Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 10/2293
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 maart 2012 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. M.M.A. Appelman),
en
De Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, districtskantoor Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. M.H.A.H. Smithuysen).
Procesverloop
Bij besluit van 5 maart 2010 heeft verweerder de uitkering van eiseres op grond van de Toeslagenwet (TW) herzien en met ingang van 1 april 1999 vastgesteld op € 2,66 bruto per dag en het over de periode van 1 april 1999 tot en met 28 februari 2010 teveel ontvangen bedrag van € 18.042,93 van eiseres teruggevorderd.
Bij besluit van 23 maart 2010 heeft verweerder eiseres een boete van € 810,00 opgelegd vanwege schending van de inlichtingenplicht.
Bij besluit van 30 juli 2010 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar tegen de besluiten van 5 en 23 maart 2010 ongegrond verklaard.
De behandeling ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 november 2011. Eiseres is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek geschorst teneinde verweerder gelegenheid te geven nader onderzoek te doen naar de dringende redenen dan wel de verwijtbaarheid in het kader van het boetebesluit.
Verweerder heeft gereageerd bij brief van 21 november 2011.
Namens eiseres is gereageerd bij faxbericht van 6 december 2011.
De rechtbank heeft bepaald, nadat partijen daarvoor toestemming hebben gegeven, dat het nadere onderzoek ter zitting achterwege blijft. De rechtbank heeft het onderzoek gesloten op 16 januari 2012.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseres, die werkzaam is geweest als telefoniste/receptioniste bij [naam werkgever] te [plaats], ontvangt vanaf 25 januari 1999 een uitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO). [naam werkgever] heeft op het werkgeversformulier “Algemene aanvraag WAO” op 22 september 1998 vermeld dat het WAO-hiaat collectief is verzekerd.
Eiseres heeft op 22 mei 2000 een TW-uitkering aangevraagd. Op de vraag of zij nog inkomsten van de (ex-)werkgever of andere inkomsten ontvangt heeft eiseres ontkennend geantwoord. Dat heeft zij ook gedaan op de vraag of zij nog uitkeringen ontvangt van andere instanties dan van GAK Nederland bv. Bij besluit van 19 juni 2000 is aan eiseres met ingang van 7 februari 1999 een TW-uitkering toegekend van f 17,35 bruto per dag.
Bij brief van 4 december 2000 heeft MN Services eiseres meegedeeld dat haar met ingang van 1 april 1999 een aanvullende arbeidsongeschiktheidsuitkering (AOV-uitkering) is toegekend.
Bij brief van 22 februari 2001 heeft MN Services eiseres bericht dat de aan haar toegekende AOV-uitkering met ingang van 1 februari 2000 niet langer aan de werkgever zal worden uitbetaald maar rechtstreeks aan eiseres.
In verband met de rechtmatigheid van de TW-uitkering is eiseres op 12 oktober 2009 door een medewerker van verweerder gehoord. Eiseres heeft daarbij verklaard dat zij een pensioen ontvangt van € 97,32 netto per maand.
2. Het bestreden besluit gaat over herziening en terugvordering van de TW-uitkering van eiseres. De rechtbank moet beoordelen of verweerder terecht en op goede gronden de TW-uitkering van eiseres met ingang van 1 april 1999 heeft herzien en of verweerder in verband daarmee terecht en op goede gronden de over de periode van 1 april 1999 tot en met 28 februari 2010 aan eiseres teveel betaalde TW-uitkering van € 18.042,93 bruto heeft teruggevorderd. Tevens moet de rechtbank beoordelen of verweerder terecht en op goede gronden aan eiseres een boete van € 810,00 heeft opgelegd.
