Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
meervoudige kamer
UITSPRAAK
in het geding met reg. nr. AWB 06/1700 VEROR
tussen
de Stichting Gay Business Amsterdam, gevestigd te Amsterdam,
eiseres,
vertegenwoordigd door mr. M. Kashyap,
en
de burgemeester van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. A. Fidom en H. Detmar
Voorts zijn partij bij het geding [H. B. en F. M.], handelende onder de naam Pro Gay.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft op 23 maart 2006 een beroepschrift ontvangen van eiseres gericht tegen het niet tijdig beslissen van verweerder op het bezwaar van eiseres van 1 juli 2005 tegen de besluiten van verweerder van 29 juni 2005 (bestreden besluit 1).
Het onderzoek is gesloten ter zitting van 4 juli 2006.
2. OVERWEGINGEN
De Gay Pride Amsterdam bestaat uit diverse festiviteiten en andere activiteiten gedurende meerdere dagen zoals een grachtenoptocht, straatfeesten en culturele activiteiten. Eiseres heeft de afgelopen negen jaar Gay Pride Amsterdam georganiseerd.
Verweerder heeft bij besluit van 29 juni 2005 aan eiseres een vergunning verleend voor het organiseren van diverse activiteiten in Amsterdam in de periode 3 tot en met 7 augustus 2005, een en ander zoals staat aangegeven in de bij het besluit gevoegde bijlage. Tot de vergunde activiteiten behoren onder meer een grachtenoptocht op 6 augustus 2005 van 14.00 tot 18.00 uur en straatfeesten aan de Amstel en in de Halvemaansteeg en de Paardenstraat op 5 en 6 augustus 2005. Verweerder heeft bij dit besluit de aanvraag van eiseres afgewezen voor zover deze betrekking had op de locaties Rembrandtplein, Thorbeckeplein en Bakkerstraat.
Verweerder heeft aan Pro Gay bij besluit van 29 juni 2005 een vergunning verleend voor het organiseren van een straatfeest op de locatie Rembrandtplein in Amsterdam op 4 en 5 augustus 2005, een en ander zoals staat aangegeven in de bij het besluit gevoegde bijlage.
Tegen voornoemde besluiten heeft eiseres bij brief van 1 juli 2005 bezwaar gemaakt.
Eiseres heeft met anderen beroep ingesteld in verband met het niet tijdig nemen door verweerder van een besluit op bezwaar. Tijdens de beroepsprocedure, op 28 maart 2006, heeft verweerder een besluit genomen op de bezwaren (bestreden besluit 2). Ingevolge artikel 6:20, vierde lid, van de Awb wordt het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar aangemerkt als mede te zijn gericht tegen het besluit van 28 maart 2006.
Bij bestreden besluit 2 heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard. Ter motivering is verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie (hierna: de commissie), dat is overgenomen. Hierin is onder meer het volgende overwogen.
In de Algemene Plaatselijke Verordening 1994 van de gemeente Amsterdam (hierna: APV) is bepaald dat een evenement wordt vergund, mits de betrokken publieke belangen, vermeld in de APV, voldoende kunnen worden beschermd. Het is een open stelsel en er is geen beleid dat op voorhand een verschil maakt tussen binnengekomen aanvragen. Er is geen exclusief recht van eiseres op vergunningen tijdens Gay Pride Amsterdam. Zo lagen er twee aanvragen voor het Rembrandtplein: van eiseres en Pro Gay. Het is mogelijk evenementen op verschillende terreinen in elkaars nabijheid te laten plaatsvinden. Het Rembrandtplein is een ander evenement op een ander terrein dan waarvoor aan eiseres vergunning is verleend. Bij de beoordeling van twee aanvragen voor hetzelfde gebied, beschikt verweerder over een ruime mate van beleidsvrijheid, die niet is ingevuld door beleid. Hierbij maakt verweerder een belangenafweging. De locaties die elk jaar vanaf de oprichting van de Gay Pride deel hebben uitgemaakt van de aan eiseres verleende vergunning, zijn ook voor het jaar 2005 aan haar vergund. Voor niet eerder vergunde locaties, zoals het Rembrandtplein, wordt naar bevind van zaken gehandeld. Er waren geen weigeringsgronden ten aanzien van de aanvraag van Pro Gay. Het Rembrandtplein heeft geen speciale functie in Gay Pride Amsterdam. Niet gebleken is dat het bestaansrecht van eiseres op het spel staat. De aanvraag van Pro Gay was concreet en uitgebreid, in tegenstelling tot de aanvraag van eiseres. De vergunningverlening aan Pro Gay is dan ook niet onredelijk of onjuist. De politie heeft geadviseerd geen podia op het Thorbeckeplein of in de Bakkerstraat toe te staan, als op het Rembrandtplein een evenement zou plaatsvinden. De keus om het Rembrandtplein te vergunnen is niet onredelijk of onjuist. Van schade is niet gebleken. Nu de vergunningverlening niet onrechtmatig was, zijn de kosten van eiseres in de bezwaarfase niet vergoed.
