Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 12/4927 (Laren), AMS 12/4936 (Blaricum) & AMS 12/4992 (Eemnes)
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 april 2014 in de zaken tussen
het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Laren,
hierna te noemen: B&W Laren,
het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Blaricum,
hierna te noemen: B&W Blaricum,
het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Eemnes,
hierna te noemen: B&W Eemnes,
gezamenlijk ook te noemen: eisers
(gemachtigde: B. van der Zwaag),
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigden: mr. H.P.M. Schenkels en M. Bochallati).
Procesverloop
In de zaak met nummer AMS 12/4927 (Laren)
Bij besluit van 6 juni 2012 (het primaire besluit I) heeft verweerder een bedrag van in totaal € 96.266, - van B&W Laren teruggevorderd.
Bij besluit van 24 augustus 2012 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van B&W Laren tegen het primaire besluit I gedeeltelijk gegrond verklaard.
In de zaak met nummer AMS 12/4936 (Blaricum)
Bij besluit van 6 juni 2012 (het primaire besluit II) heeft verweerder een bedrag van in totaal € 105.952, - van B&W Blaricum teruggevorderd.
Bij besluit van 24 augustus 2012 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van B&W Blaricum tegen het primaire besluit II gedeeltelijk gegrond verklaard.
In de zaak met nummer AMS 12/4992 (Eemnes)
Bij besluit van 6 juni 2012 (het primaire besluit III) heeft verweerder een bedrag van in totaal € 66.457, - van B&W Eemnes teruggevorderd.
Bij besluit van 24 augustus 2012 (het bestreden besluit III) heeft verweerder het bezwaar van B&W Eemnes tegen het primaire besluit III gedeeltelijk gegrond verklaard.
In alle zaken
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten afzonderlijk beroep ingesteld. Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
De rechtbank heeft de zaken gevoegd en ter zitting behandeld op 27 maart 2014. Partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
In de zaak met nummer AMS 12/4927 (Laren)
1.1. Op 30 mei 2011 heeft B&W Laren zijn verantwoording – inclusief een verklaring van een accountant – aan verweerder ingezonden over enkele uitkeringen die ontvangen zijn in 2010, waaronder de uitkering op grond van de Wet Participatiebudget (WPB). Het rapport maakt een melding van een onzekerheid ten aanzien van de bestedingen ten laste van de gelden WPB van € 88.320, -. Ook wordt een niet besteed bedrag van € 7.946, - dat de reserveringsregeling overschrijdt gerapporteerd.
1.2. Bij het primaire besluit I heeft verweerder een bedrag van in totaal € 96.266, - van B&W Laren teruggevorderd. Dit bedrag omvat zowel de gerapporteerde onzekerheid (€ 88.320, -) als het bedrag waarmee de maximale reservering wordt overstegen (€ 7.946, -). Tegen het primaire besluit I heeft B&W Laren bezwaar gemaakt.
In de zaak met nummer AMS 12/4936 (Blaricum)
1.3. Op 14 juni 2011 heeft B&W Blaricum zijn verantwoording – inclusief een verklaring van een accountant – aan verweerder ingezonden over enkele uitkeringen die ontvangen zijn in 2010, waaronder de WPB-uitkering. Het rapport maakt een melding van een onzekerheid ten aanzien van de bestedingen ten laste van de gelden WPB van € 61.961, -. Ook wordt een niet besteed bedrag van € 43.991, - dat de reserveringsregeling overschrijdt gerapporteerd.
1.4. Bij het primaire besluit II heeft verweerder een bedrag van in totaal € 105.952, - van B&W Blaricum teruggevorderd. Dit bedrag omvat zowel de gerapporteerde onzekerheid (€ 61.961, -) als het bedrag waarmee de maximale reservering wordt overstegen (€ 43.991, -). Tegen het primaire besluit II heeft B&W Blaricum bezwaar gemaakt.
In de zaak met nummer AMS 12/4992 (Eemnes)
1.5. Op 24 mei 2011 heeft B&W Eemnes zijn verantwoording – inclusief een verklaring van een accountant – aan verweerder ingezonden over enkele uitkeringen die ontvangen zijn in 2010, waaronder de WPB-uitkering. Het rapport maakt een melding van een onzekerheid ten aanzien van de bestedingen ten laste van de gelden WPB van € 55.372, -. Ook wordt een niet besteed bedrag van € 11.085, - dat de reserveringsregeling overschrijdt gerapporteerd.
1.6. Bij het primaire besluit III heeft verweerder een bedrag van in totaal € 66.457, - van B&W Eemnes teruggevorderd. Dit bedrag omvat zowel de gerapporteerde onzekerheid (€ 55.372, -) als het bedrag waarmee de maximale reservering wordt overstegen (€ 11.085, -). Tegen het primaire besluit III heeft B&W Eemnes bezwaar gemaakt.