3. Verweerder stelt dat in het aanvraagformulier voor een TW-uitkering is vermeld dat wijzigingen in inkomen dienen te worden doorgegeven en wat de consequenties zijn als dit niet wordt gedaan. Verder stelt verweerder dat eiseres jaarlijks bij de inlichtingenformulieren de vraag of zij nog andere inkomsten heeft ontvangen ontkennend heeft beantwoord. Uit onderzoek eind 2009/begin 2010 blijkt dat MN Services bij brief van 4 december 2000 aan eiseres per 1 april 1999 een AOV-uitkering heeft toegekend. De omstandigheid dat in een formulier uit 1998 is vermeld dat het WAO-hiaat collectief is verzekerd kan er volgens verweerder niet toe leiden dat hij wist dat eiseres met ingang van 1 april 1999 een AOV-uitkering ontving. Verder staat in de inlichtingenformulieren dat deze zijn toegestuurd in verband met de WAO- en de TW-uitkering zodat de aanname van eiseres dat de AOV-uitkering een arbeidsongeschiktheidsuitkering was die zij niet hoefde te melden niet opgaat. Verweerder stelt dat eiseres bij twijfel contact had moeten opnemen of op het formulier melding had kunnen maken van de AOV-uitkering bij de ruimte voor vragen en opmerkingen. Er zijn geen medische gronden en ook overigens geen dringende redenen om af te zien van de terugvordering. Wat betreft de boete stelt verweerder dat eiseres niet heeft voldaan aan de inlichtingenverplichting en dat op juiste gronden een boete is opgelegd. Er zijn geen medische gronden en ook overigens geen dringende redenen om af te zien van de opgelegde boete.
In de nadere reactie ten aanzien van de boete stelt verweerder dat er sprake is van subjectieve verwijtbaarheid. Ook is er volgens verweerder medisch gezien geen reden om te veronderstellen dat het schenden van de inlichtingenplicht eiseres niet dan wel niet volledig valt aan te rekenen. In dit verband wijst verweerder op de rapportage van de bezwaarverzekeringsarts.
4. Eiseres voert, samengevat, aan dat zij door haar ziekte niet in staat was om de aanvraag van de WAO-uitkering zelf in te vullen. In 1998 is bij haar de diagnose angststoornis met paniekaanvallen gesteld. Eiseres stelt dat zij in goed vertrouwen ervan is uitgegaan dat de werkgever het formulier goed had ingevuld en melding had gemaakt van de AOV-uitkering. Uit het door de werkgever ingevulde formulier bljjkt ook dat het WAO-hiaat collectief is verzekerd. Voorts voert eiseres aan dat in haar financiële en medische situatie dringende redenen zijn gelegen om van de terugvordering af te zien. Wat betreft haar financiële situatie stelt eiseres dat haar inkomen minder bedraagt dan de beslagvrije voet. Ten aanzien van haar medische situatie merkt eiseres op dat zij thans meer heeft te lijden van angststoornissen, dat zij een keer geheel is weggevallen vanwege een epileptisch aanval en dat zij meer medicijnen is gaan gebruiken. Er is sprake van onaanvaardbare lijdensdruk. Verder is zij weer verwezen naar Mentrum omdat de behoefte aan begeleiding is toegenomen nu haar angststoornissen zijn toegenomen. Eiseres legt een verklaring van haar neuroloog van 25 oktober 2010 over waaruit kan worden opgemaakt dat eiseres zeer emotioneel overkomt en dat het dispuut met verweerder duidelijk invloed heeft op haar functioneren. Ten aanzien van de boete stelt eiseres dat er op grond van haar financiële en medische situatie dringende redenen zijn om van het opleggen van een boete af te zien.
In de nadere reactie ten aanzien van de boete stelt eiseres dat zij niet eerder op de hoogte is gesteld van het opleggen van een boete dan bij het voornemen van 5 maart 2010. Tijdens het bezoek van de inspecteur op 12 oktober 2009 is zij niet gewezen op de gevolgen van een verklaring in het kader van het boetebesluit, althans is haar niet de cautie gegeven. Verder stelt eiseres dat zij nimmer heeft begrepen dat zij een AOV-uitkering heeft ontvangen op basis van de WAO-hiaatverzekering van haar werkgever en dat zij deze had moeten opgeven. Zij betwist de opzet te hebben gehad om verweerder te misleiden. Er is geen sprake van subjectieve verwijtbaarheid.
5. Voor de beoordeling is de volgende regelgeving met name van belang.
Op grond van artikel 11a, eerste lid, aanhef en onder a, van de TW herziet het Uitkeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv), onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van toeslag en terzake van weigering van toeslag, een dergelijk besluit of trekt zij dat in indien het niet of niet behoorlijk nakomen van een verplichting op grond van artikel 12 of Pro 13 heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van toeslag.
Op grond van artikel 12 van Pro de TW, voor zover van belang, is degene die aanspraak maakt op toeslag verplicht aan het Uwv op zijn verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee te delen waarvan hem of haar redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op toeslag, de hoogte van de toeslag, het geldend maken van het recht op toeslag of op het bedrag van de toeslag dat wordt betaald.