Eiseres heeft, samengevat weergegeven, het volgende naar voren gebracht. In strijd met de APV en het beleid van verweerder, zoals neergelegd in de Evenementennotitie Binnenstad (hierna: de notitie) en het Draaiboek Evenementen (hierna: het Draaiboek) is aan Pro Gay een vergunning verleend. Doel en uitgangspunt van artikel 2.11 van de APV is het vergunnen van een evenementenvergunning aan één organisator, gelet op de onderlinge samenhang van de onderdelen van het evenement. Gay Pride Amsterdam is één evenement en het Rembrandtplein behoort tot het evenemententerrein van eiseres. Er had bovendien, gelet op de notitie, geen vergunning aan Pro Gay mogen worden verleend, nu zij geen rechtspersoon is en niet staat ingeschreven in de Kamer van Koophandel. Het is slechts een samenwerkingsverband van twee horecaondernemers. Voorts verzetten de belangen van eiseres zich ertegen dat de activiteiten van Pro Gay in nabijheid van haar evenement plaatsvinden. Ook is de aanvraag van Pro Gay niet binnen de door verweerder gehanteerde termijn van vier maanden voor het evenement ingediend en dus te laat. De belangen van eiseres zijn onvoldoende bij het bestreden besluit betrokken. Eiseres heeft aan het beleid en de negen jaar durende praktijk het gerechtvaardigd vertrouwen mogen ontlenen dat enkel aan haar vergunningen zouden worden verstrekt. De vergunningverlening aan Pro Gay is dan ook in strijd met het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Als anderen ook vergunningen krijgen voor Gay Pride Amsterdam, verliest eiseres inkomsten, waardoor haar bestaansrecht op het spel komt te staan. Eiseres heeft auteursrecht en merkrecht op Gay Pride Amsterdam en heeft gezorgd voor publiciteit en promotie van het evenement. Daar profiteren anderen nu van. Verweerder bevordert op die manier ongeoorloofde mededinging. Eiseres heeft de vergunning bovendien eerder aangevraagd dan Pro Gay, maar is door verweerder ondanks de lange duur van de behandeling van de aanvraag en de trage besluitvorming van verweerder niet in de gelegenheid gesteld haar plannen voor het Rembrandtplein nader uit te werken. Omdat het Rembrandtplein ten onrechte is vergund, zijn de locaties Thorbeckeplein en Bakkerstraat ten onrechte niet vergund. Voorts is, aldus eiseres, sprake van détournement de pouvoir (misbruik van bevoegdheid), aangezien de stadsdeelvoorzitter en het hoofd van de afdeling Gebruik Openbare Ruimte van het Stadsdeel Amsterdam Centrum, horecaondernemers hebben aangemoedigd vergunningen aan te vragen.
Eiseres heeft de rechtbank verzocht om verweerder te gelasten de gehele aanvraag van eiseres te honoreren, de aanvraag van Pro Gay af te wijzen en de schade te vergoeden.
De rechtbank overweegt als volgt.
Het beroep is ingesteld door eiseres en zes anderen. Ter zitting heeft de gemachtigde het beroep voor zover het is ingediend namens zes anderen ingetrokken en alleen het beroep van eiseres gehandhaafd.
Overwegingen met betrekking tot het niet tijdig beslissen op bezwaar (bestreden besluit 1)
Nu met het nemen van het bestreden besluit 2 het (proces)belang bij het beroep tegen bestreden besluit 1 is komen te vervallen, zal het beroep voor zover dat is gericht tegen niet tijdig beslissen op bezwaar niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Nu niet is gesteld of gebleken dat het niet tijdig beslissen op bezwaar verweerder niet kan worden verweten, ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres met betrekking tot het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar. Voor de verleende rechtsbijstand kent de rechtbank 1 punt toe voor het indienen van het beroepschrift tegen het niet tijdig beslissen, waarbij de wegingsfactor, gelet op het gewicht van de zaak, wordt gesteld op 0,25. Dit betekent dat de kosten voor de rechtsbijstand worden begroot op € 80,50 (1 x 0,25 x € 322,-).