In alle zaken
1.7. Bij het bestreden besluit I heeft verweerder het bezwaar van B&W Laren tegen het primaire besluit I gedeeltelijk gegrond verklaard. De terugvordering met betrekking tot overschrijding van de reserveringsregeling is herroepen. Het bezwaar tegen de terugvordering met betrekking tot de gerapporteerde onzekerheid van € 88.320, - is ongegrond verklaard.
Bij het bestreden besluit II heeft verweerder het bezwaar van B&W Blaricum tegen het primaire besluit II gedeeltelijk gegrond verklaard. De terugvordering met betrekking tot overschrijding van de reserveringsregeling blijft gehandhaafd onder verbetering van de motivering. Het bezwaar tegen de terugvordering met betrekking tot de gerapporteerde onzekerheid van € 61.961, - is ongegrond verklaard. Het in totaal terug te vorderen bedrag is aldus gehandhaafd op € 105.952, -.
Bij het bestreden besluit III heeft verweerder het bezwaar van B&W Eemnes tegen het primaire besluit III gedeeltelijk gegrond verklaard. De terugvordering met betrekking tot overschrijding van de reserveringsregeling is herroepen. Het bezwaar tegen de terugvordering met betrekking tot de gerapporteerde onzekerheid van € 55.372, - is ongegrond verklaard.
1.8. Voor wat betreft de gerapporteerde onzekerheden stelt verweerder vast dat eisers blijkens het verslag van de accountant geen verantwoording hebben ontvangen van de uitvoerende derde, het Regionaal Opleidingencentrum (ROC), over de besteding van de rijksbijdrage educatie als onderdeel van het participatiebudget, waardoor de accountant door onvoldoende controle-informatie niet heeft kunnen vaststellen of deze bestedingen rechtmatig zijn gedaan. De accountant meldt dat de rechtmatigheid van bestedingen daarom niet kan worden aangetoond. In de ‘Single information, Single audit’-bijlage (SiSa) zijn daarom respectievelijk bedragen van € 88.320, - (Laren), € 61.961, - (Blaricum) € 55.372, - (Eemnes) als onzekerheid opgenomen. Omdat de rechtmatigheid van de bedoelde bestedingen niet kan worden vastgesteld, heeft verweerder artikel 4, tweede lid, van de WPB toegepast. Omdat eisers de SiSa-bijlage niet tijdig (dat wil zeggen: voor 15 juli 2011) hebben kunnen corrigeren, blijven de gegevens van de oorspronkelijke SiSa-bijlage van toepassing. De bestedingen worden geacht onrechtmatig te zijn geweest, zodat verweerder overgegaan is tot terugvordering.
1.9. Tegen de bestreden besluit I, II en III zijn eisers ieder afzonderlijk in beroep gekomen.
Wettelijk kader
2.1. Op deze zaken is, gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht, de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing zoals deze wet luidde tot en met 31 december 2012. De in beroep bestreden besluiten zijn namelijk bekend gemaakt vóór 1 januari 2013.
2.2. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de WPB verstrekt de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan het college een uitkering ten behoeve van de kosten van participatievoorzieningen, niet zijnde uitvoeringskosten, voor de doelgroep alsmede voor de voorzieningen, bedoeld in artikel 3, tweede lid.
2.3. In artikel 4, eerste lid, van de WPB is bepaald dat het college verantwoording aflegt aan Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de uitvoering van deze wet, op de wijze, bedoeld in artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet (Fvw).
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat indien uit de verantwoordings-informatie, bedoeld in artikel 17a, eerste lid, van de Fvw, blijkt dat de uitkering, bedoeld in artikel 2, niet volledig of onrechtmatig is besteed, de uitkering ter hoogte van het niet of onrechtmatig bestede deel door Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wordt teruggevorderd. Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid doet binnen een jaar na ontvangst van de verantwoordingsinformatie mededeling van de terugvordering aan het college.
2.4. In artikel 17a, eerste lid, van de Fvw is bepaald dat gedeputeerde staten en het college van burgemeester en wethouders de informatie ten behoeve van de verantwoording over de uitvoering van de regeling van een specifieke uitkering uiterlijk 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar aan Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zenden in de vorm van:
a. de jaarrekening en het jaarverslag, bedoeld in artikel 202, eerste lid, van de Provinciewet, onderscheidenlijk artikel 198, eerste lid, van de Gemeentewet, en
b. de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen, bedoeld in artikel 217, derde en vierde lid, van de Provinciewet, onderscheidenlijk artikel 213, derde en vierde lid, van de Gemeentewet.