Op grond van artikel 20, eerste lid, van de TW wordt de toeslag die als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 11a of 14 onverschuldigd is betaald, alsmede hetgeen anderszins onverschuldigd is betaald, door het Uwv teruggevorderd.
Op grond van het vierde lid van dit artikel kan het Uwv besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
Ingevolge artikel 14a, eerste lid, van de TW legt het Uwv hem een boete op van ten hoogste € 2.269,00 indien degene die aanspraak maakt op een toeslag, de verplichting bedoeld in artikel 12 of Pro in artikel 28, tweede lid, of 29, eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk is nagekomen.
Ingevolge artikel 14a, derde lid, van de TW kan het Uwv besluiten van het opleggen van een boete af te zien indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
Ingevolge artikel 2 van Pro het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit) wordt de boete vastgesteld op 10% van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op tenminste € 52,00 wordt vastgesteld.
6. De rechtbank overweegt als volgt. Vaststaat dat eiseres met ingang van 1 april 1999 een AOV-uitkering ontvangt, die met ingang van 1 februari 2000 rechtstreeks aan haar wordt uitgekeerd. Verder staat vast dat eiseres hiervan door MN Services bij brieven van 4 december 2000 en 22 februari 2001 op de hoogte is gesteld. Ook staat vast dat eiseres de omstandigheid dat zij een AOV-uitkering ontvangt niet heeft doorgegeven aan verweerder. Zowel in het toekenningsbesluit TW als in de door haar ingevulde en ondertekende inlichtingenformulieren is eiseres gewezen op de plicht om alle van belang zijnde wijzigingen in haar situatie die van invloed kunnen zijn op de hoogte van haar uitkering door te geven aan verweerder. In de inlichtingenformulieren is zij bovendien gevraagd of zij naast haar arbeidsongeschiktheidsuitkering nog andere inkomsten heeft ontvangen. De stelling van eiseres dat zij niet heeft begrepen dat zij de AOV-uitkering diende door te geven kan de rechtbank dan ook niet volgen. Daarbij staat vast dat eiseres tegenover de inspecteur heeft verklaard dat zij maandelijks een pensioen (lees: AOV-uitkering) van € 97,32 netto ontvangt. De rechtbank houdt het er dan ook voor dat eiseres op de hoogte was van het feit dat de AOV-uitkering naast haar WAO- en TW-uitkering werd uitgekeerd. Gezien deze omstandigheden had het eiseres naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat zij verweerder mededeling had moeten doen van het feit dat zij een AOV-uitkering ontvangt.
Dat vanwege de ziekte van eiseres haar werkgever de WAO-aanvraag heeft ingediend doet daar niet aan af. Eiseres had, nadat zij de AOV-uitkering ontving, daarvan mededeling kunnen en moeten doen aan verweerder. De stelling van eiseres dat haar werkgever in de WAO-aanvraag melding heeft gemaakt van het feit dat het WAO-hiaat collectief via de werkgever is verzekerd, maakt dat niet anders. Op dat moment was immers nog niet duidelijk dat eiseres per 1 april 1999 aanspraak had op de AOV-uitkering. Ook kan van verweerder niet worden verwacht dat hij bij de beoordeling van een aanvraag voor een TW-uitkering ook alle eerder ingediende aanvragen en formulieren betrekt. De rechtbank concludeert dan ook dat verweerder terecht de toekenning van toeslag aan eiseres heeft herzien omdat zij de inlichtingenplicht heeft geschonden en als gevolg daarvan tot een te hoog bedrag toeslag heeft ontvangen. Wat eiseres hiertegen heeft aangevoerd slaagt dus niet.
7. In artikel 20, eerste lid, van de TW is terugvordering van onverschuldigd betaalde uitkering dwingend voorgeschreven. Van geheel of gedeeltelijke terugvordering kan alleen worden afgezien indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) zijn dringende redenen slechts gelegen in de onaanvaardbaarheid van de sociale of financiële gevolgen die een herziening en terugvordering voor betrokkene hebben. Het moet dan gaan om een incidenteel geval waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging van alle relevante omstandigheden dient te worden gemaakt. De rechtbank ziet in de door eiseres gestelde feiten en omstandigheden in het licht van dit beoordelingskader geen aanknopingspunten voor het oordeel dat sprake is van dringende redenen als bedoeld in artikel 20, derde lid, van de TW. De door eiseres naar voren gebrachte financiële en medische omstandigheden brengen niet met zich dat de terugvordering onaanvaardbare sociale of financiële consequenties heeft voor eiseres. Met betrekking tot de door eiseres naar voren gebrachte financiële omstandigheden wijst de rechtbank erop dat bij de invordering de aflossingsbedragen zo worden vastgesteld dat zij de beschikking houdt over de beslagvrije voet. In dit verband merkt de rechtbank op dat verweerder bij besluit van 30 juli 2010 het aflossingsbedrag voorlopig op nihil heeft gesteld vanwege de financiële situatie van eiseres.
Wat betreft de medische situatie van eiseres is het de rechtbank duidelijk geworden dat eiseres lijdt aan een paniekstoornis met agorafobie. Er zijn aanwijzingen voor PPD-nos en ADD in de volwassenheid. Verder is eiseres bekend met epilepsie. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de gedingstukken – de rechtbank doelt hierbij op de informatie van de behandelende sector – geen medische gegevens bevatten waarin aanknopingspunten kunnen worden gevonden voor de veronderstelling dat de terugvordering tot onaanvaardbare gevolgen voor de fysieke of psychische gezondheidstoestand van eiseres leidt. De rechtbank merkt op dat uit de informatie van de huisarts blijkt dat hij, anders dan eiseres stelt, geen toename van de medicatie ziet en dat eiseres sinds het onderzoek van de afdeling Handhaving in oktober 2009 slechts tweemaal de huisarts heeft bezocht. Uit de informatie van de huisarts komt voorts naar voren dat eiseres naar Mentrum is verwezen in verband met het verergeren van de angststoornis en agorafobie. Verder blijkt uit de informatie van de huisarts dat eiseres is doorgestuurd naar de neuroloog in verband met het gebruik van het medicijn Tegretol. Uit de informatie van de neuroloog blijkt dat de beschrijving van de aanvallen zou kunnen passen bij epilepsie maar ook bij angstaanvallen. De neuroloog meldt dat eiseres zeer emotioneel overkomt. Van onaanvaardbare lijdensdruk is de rechtbank op grond van de medische gegevens echter niet gebleken. De omstandigheid dat eiseres in augustus 2010 van de huisarts 15 tabletten oxazepam heeft meegekregen acht de rechtbank niet toereikend voor een ander oordeel. Ook overigens is de rechtbank niet gebleken dat de terugvordering voor eiseres onaanvaardbare gevolgen heeft. Verweerder heeft dan ook terecht geoordeeld dat er geen sprake is van dringende redenen zoals hier bedoeld. Het betoog van eiseres faalt.
8. De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep voor zover dat is gericht tegen de herziening van de aan eiseres toegekende toeslag en de terugvordering van het teveel betaalde bedrag ongegrond is.
9. De rechtbank moet voorts beoordelen of verweerder terecht en op goede gronden een boete van € 810,00 heeft opgelegd.
10. Ten aanzien van de stelling van eiseres dat aan haar bij het bezoek van 12 oktober 2009 niet de cautie is gegeven overweegt de rechtbank als volgt. Zoals de CRvB meermalen heeft geoordeeld (zie onder meer de uitspraken van 18 februari 2003, LJN: AF5524, en van 19 mei 2009, LJN: BI6436) is een bestuursorgaan niet gehouden de betrokkene die in het kader van een onderzoek dat uitsluitend erop gericht is het recht op bijstand (nader) vast te stellen of te herbeoordelen een verklaring aflegt, bescherming en waarborgen te bieden als ware hij een verdachte in strafrechtelijke zin. Verder heeft de CRvB geoordeeld dat het zwijgrecht eerst van toepassing is als uit de feiten en omstandigheden van het geval de conclusie kan worden getrokken dat het bestuursorgaan het voornemen heeft om een boete op te leggen.
11. De rechtbank heeft geen aanleiding om hierover anders te oordelen in geval het gaat om een onderzoek naar het recht om een uitkering op grond van de TW. De rechtbank stelt vervolgens vast dat het bezoek op 12 oktober 2009 uitsluitend was gericht op onderzoek naar de rechtmatigheid van de aan eiseres verstrekte toeslagen. De omstandigheid dat eiseres geen cautie is gegeven leidt dan ook niet tot de conclusie dat verweerder haar verklaring niet bij zijn besluitvorming mocht betrekken. Het betoog van eiseres slaagt dus niet.
12. De rechtbank stelt voorop, zoals zij hiervoor al heeft geconcludeerd, dat eiseres haar inlichtingenplicht niet is nagekomen. Verweerder was daarom gehouden eiseres een boete op te leggen, tenzij iedere verwijtbaarheid ontbreekt of er dringende redenen aanwezig zijn om af te zien van het opleggen van een boete. De stelling van eiseres dat de schending van de inlichtingenplicht haar niet kan worden toegerekend vanwege haar medische gesteldheid kan de rechtbank niet volgen. In de stukken zijn er onvoldoende aanwijzingen voor het oordeel dat eiseres vanwege haar medische gesteldheid van het schenden van de inlichtingenplicht geen verwijt zou kunnen worden gemaakt. Ook de stelling dat er geen sprake is van opzet van de zijde van eiseres en dat zij niet heeft begrepen dat zij de AOV-uitkering aan verweerder had moeten doorgeven brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. De vraagstelling in de inlichtingenformulieren is op dit punt voldoende duidelijk. Voor zover eiseres een en ander niet duidelijk was, had van haar mogen worden verlangd dat zij verweerder om nadere uitleg had gevraagd. Dat zij dit heeft nagelaten komt voor haar rekening en risico.
Ook heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat er dringende redenen zijn op grond waarvan verweerder had moeten afzien van het opleggen van een boete. De rechtbank verwijst hierbij naar wat zij hiervoor al heeft overwogen. De rechtbank concludeert dat verweerder met recht een boete heeft opgelegd aan eiseres.
13. Wat betreft de hoogte van de boete overweegt de rechtbank als volgt. Volgens jurisprudentie van de CRvB toetst de rechter zonder terughoudendheid of er sprake is van een evenredige sanctie. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de CRvB van 27 mei 2010, LJN: BM5914.
14. Uit artikel 8, eerste lid, van de Beleidsregel Boete werknemer 2010 volgt, voor zover hier van belang, dat de boete wordt verlaagd indien de belanghebbende voldoende aannemelijk maakt dat, gelet op de financiële omstandigheden waarin hij verkeert, de boete niet binnen twaalf maanden na oplegging kan zijn voldaan, rekening houdend met het eventuele vermogen en de aflossingscapaciteit van de belanghebbende.
15. In deze zaak is de aflossingscapaciteit van eiseres in verband met haar financiële situatie voorlopig op nihil gesteld. Eiseres kan en hoeft het openstaande terugvorderingsbedrag van € 18.042,93 bruto voorlopig dus niet terug betalen. Gelet hierop acht de rechtbank dan ook voldoende aannemelijk dat eiseres niet in staat is om de boete binnen twaalf maanden na oplegging te voldoen. In zo’n situatie heeft het opleggen van een boete naar het oordeel van de rechtbank enkel een symbolische functie. Dit maakt dat de rechtbank het opleggen van een boete van € 810,00 niet evenredig acht. In het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding om de boete te verlagen naar het minimum van € 52,00.
16. Dit betekent dat het bestreden besluit moet worden vernietigd, voor zover het de hoogte van de boete betreft. De rechtbank zal het beroep dan ook gegrond verklaren, het bestreden besluit van 30 juli 2010 wegens strijd met artikel 14a, tweede lid, van de TW vernietigen en zelf in de zaak voorzien.
17. Bij deze beslissing is er aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres voor de behandeling van haar beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten heeft de rechtbank, met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht, vastgesteld op € 1.092,50 voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Hierbij heeft de rechtbank zowel voor het opstellen van het beroepschrift als voor het verschijnen ter zitting één punt toegekend en het gewicht van de zaak aangemerkt als gemiddeld. Voor de nadere reactie heeft de rechtbank 0,5 punt toegekend.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dat besluit ziet op de boete van € 810,00;
- herroept het besluit van 23 maart 2010;
- legt aan eiseres een boete op van € 52,00 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 41,00 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.092,50, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.A. Swildens, voorzitter, mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. M. Kraefft, leden, in aanwezigheid van mr. S.C. Jacobs, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 maart 2012.
griffier voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.