Overwegingen met betrekking tot het bestreden besluit 2
De rechtbank dient te beoordelen of verweerder redelijkerwijs heeft kunnen besluiten eiseres geen vergunning te verlenen voor het Rembrandtplein, het Thorbeckeplein en de Bakkerstraat en Pro Gay wel een vergunning te verlenen voor het Rembrandtplein.
In dit verband heeft eiseres gesteld dat de aan Pro Gay verleende vergunning vernietigd dient te worden omdat deze te laat zou zijn aangevraagd. De rechtbank volgt eiseres niet in deze stelling nu verweerder terecht het standpunt heeft ingenomen dat deze aanvraag in feite al door een van beide ondernemers op 16 augustus 2004 is ingediend.
Artikel 2.11 van de APV luidt, voor zover in het onderhavige geval van belang, als volgt:
‘1. In dit artikel worden verstaan onder:
a evenement: het geheel van activiteiten dat plaatsvindt bij een voor het publiek toegankelijke gebeurtenis op of aan de weg of het openbaar water, met uitzondering van:
– een manifestatie in de zin van de Wet openbare manifestaties;
– een optocht als bedoeld in artikel 2.13;
– een voetbalwedstrijd als bedoeld in artikel 2.14;
– markten als bedoeld in de Gemeentewet;
b evenemententerrein: de ruimte die in de evenementenvergunning is aangegeven om de activiteiten te laten plaatsvinden en het publiek in staat te stellen daarnaar te kijken of eraan deel te nemen.
2. Het is verboden, zonder vergunning van de Burgemeester een evenement te houden of te doen houden.
3. De Burgemeester kan bij de beoordeling van een aanvraag om vergunning de volgende belangen in aanmerking nemen:
a de mate waarin door het evenement beslag wordt gelegd op de ruimte, de tijd en de hulpdiensten;
b het aantal bezoekers dat wordt verwacht;
c of de aard van het evenement zich verdraagt met het karakter of de bestemming van de gevraagde locatie;
d of er gevaar bestaat voor de openbare orde, gezondheid of veiligheid, waaronder de brandveiligheid en het belang van het voorkomen van wanordelijkheden;
e of er gevaar bestaat voor belemmeringen van het verkeer;
f of er gevaar bestaat voor een onevenredige belasting van het woon- of leefklimaat in de omgeving van het evenement;
g of er gevaar bestaat voor verontreiniging, aantasting van het uiterlijk aanzien van de stad, beschadiging van de groenvoorzieningen of van voorzieningen voor het openbaar nut;
h of de organisator voldoende waarborgen biedt of kan bieden voor een goed verloop van het evenement, gelet op de eerder vermelde belangen;
i of de organisator voldoende waarborgen biedt om de schade aan het milieu te voorkomen dan wel zoveel mogelijk te beperken.
4. De Burgemeester kan aan de vergunning voorschriften en beperkingen verbinden met het oog op de in het derde lid bedoelde belangen en ter verzekering van de nakoming van deze voorschriften in de vergunning bepalen dat een borgsom moet worden verstrekt voordat het evenement wordt gehouden.
[...]
7. Het is aan anderen dan de vergunninghouder verboden, op het evenemententerrein activiteiten te verrichten, waarvoor krachtens enige gemeentelijke verordening vergunning is vereist en welke activiteiten zijn vermeld in de vergunning als bedoeld in het tweede lid, tenzij die anderen met de houder van de vergunning een overeenkomst hebben gesloten en zij zich jegens de vergunninghouder hebben verbonden de voorschriften en beperkingen, welke aan de vergunning zijn verbonden, in acht te nemen.’
