de bij deze functies en klassen in artikel 2.6.6, tweede lid, van de Regeling subsidies neergelegde bedragen. De bedragen die voor iedere functie per klasse in artikel 2.6.6 zijn vermeld, zijn niet gewijzigd ten opzichte van 2012. Voorts is aan eiser de zzp-toeslag toegekend. Het pgb is verder op grond van het nieuwe artikel 2.6.6a, derde lid, van de Regeling subsidies opgehoogd tot 95% van het bruto pgb dat eiser was verleend voor de subsidieperiode die eindigde op 31 december 2012. Hierdoor bedroeg eisers pgb voor 2013 netto € 65.648,80. Tegen het besluit waarin dit pgb voor 2013 aan eiser is toegekend, heeft hij geen rechtsmiddel ingesteld.
1.5
In het primaire besluit is eisers bruto-pgb voor 2014 wederom met zijn geïndiceerde zzp vastgesteld aan de hand van de gewijzigde toekenningstabel in bijlage 2 van de Regeling subsidies en de in artikel 2.6.6 van de Regeling subsidies neergelegde bedragen. Ook is hem de zzp-toeslag toegekend. Op grond van het per 1 januari 2014 geldende artikel 2.6.6a, derde lid, van de Regeling subsidies is het pgb voorts opgehoogd tot 90% van het bruto pgb dat was verleend voor de subsidieperiode die eindigde op 31 december 2013. Hierdoor bedroeg eisers pgb voor 2014 netto € 50.649,56. Eisers bezwaar tegen dit besluit is in het bestreden besluit ongegrond verklaard.
2. Allereerst is in geschil of eiser aanspraak maakt op budgetgarantie als bedoeld in het eerste lid van artikel 2.6.6a van de Regeling subsidies.
2.1
Eiser heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte de afbouwregeling zoals neergelegd in artikel 2.6.6a, derde lid, van de Regeling subsidies heeft toegepast, omdat hij behoort tot één van de drie groepen met budgetgarantie. Hij behoort namelijk tot de groep die is bedoeld in artikel 2.6.6a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling subsidies. Er moet een budgetgarantie worden verleend omdat eiser in 2011 een budgetgarantie heeft gekregen.
2.2 Op grond van artikel 2.6.6a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling subsidies, zoals dat gold per 1 januari 2014, hoogt het zorgkantoor het bruto pgb op tot een garantiebedrag ter hoogte van het bruto pgb dat was verleend voor de subsidieperiode die eindigde op 31 december 2013, indien de verzekerde volgens het indicatiebesluit is aangewezen op verblijf, en het pgb bij de eerste verlening op basis van een indicatiebesluit waaruit bleek dat de verzekerde was aangewezen op een zorgzwaartepakket, op grond van een beleidsregel van het Zorginstituut of op grond van artikel 2.6.15, zoals dat artikel luidde voor 1 januari 2013, was opgehoogd tot een garantiebedrag.
2.2 Op grond van artikel 2.6.6a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling subsidies, zoals dat gold per 1 januari 2014, hoogt het zorgkantoor het bruto pgb op tot een garantiebedrag ter hoogte van het bruto pgb dat was verleend voor de subsidieperiode die eindigde op 31 december 2013, indien de verzekerde volgens het indicatiebesluit is aangewezen op verblijf, en het pgb bij de eerste verlening op basis van een indicatiebesluit waaruit bleek dat de verzekerde was aangewezen op een zorgzwaartepakket, op grond van een beleidsregel van het Zorginstituut of op grond van artikel 2.6.15, zoals dat artikel luidde voor 1 januari 2013, was opgehoogd tot een garantiebedrag.
2.3
Op grond van artikel 2.6.6a, derde lid, van de Regeling subsidies hoogt het zorgkantoor het bruto pgb op tot een garantiebedrag ter hoogte van 90% van het bruto persoonsgebonden budget dat was verleend voor de subsidieperiode die eindigde op 31 december 2013, indien
a. dat pgb was verleend op grond van een indicatiebesluit waaruit bleek dat de verzekerde aangewezen was op verblijf;
b. de verzekerde volgens het geldende indicatiebesluit is aangewezen op verblijf, en
c. het eerste lid niet op de verzekerde van toepassing is.