Beoordeling
De ontvankelijkheid van het beroep van B&W Eemnes (AMS 12/4992)
3.1. Op grond van artikel 6:7 van Pro de Awb bedraagt de termijn voor het indienen van een beroepschrift zes weken. In artikel 6:8, eerste lid, van de Awb is bepaald dat deze termijn aanvangt met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
Op grond van artikel 6:9 van Pro de Awb is een beroepschrift tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen, dan wel, bij verzending per post, indien het voor het einde van de termijn ter post is bezorgd, mits het niet later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen.
Op grond van artikel 6:11 van Pro de Awb blijft ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend beroepschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener van het beroepschrift in verzuim is geweest.
3.2. Het bestreden besluit III is gedagtekend op (vrijdag) 24 augustus 2012. Het besluit is voorts op (maandag) 27 augustus 2012 afgestempeld voor ontvangst door B&W Eemnes. De rechtbank neemt daarom als vaststaand aan uit dat het betreden besluit III op 24 augustus 2012 is verzonden en dus op diezelfde dag bekend is gemaakt. Dat betekent dat tot en met 5 oktober 2012 beroep kon worden ingesteld.
3.3. B&W Eemnes heeft zijn beroepschrift gedagtekend op 4 oktober 2012. Het beroepschrift is blijkens stempels op het beroepschrift en de postenvelop pas op 8 oktober 2012 ter post bezorgd. Het beroepschrift is door de rechtbank op 9 oktober 2012 ontvangen. B&W Eemnes heeft het beroepschrift dus niet voor het einde van de beroepstermijn ter post bezorgd. Het beroepschrift is daarom niet tijdig ingediend.
3.4. De rechtbank moet beoordelen of de termijnoverschrijding verschoonbaar is te achten. Ter zitting heeft B&W Eemnes aangegeven dat de reden voor het late aanbieden van het beroepschrift gelegen is in een miscommunicatie tussen de opsteller van het beroepschrift en een medewerker van het secretariaat die belast was met de verzending van het beroepschrift. De rechtbank ziet hierin geen aanleiding de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten.
3.5. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gericht tegen het bestreden besluit III niet-ontvankelijk zal worden verklaard.
De inhoudelijke beoordeling van de beroepen van B&W Laren (AMS 12/4927) en B&W Blaricum (AMS 12/4936)
4.1. De rechtbank stelt allereerst vast dat ter zitting de gemachtigde van eisers de beroepsgrond dat het op 6 juli 2012 opgesteld herziene rapport van de accountant over de bestedingen van het WPB-budget in 2010 moet leiden tot herziening van de terugvordering in de bezwaarfase heeft ingetrokken. De rechtbank zal daarover in deze uitspraak daarom geen oordeel geven.
4.2. Eisers voeren in beroep – zakelijk weergegeven – voor het overige aan dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Eisers hebben navraag gedaan bij andere gemeenten en uit die navraag blijkt dat zij een goedkeurende verklaring van de accountant hebben gekregen op basis van dezelfde verantwoordingsgegevens. In die situaties heeft de accountant geen onzekerheid gerapporteerd en zijn deze gemeentes niet geconfronteerd met een terugvordering. Ter zitting hebben eisers hieromtrent nader toegelicht dat verweerder gehouden is zich te vergewissen van de juistheid van de aangeleverde gegevens, zeker nu duidelijk is dat verschillende gemeenten verschillende rapportages hebben ingezonden op basis van dezelfde gegevens. Juist op verweerder rust die vergewisplicht, omdat hij de verantwoordingen van alle gemeentes onder ogen krijgt en eisers niet. Voort voeren eisers aan dat hen een hersteltermijn gegund had moeten worden. Eisers wijzen hierbij op de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 24 mei 2012 (ECLI:NL:RBARN:2012:BW7552) en op de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 22 juni 2012 (ECLI:NL:RBUTR:2012: BX0161).