Met betrekking tot het betoog van eiseres dat het aan Pro Gay verlenen van een vergunning voor het Rembrandtplein in strijd is met artikel 2.11 van de APV, aangezien Gay Pride Amsterdam als één evenement één organisator moet hebben en voorts het Rembrandtplein tot het evenemententerrein van eiseres behoort, overweegt de rechtbank het volgende
In het eerste lid, onder b, van artikel 2.11 van de APV is bepaald dat een evenemententerrein de ruimte is, die in de vergunning is aangegeven, om activiteiten te laten plaatsvinden en het publiek in staat te stellen daarnaar te kijken of eraan deel te nemen. Vluchtwegen vallen, gelet op de gegeven definitie, buiten het evenemententerrein. De APV biedt geen steun voor het standpunt dat verlening van een evenementenvergunning voor een terrein aan de verlening van een vergunning voor een gelijktijdig evenement op een ander terrein in de weg staat. De APV staat naar het oordeel van de rechtbank enkel in de weg aan de verlening van een vergunning voor meerdere evenementen op hetzelfde moment, op hetzelfde terrein. Vast staat dat het Rembrandtplein geen locatie is die eerder aan eiseres is vergund. Evenmin is gebleken dat het Rembrandtplein nodig is om het publiek in staat te stellen om te kijken naar of deel te nemen aan activiteiten in een ruimte die wel aan eiseres is vergund. Op basis hiervan concludeert de rechtbank dat de activiteiten van eiseres en Pro Gay op verschillende terreinen plaatsvinden. Nu niet ter discussie staat dat de belangen, genoemd in het derde lid van artikel 2.11 van de APV, zich niet verzetten tegen een vergunningverlening aan Pro Gay, bestond op grond van de APV geen grond om de aanvraag van Pro Gay voor een evenementenvergunning voor het Rembrandtplein te weigeren. Gelet op het bepaalde in de APV is daarbij niet belang of de activiteiten als één evenement kunnen worden aangemerkt. De omstandigheid dat verweerder bij gelegenheid uit lijkt te gaan van Gay Pride Amsterdam als één evenement met één organisator doet aan verweerders bevoegdheid op grond van de APV dan ook niet af.
Nu zich ten aanzien van de aanvraag van eiseres voor een evenementenvergunning voor het Rembrandtplein evenmin weigeringsgronden genoemd in de APV voordeden, was het aan verweerder een keuze te maken tussen de aanvragen die waren ingediend, in dit geval door eiseres en Pro Gay. De rechtbank overweegt dat verweerder bij de toepassing van artikel 2.11 van de APV een discretionaire bevoegdheid, anders gezegd: beleidsvrijheid toekomt.
Tussen partijen staat ter discussie of verweerder bij de toepassing van deze discretionaire bevoegdheid beleidsregels in acht heeft te nemen. Eiseres heeft hierbij het Draaiboek aangehaald. De rechtbank concludeert dat in het Draaiboek de procedure is neergelegd die wordt doorlopen bij de aanvraag om een evenementenvergunning. Nu het onderhavige geschil niet ziet op deze procedure, zal het bestreden besluit hieraan niet worden getoetst. Voorts heeft eiseres zich beroepen op de notitie. De rechtbank overweegt dat in de notitie, anders dan verweerder heeft betoogd, beleid is neergelegd voor het verlenen van evenementenvergunningen in de binnenstad, zodat de aanvragen voor evenementenvergunningen hieraan in beginsel dienen te worden getoetst. Blijkens de notitie is het niet gewenst aan horecabedrijven vergunning te verlenen voor evenementen van commerciële aard. Hierdoor is blijkens de conclusie van de notitie een rem gezet op evenementen die gericht zijn op promotie van bedrijf of product. Nu de activiteiten die door eiseres en Pro Gay georganiseerd worden, niet zijn gericht op de promotie van bedrijven of producten, staat de notitie niet in de weg aan vergunningverlening. Gelet hierop is dan ook niet van belang of Pro Gay al dan niet is te beschouwen als een samenwerkingsverband van twee horecaondernemers.
Waar verweerder ter zake over beleidsvrijheid beschikt, dient het bestreden besluit door de bestuursrechter terughoudend te worden getoetst. Het besluit van verweerder kan door de rechtbank slechts worden aangetast indien verweerder bij het nemen van zijn besluit, de daarvoor in aanmerking komende belangen afwegend, niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen dan wel met dat besluit anderszins in strijd is gekomen met een of meer beginselen van behoorlijk bestuur.
Blijkens de overwegingen van het bestreden besluit en de ter zitting gegeven toelichting daarop heeft verweerder bij deze beoordeling een onderscheid gemaakt in locaties die traditioneel aan eiseres zijn vergund en nieuwe locaties, zoals het Rembrandtplein.
Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat aan de zijde van verweerder de behoefte bestond om ook aan Pro Gay iets te vergunnen en dat de locaties die eiseres in voorgaande jaren vergund had gekregen ook in 2005 aan haar zijn vergund. Vast staat dat Pro Gay alleen een aanvraag had gedaan voor het Rembrandtplein, zodat, indien verweerder Pro Gay ook een terrein wilde vergunnen, daarvoor enkel het Rembrandtplein in aanmerking kwam. Niet ter discussie staat dat in verband met de openbare orde Bakkerstraat en Thorbeckeplein niet vergund konden worden, indien het Rembrandtplein werd vergund. De rechtbank acht het uitgangspunt van verweerder dat hij ook een terrein aan een ander dan eiseres wilde vergunnen niet onredelijk. Nu eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij door het verlenen van de vergunning aan Pro Gay in een slechtere positie is komen te verkeren dan voorgaande jaren – het Rembrandtplein was immers niet eerder vergund -, is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten het Rembrandtplein te vergunnen aan Pro Gay en daarmee de aanvraag van eiseres voor het Thorbeckeplein en de Bakkerstraat af te wijzen.
De rechtbank heeft geen gronden om te komen tot het oordeel dat eiseres er rechtens op mocht vertrouwen dat niet eerder vergunde locaties enkel of met voorrang aan haar zouden worden vergund. Van gerechtvaardigd vertrouwen is sprake indien er door een bevoegd orgaan uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toezeggingen zijn gedaan. Van zodanige toezeggingen is de rechtbank niet gebleken. De omstandigheid dat eiseres het format van Gay Pride Amsterdam heeft bedacht en het evenement vanaf het begin heeft georganiseerd en ook voorheen - met voorbijgaan van anderen - de enige vergunninghouder is geweest doet hieraan niet af. Nu eiseres er niet op mocht vertrouwen dat zij bij uitsluiting vergunningen zou krijgen tijdens de Gay Pride, dienen de eventuele financiële gevolgen van het verlenen van een vergunning aan een derde voor rekening van eiseres te blijven.
Met betrekking tot het beroep van eiseres op détournement de pouvoir overweegt de rechtbank het volgende. Daarvan is sprake, indien de bevoegdheid tot vergunningverlening door verweerder met een ander doel is aangewend dan het doel waarvoor de bevoegdheid is verleend. Verweerder heeft niet weersproken dat de stadsdeelvoorzitter specifieke ondernemers actief heeft benaderd om in het kader van Gay Pride Amsterdam aanvragen voor evenementenvergunningen in te dienen en dat een medewerker van de gemeente telefonisch contact heeft gehad met potentiële aanvragers. Dit kan echter naar het oordeel van de rechtbank niet gekwalificeerd worden als détournement de pouvoir, aangezien de gedragingen niet zijn verricht door de vergunningverlener, te weten verweerder, en niet aannemelijk is geworden dat deze gedragingen in enig causaal verband staan tot de besluitvorming van verweerder.
Ten slotte overweegt de rechtbank dat bij haar hiervoor gegeven oordeel de feitelijke beschrijving door eiseres van het door haar als traag ervaren besluitvormingsproces bij de beoordeling van het bestreden besluit geen rol heeft gespeeld. Mogelijk is de behandeling van haar tijdig (in augustus 2004) ingediende aanvraag voor eiseres, in een kennelijk moeizaam communicatieproces met verschillende partijen, verwarrend en teleurstellend verlopen. Het antwoord op de vraag of verweerder hierbij met grotere voortvarendheid had kunnen handelen, kan evenwel niet leiden tot het oordeel dat de verlangde vergunning in redelijkheid niet aan Pro Gay en wel aan eiseres diende te worden gegeven.
De rechtbank geeft verweerder in overweging uitgangspunten te formuleren op basis waarvan een keuze tussen concurrerende aanvragen wordt gemaakt, zodat aanvragers vooraf duidelijk is hoe verweerder tot zijn keuze komt. Zodoende kan eraan worden bijgedragen dat in de toekomst het risico van de schijn van willekeur bij vergunningverlening als conflict veroorzakende factor – de gronden van eiseres zijn voor een groot deel op stellingen hierover gebaseerd - wordt vermeden.
Gelet op het vorenoverwogene is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit in rechte stand kan houden. Het beroep zal derhalve ongegrond worden verklaard.
Op basis van artikel 8:73 van Pro de Awb dient het verzoek tot schadevergoeding van eiseres dan ook te worden afgewezen.
Er is geen aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten of te bepalen dat het griffierecht moet worden vergoed.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het beroep niet ontvankelijk voorzover het is gericht tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift van eiseres (bestreden besluit 1);
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 80,50 (zegge: tachtig euro en vijftig eurocent) te betalen door de gemeente Amsterdam aan eiseres;
- verklaart het beroep ongegrond voorzover het is gericht tegen het bestreden besluit 2.
Gewezen door mr. J.J. Bade, voorzitter,
en mrs. A.M. Ruige en A.E.J.M. Gielen, rechters,
in tegenwoordigheid van mr. K.G.F. van der Kraats, griffier,
en openbaar gemaakt op
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
Doc: B