2.4
De rechtbank is van oordeel dat artikel 2.6.6a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling subsidies als volgt moet worden gelezen. Bij een verblijfsindicatie wordt het pgb tot een garantiebedrag opgehoogd als het pgb bij de eerste verlening was opgehoogd tot een garantiebedrag, óf op grond van een beleidsregel óf op grond van het oude artikel 2.6.15 van de Regeling subsidies. De rechtbank stelt vast dat eiser in 2009 voor het eerst is geïndiceerd voor Awbz-zorg voor verblijf en dat bij het op basis daarvan vastgestelde eerste pgb bij verweerders besluit van 11 februari 2010 geen budgetgarantie is verleend. Dat betekent dat eiser niet behoort tot de groep budgethouders die op grond van artikel 2.6.6a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling subsidies recht heeft op budgetgarantie. Anders dan eiser heeft betoogd, is niet relevant of eiser al dan niet bij de verlening van het pgb voor 2011 een budgetgarantie is verleend op grond van het oude artikel 2.6.15 van de Regeling subsidies, omdat dit uitgaat van een onjuiste lezing van artikel 2.6.6a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling. Eiser maakt dus geen aanspraak op budgetgarantie op grond van artikel 2.6.6a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling subsidies. De beroepsgrond faalt.
3. Voorts is in geschil of verweerder het bruto pgb mocht berekenen door toepassing van de gewijzigde toekenningstabel en de vermelde bedragen in artikel 2.6.6, tweede lid, van de Regeling subsidies.
3.1
Eiser heeft aangevoerd dat verweerder niet bevoegd is om, zonder dat daar een indicatiebesluit van het CIZ aan ten grondslag ligt, de omvang van de zorg voor de functie bg te verlagen van negen naar zes dagdelen. Het gevolg hiervan is dat eiser met het voor 2014 toegekende pgb niet in staat is om de zorg in te kopen waar hij volgens zijn zzp-indicatie recht op heeft. Als eiser zou kiezen voor zorg in natura en in een instelling zou verblijven, zou hij negen dagdelen per week dagbesteding voor de functie bg ontvangen, terwijl hij met het toegekende pgb maar zes dagdelen kan inkopen.
3.2
Op grond van artikel 44, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awbz, zoals dat gold ten tijde van belang, kan bij ministeriële regeling worden bepaald dat het Zorginstituut overeenkomstig in die regeling gestelde regels subsidies verstrekt om verzekerden de mogelijkheid te geven om in plaats van het tot gelding brengen van een aanspraak op grond van de Awbz zelf te voorzien in de zorg die zij behoeven.
Op grond van het derde lid van artikel 44 van de Awbz, zoals dat gold ten tijde van belang, kan de minister jaarlijks voor een categorie van subsidies het subsidieplafond voor het komende jaar bekendmaken.
3.3
De rechtbank overweegt dat verzekerden met een verblijfsindicatie op grond van de Awbz recht hebben op (langdurig) verblijf in een instelling. Het CIZ is het bevoegde orgaan dat deze indicatie afgeeft. Het CIZ indiceert voor welke zzp de verzekerde in aanmerking komt aan de hand van diens beperkingen. Een zzp bevat een cliëntprofiel, waarin de beperkingen van de bij dat zzp behorende groep budgethouders wordt beschreven, en bevat een bepaalde totaalomvang aan zorg, diensten, dagbesteding en behandeling.
3.4
De rechtbank wijst verder op de positie van de minister van Volksgezondheid, welzijn en sport (de minister) bij het vaststellen van de omvang van pgb’s. Zoals onder 1.1 is overwogen, vloeit de omvang van het pgb voort uit toepassing van de bij de Regeling subsidies behorende toekenningstabel. Hierin heeft de minister de door het CIZ geïndiceerde zzp’s vertaald naar functies en klassen, in samenhang met de bijbehorende bedragen zoals neergelegd in artikel 2.6.6. van die regeling. Voorts is het de minister die, gelet op het bepaalde in artikel 44, derde lid, van de Awbz, bevoegd is om jaarlijks de beschikbare budgetten voor pgb’s vast te stellen. Met de Regeling van 12 december 2012 heeft de minister de wijziging van de budgetten voor pgb’s per 1 januari 2013 vertaald naar een wijziging van de klassen bij de functies in de toekenningstabel. In eisers geval heeft dit tot gevolg gehad dat zijn pgb voor wat betreft de functie bg een omvang heeft van nog maar zes, in plaats van voorheen negen dagdelen.