4.3. Bij de beoordeling van het geschil stelt de rechtbank voorop dat de wetsgeschiedenis van de WPB aanknopingspunten bevat voor een strikte benadering van de jaarlijkse verantwoording waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar (t+1) moet zijn aangetoond. De verantwoording vindt plaats via een bijlage bij de gemeentelijke jaarrekening. Op grond van het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten is de accountant verplicht financiële fouten en onzekerheden die boven de rapporteringstolerantiegrens van dit Besluit liggen te rapporteren in die bijlage. Gerapporteerde fouten en onzekerheden worden, tot de bedragen die daarmee zijn gemoeid, teruggevorderd. Verweerder heeft een gerechtvaardigd belang bij het verbinden van consequenties aan het niet tijdig – dat wil zeggen voor 15 juli van het jaar (t+1) – naleven van de verplichting om tijdig en gecertificeerd een financiële verantwoording van baten en lasten volgens de SiSa-systematiek aan te leveren. Dit belang is enerzijds gelegen in de noodzaak van tijdige en juiste verantwoordingsinformatie in het kader van een adequaat financieel beheer, anderzijds in de noodzaak om op tijd te beschikken over correcte gegevens met het oog op het tijdig verdelen en toedelen van budgetten en taakstellingen aan gemeenten. Het bieden van een herstelmogelijkheid, buiten die gevallen waarin sprake is van een kennelijke fout van de accountant, om de rechtmatigheid van opgevoerde lasten op een later moment alsnog te verantwoorden, staat haaks op het uitgangspunt van het systeem van jaarlijkse verantwoording volgens het kostenstelsel, waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar moet zijn aangetoond. (Zie de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 4 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:721 en van 3 december 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2659).
4.4. Vaststaat dat eisers geen gebruik hebben gemaakt van de door verweerder gehanteerde buitenwettelijke beperkte hersteltermijn (tot medio oktober van het boekjaar +1) om de verantwoording nog aan te passen in geval daarin kennelijke fouten zijn begaan. De rechtbank wijst er in dit kader ten overvloede op dat in gevallen als het onderhavige, waarin de accountant een onzekerheid heeft gerapporteerd als gevolg van het feit dat het ROC de benodigde financiële gegevens niet heeft verstrekt, geen sprake is van een kennelijke fout. De accountant heeft juist gedaan wat hij behoorde te doen.
4.5. Ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel merkt de rechtbank op dat eisers, en gemeenten waarvan de accountant op basis van ontbrekende gegevens van het ROC geen onzekerheid heeft gerapporteerd, niet kunnen worden aangemerkt als gelijke gevallen. De accountants van eisers hebben immers wèl een onzekerheid gerapporteerd, nu zij kennelijk niet beschikten over de benodigde verantwoordingsinformatie (vanuit het ROC of uit anderen hoofde). De rechtbank vat het standpunt van eisers op als een grief dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld, omdat hij niet heeft onderzocht waarom de accountants van andere gemeenten, die eveneens gecontracteerd hebben met het ROC Amsterdam geen onzekerheid hebben gerapporteerd. De rechtbank verwerpt deze grief. Voor dat oordeel is bepalend dat verweerders onderzoeksplicht naar de juistheid van de aangeboden gegevens blijkens het kader zoals geschetst door de Raad (in zijn in 4.3 aangehaalde uitspraken), anders dan door eisers gesteld, niet verder strekt dan gevallen waarin sprake is van een kennelijke fout in de verantwoording, zoals evidente misslagen. Als daar sprake van is, biedt verweerder een korte buitenwettelijke hersteltermijn. In de onderhavige zaken is echter geen sprake van een kennelijke fout. De accountants van eisers hebben immers terecht onzekerheden gerapporteerd. Verweerder was in deze gevallen dus niet gehouden eisers een hersteltermijn te gunnen, omdat – nu geen sprake is van kennelijke fouten – eisers zonder twijfel niet tot de groep van gemeenten behoren die voor nadere bevraging in aanmerking kwam. Het beroep van eisers op de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 24 mei 2012 en de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 22 juni 2012 kan hen reeds om deze reden niet baten. Daar komt bij dat die uitspraken door de Raad inmiddels zijn vernietigd bij (de in 4.3. aangehaalde) uitspraak van 3 december 2013 en de uitspraak van 28 maart 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:BZ5905).
4.6. Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht vastgehouden aan 15 juli 2011 als uiterste datum voor inlevering van de verantwoording. Gezien die verantwoording en de strikte verantwoordingssystematiek heeft verweerder de gerapporteerde onzekerheden terecht als onrechtmatige bestedingen aangemerkt (zie onder andere de uitspraak van de Raad van 17 april 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW3514) en was verweerder op grond van artikel 4, tweede lid, van de WPB gehouden om over te gaan tot terugvordering.
4.7. De slotsom is dat de beroepen gericht tegen de bestreden besluiten I en II ongegrond zijn. Voor een proceskostenveroordeling of bepaling dat het griffierecht wordt vergoed bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank,
in de zaak geregistreerd onder nummer AMS 12/4992 (Eemnes):
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit III niet-ontvankelijk;
in de zaken geregistreerd onder nummers AMS 12/4927 (Laren) en AMS 12/4936 (Blaricum):
- verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten I en II ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.P.J. de Graaf, voorzitter, mr. C.W.M. Giesen en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. M. van Looij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 april 2014.
de griffier
de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB