Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 08/3067 AW
uitspraak van de enkelvoudige kamer
in de zaak tussen:
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
gemachtigde: A. Lange
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
gemachtigde: [gemachtigde verweerder]
1. Procesverloop
Verweerder heeft bij besluit van 21 april 2008 aan eiser een dienstopdracht gegeven tot het tekenen van een geheimhoudingsverklaring.
Bij besluit van 10 juli 2008 heeft verweerder – conform het advies van de bezwaarcommissie – het daartegen door eiser gemaakte bezwaar deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij beroepschrift dat is ingekomen ter griffie op 6 augustus 2008.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 26 november 2008. Eiser is daarbij in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. A. Lange. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door [gemachtigde verweerder]
2. Overwegingen
2.1. Achtergrond van het bestreden besluit
2.1.1. Eiser is sinds 1 september 1996 aangesteld in vaste dienst bij de Dienst Werk en Inkomen van de Gemeente Amsterdam (hierna: DWI). DWI heeft begin 2008 een nieuwe geheimhoudingsverklaring opgesteld en heeft bepaald dat alle ambtenaren van de dienst deze moeten ondertekenen. Eiser heeft per e-mail van 21 februari 2008 laten weten dat hij de verklaring niet wenste te onderteken. Verweerder heeft bij besluit van 21 april 2008 aan eiser een dienstopdracht gegeven tot het tekenen van de geheimhoudingsverklaring model 11-07 DWI G 575. Hierop heeft eiser alsnog – onder vermelding van de woorden “onder protest” – getekend. Voorts heeft eiser (tijdig) bezwaar gemaakt tegen de dienstopdracht van 21 april 2008. Eiser is van mening dat verweerder niet bevoegd was middels een dienstopdracht ondertekening af te dwingen.
2.1.2. Op 30 juni 2008 heeft de bezwaarcommissie verweerder geadviseerd het bezwaar voor zover gericht tegen de inhoud van de geheimhoudingsverklaring niet-ontvankelijk te verklaren en voor het overige ongegrond te verklaren. Bij besluit van 10 juli 2008 heeft verweerder – conform het advies van de bezwaarcommissie – eisers bezwaar deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard.
Eiser heeft (tijdig) beroep ingesteld tegen dit bestreden besluit.
2.2. Standpunten van partijen
2.2.1. Eiser heeft in beroep, kort gezegd, aangevoerd dat de rechtsgrond voor de hem opgelegde dienstopdracht ontbreekt. Eiser is van oordeel dat het verweerder – gelet op artikel 802, tweede lid, van het Ambtenarenreglement Amsterdam (hierna: het ARA) in samenhang met het Besluit verklaring geheimhouding – niet vrijstaat om in afwijking van de bij het Besluit gevoegde geheimhoudingsverklaring een door medewerkers verplicht te ondertekenen eigen verklaring vast te stellen. Eiser ziet niet in dat hij gehouden kan of mag worden om een dergelijke, in strijd met zijn rechtspositie opgestelde, geheimhoudingsverklaring te tekenen.
2.2.2. In reactie op het verweerschrift heeft eiser nog aangevoerd dat verweerder voor het bereiken van hetzelfde doel (verduidelijking strekking geheimhoudingsplicht en ter voorkoming van integriteitzaken) andere middelen had kunnen gebruiken. Eiser betwist dat de bij het Besluit gevoegde verklaring een model is dat nader aangepast of aangevuld mag worden. Dat per 1 oktober 2008 een nieuwe rechtspositieregeling van kracht is en daarin de modellen zijn geschrapt (waaronder de hiervoor genoemde model geheimhoudings-verklaring) is niet relevant, nu de oude rechtspositieregeling hier van toepassing is.
2.2.3. Verweerder heeft aangevoerd dat de nieuwe geheimhoudingsverklaring beoogt niet alleen de medewerkers duidelijkheid te geven over wat van hen wordt verwacht, maar tevens om een commitment te vragen ten aanzien van de bescherming van de vertrouwelijke en gevoelige gegevens waarover DWI in het kader van zijn wettelijke taken beschikt. De verklaring beoogt mede het bewustzijnbesef van de medewerkers te vergroten alsmede om het aantal integriteitzaken te verminderen. Verweerder heeft er op gewezen dat de nieuwe verklaring in nauw overleg met de ondernemingsraad van DWI is opgesteld. Van de bijna 1700 medewerkers van DWI heeft alleen eiser de verklaring niet willen onderteken.
2.3. Juridisch kader
2.3.1. Ingevolge artikel 204 van Pro het ARA dient de ambtenaar de hem gegeven voorschriften op te volgen en in het algemeen alles te doen of na te laten dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
2.3.2. Ingevolge artikel 801, eerste lid, van het ARA legt de ambtenaar zo spoedig mogelijk na indiensttreding de ambtseed af. Ingevolge het tweede lid is de ambtenaar die vóór 1 juli 2002 is aangesteld niet verplicht de ambtseed af te leggen.
2.3.3. Ingevolge artikel 802, tweede lid, van het ARA geven burgemeester en wethouders nadere regels met betrekking tot het afleggen van een verklaring omtrent geheimhouding.
2.3.4. Het Besluit verklaring geheimhouding, ter uitvoering van artikel 802, tweede lid ARA (vastgesteld op 24 september 2002, nr. 2002/10302, laatstelijk gewijzigd bij besluit van 3 december 2002, nr. 2002/13702, hierna: het Besluit) kent als enig artikel:
1. De ambtenaar ondertekent de verklaring geheimhouding zo spoedig mogelijk doch in elk geval binnen een maand na aanstelling of tewerkstelling.
2. Voor de verklaring geheimhouding wordt een formulier gebruikt dat als bijlage bij deze regeling is gevoegd. Het formulier wordt in tweevoud opgemaakt. Na ondertekening ontvangt de ambtenaar een exemplaar; het andere exemplaar wordt in het personeelsdossier van de ambtenaar bewaard.
3. De verklaring wordt afgelegd ten overstaan van het hoofd van dienst of iemand namens deze.
4. Het bepaalde in het eerste lid is niet van toepassing indien de ambtenaar reeds eerder in het kader van zijn aanstelling of tewerkstelling de eed of belofte bedoeld in artikel 801 van Pro het ARAR heeft afgelegd.
2.4. Beoordeling van het beroep
2.4.1. Het bezwaar richtte zich zowel tegen de inhoud van de geheimhoudingsverklaring als tegen het middels een dienstopdracht afdwingen de geheimhoudingsverklaring de tekenen. Het beroep beperkt zich gelet op het beroepschrift tot de vraag of verweerder bevoegd was middels het geven van een dienstopdracht af te dwingen dat eiser de betreffende geheimhoudingsverklaring zou ondertekenen.
2.4.2. Voorop staat dat schending van de geheimhoudingsverplichting door een ambtenaar naar vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) ernstig plichtsverzuim kan opleveren. (vgl. de uitspraak van de CRvB van 2 maart 2006, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder nummer LJN: AV33954). Tevens kan een ambtenaar wegens schending van de geheimhoudingsverplichting strafrechtelijk worden vervolgd. Bij een strafrechtelijke vervolging kan de strafrechter niet beoordelen of de geheimhoudingsplicht terecht is opgelegd, maar uitsluitend of de geheimhoudingsplicht formeel in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke regeling (vgl. de uitspraak van de Hoge Raad van 17 mei 2005, gepubliceerd onder nummer LJN: AS4610). Gelet op deze rechtspraak van de hoogste rechters bestaat er naar het oordeel van de rechtbank een groot belang voor zowel de ambtenaar als de voor ambtelijke werkgever dat niet alleen de inhoud van de geheimhoudingsverklaring zorgvuldig is vastgesteld maar vooral dat deze geheimhoudingsplicht slechts overeenkomstig de wettelijke voorschriften wordt vastgesteld. Het legaliteitsbeginsel dwingt daar ook toe.
2.4.3. Uit het hiervoor weergegeven wettelijk kader, en met name het tweede lid van het enig artikel van het Besluit, blijkt dat er voor een verklaring geheimhouding een verplicht formulier is. Het door DWI opgestelde formulier, dat eiser middels de dienstopdracht heeft ondertekend, is niet overeenkomstig het volgens het Besluit verplichte formulier en niet overeenkomstig de ter zake geldende wettelijke regeling. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn stelling dat hij bevoegd was tot het opleggen van een dienstopdracht om de niet in de wettelijke voorschriften voorziene verklaring geheimhouding te ondertekenen en dat deze dienstopdracht redelijk is. Gelet hierop komt de rechtbank aan de overige bezwaren van eiser tegen de verklaring van DWI, namelijk dat deze onvoldoende duidelijk en concreet is, niet meer toe.
2.4.4. De rechtbank is van oordeel dat verweerder om de strekking van de geheimhoudingsplicht te verduidelijken en om integriteitzaken te voorkomen andere middelen had kunnen gebruiken, zoals voorlichting of het geven van richtlijnen, doch niet het opstellen van een “eigen” geheimhoudingsverklaring. Ook acht de rechtbank niet relevant dat per 1 oktober 2008 een nieuwe rechtspositieregeling van kracht is en daarin de modellen zijn geschrapt (waaronder de hiervoor genoemde model geheimhoudingsverklaring), nu zowel ten tijde van het geven van de desbetreffende dienstopdracht als ten tijde van het bestreden besluit het Besluit gold.
2.4.5. Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit wordt vernietigd, voor zover daarbij het bezwaar tegen dienstopdracht van 21 april 2008 ongegrond is verklaard. Verweerder zal ten aanzien van het bezwaar tegen de dienstopdracht een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
De rechtbank voegt daaraan toe dat naar zijn oordeel eiser in de ambtelijke rechtsverhouding met verweerder nog steeds belang heeft om bepaald te zien wat ten aanzien van de geheimhoudingsverklaring tussen hen rechtens geldt, ook al heeft eiser de verklaring van de DWI als gevolg van de dienstopdracht van 21 april 2008 “onder protest” getekend en ook al zijn de desbetreffende bepalingen betreffende de geheimhouding sedert 1 oktober 2008 gewijzigd. Mede gelet op hetgeen onder 2.3.2. is overwogen, is het immers van belang dat eiser in de ambtelijke rechtsverhouding aan een geheimhoudingsverklaring wordt gehouden die is vastgesteld overeenkomstig de wettelijke voorschriften en voldoet aan daaraan te stellen eisen van duidelijkheid en zorgvuldigheid.
2.4.6. De rechtbank ziet aanleiding te bepalen dat het griffierecht en de proceskosten voor vergoeding in aanmerking komen. De proceskosten worden onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht forfaitair begroot op een bedrag van € 644 (1 punt voor het beroepschrift + 1 punt voor het verschijnen ter zitting). Tevens dient verweerder het griffiegeld te vergoeden.
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij het bezwaar tegen de dienstopdracht van 21 april 2008 ongegrond is verklaard;
- draagt verweerder op ten aanzien van de dienstopdracht van 21 april 2008 een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift te nemen
- veroordeelt verweerder in de door eiser in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644 (zeshonderd en vierenveertig euro), te betalen door de gemeente Amsterdam (dienst DWI) aan eiser;
- bepaalt dat de gemeente Amsterdam (dienst DWI) aan eiser het betaalde griffierecht vergoedt van € 145 (honderd vijfenveertig euro).
Deze uitspraak is gedaan op 5 januari 2009 door mr. M. de Rooij, rechter,
in tegenwoordigheid van mr. C.J. Baijens, griffier,
en bekend gemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
De griffier, De rechter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op:
DOC: B