3.5
De rechtbank is van oordeel dat het standpunt van eiser dat verweerder feitelijk de indicatie aanpast, niet juist is. Anders dan eiser heeft betoogd, vermeldt de indicatie van het CIZ niet dat bij zzp 4VG voor de functie bg klasse 9 of negen dagdelen wordt toegekend. Evenmin volgt dit uit de Regeling zorgaanspraken AWBZ waarop de indicatie zzp 4VG is gebaseerd. Daarbij wijst de rechtbank erop dat de daar vermelde dagdelen dagbesteding – dat gelet op wat onder 3.4 is overwogen niet hetzelfde is als de functie bg – als gemiddelde zijn opgenomen.
3.6
Eiser heeft voorts gesteld dat verweerder ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom eiser met lagere tarieven uit kan komen. Eiser heeft hierbij verwezen naar de tussenuitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank Den Haag van 12 februari 2014 (ECLI:NL:RBDHA:2014:1652). In deze uitspraak is overwogen dat bij gebreke van inzicht in de tarieven van de voorziening in natura, niet kan worden geoordeeld dat het aan de betrokkene toegekende pgb toereikend is om zelf een met de naturavoorziening vergelijkbare voorziening in te kopen.
3.7
De rechtbank komt tot een andere overweging. Vaststaat dat de minister op grond van de Regeling subsidies verweerder heeft opgedragen de toekenning van pgb’s uit te voeren. De Regeling subsidies schrijft verweerder voorts dwingend voor hoe het pgb wordt berekend uit een gegeven zzp. Dat betekent dat het niet aan verweerder is om te motiveren of dat pgb voor eiser toereikend is. Daarbij wijst de rechtbank erop dat al sinds 2010 uit de parlementaire geschiedenis van de Regeling subsidies blijkt dat het pgb ongeveer 30% hoger is dan dezelfde zorg in natura. De rechtbank wijst hierbij op kamerstuk 25 657 van de Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, nummer 41.
3.8
Eiser heeft verder betoogd dat in de eerdergenoemde uitspraak van 12 februari 2014 is overwogen, dat de met de Regeling van 12 december 2012 beoogde aanpassing van de hoogte van de pgb’s aan de tarieven van de voorziening in natura, eerder zou uitmonden in een verlaging van het uurtarief dan in een verandering van het aantal uren.
3.9
De rechtbank komt ook op dit punt tot een andere overweging. Het beoogde effect van de Regeling van 12 december 2012 was dat het pgb-tarief werd aangepast aan de tarieven voor zorg in natura. De minister heeft deze aanpassing van tarieven wellicht ongelukkig uitgedrukt in een verlaging van de klasse in plaats van een verlaging van de bedragen in artikel 2.6.6 van de Regeling subsidies. Het beoogde effect wordt echter niet anders. Zoals ook is overwogen door de rechtbank Zeeland-West-Brabant in de uitspraak van 30 juni 2014 (ECLI:RBZWB:2014:4607) is het effect voor betrokkenen niet dat zij met het toegekende pgb – een subsidie – minder kunnen inkopen, maar dat zij dezelfde zorg tegen een lagere prijs moeten inkopen.
3.1
Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder het bruto pgb van eiser kon berekening door toepassing van de gewijzigde toekenningstabel in bijlage 2 van de Regeling subsidies. Niet in geschil is dat verweerder eisers pgb voor 2014 heeft vastgesteld conform die toekenningstabel en de bedragen die zijn neergelegd in artikel 2.6.6 van de Regeling subsidies, inclusief de zzp-toeslag. Verder is de afbouwregeling van artikel 2.6.6a van die regeling correct toegepast. Eiser heeft zijn standpunt dat hij met de omvang van het pgb voor de functie bg, niet de voor hem benodigde zorg heeft kunnen inkopen, op geen enkele wijze onderbouwd. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder gebruik had moeten maken van zijn bevoegdheid om een hoger pgb vast te stellen als bedoeld in artikel 2.6.6, vijfde lid, van de Regeling subsidies. De beroepsgrond faalt.
4.
De conclusie luidt dat de aangevoerde beroepsgronden niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is ongegrond.
De conclusie luidt dat de aangevoerde beroepsgronden niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Otten, voorzitter, en mrs. H.G. Schoots en C. Bakker, leden, in aanwezigheid van mr. S. Tax, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2015.\
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
.