Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector bestuursrecht
Registratienummer: 11 / 1312 BESLU
Uitspraak van de meervoudige kamer
in het geschil tussen:
1. de Vereniging Omwonenden Luchthaven Twente (VOLT-Twente),
gevestigd te Enschede,
gemachtigde: [gemachtigde]
2. [Eiser]
wonende te Hengelo
gemachtigde: [gemachtigde]
eiseressen,
en
de Minister van Defensie, verweerder.
Als derde-belanghebbenden zijn verschenen:
- de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu;
- Area Development Twente (ADT).
Procesverloop
Bij besluit van 10 mei 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseressen afgewezen om over te gaan tot intrekking van de beschikking van 23 maart 1960 met nummer 245.382/E (Stcrt nr. 65A) en van het besluit van 5 juni 1992 met nummer MG 92057225.
Bij besluit van 25 oktober 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door eiseressen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit hebben eiseressen beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Op 20 september 2012 heeft de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu verzocht om te worden toegelaten als partij in het geding, als bedoeld in artikel 8:26, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Op 11 oktober 2012 heeft ADT zich als belanghebbende gemeld en verzocht om als partij in de procedure te worden betrokken.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 18 oktober 2012, waar eiseressen zijn verschenen, beiden vertegenwoordigd door [gemachtigde]. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door [gemachtigde 2]. Tevens zijn verschenen: de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, vertegenwoordigd door [gemachtigde 3] en ADT, vertegenwoordigd door [gemachtigde 4].
Overwegingen
1. De rechtbank dient zich eerst te beraden op de vraag of de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu en ADT in deze procedure als belanghebbenden aangemerkt dienen te worden. Artikel 8:26, eerste lid van de Awb bepaalt dat de rechtbank tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek belanghebbenden in de gelegenheid kan stellen om als partij aan het geding deel te nemen. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) is niet vereist dat de bezwaarmaker wordt geraakt in een rechtens beschermd, bij het nemen van het besluit mee te wegen belang (zie de uitspraak van ABRvS van 21 juli 2004, LJN: AQ3694).
2. Verweerder heeft in het bestreden besluit onder andere overwogen dat verweerder samen met het Ministerie van Infrastructuur en Milieu werkt aan de overgang van het militaire luchtvaartterrein naar een burgerluchthaven. Verweerder en de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu stellen dat hiervoor een luchthavenbesluit van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu noodzakelijk is. Op grond hiervan heeft de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu een belang dat rechtstreeks bij het besluit is betrokken en wordt hij als partij toegelaten om aan het geding deel te nemen. De rechtbank staat ook ADT toe om als partij aan het geding deel te nemen, aangezien ADT eigenaar is van de gronden waarop het luchtvaartterrein is gelegen.
3. In geschil is de vraag of verweerder op goede gronden heeft geweigerd om tot intrekking over te gaan van de aanwijzing van het luchtvaartterrein Twente als luchtvaartterrein voor militaire luchtvaart (de aanwijzing) en het besluit tot instelling van de geluidszone die rond het luchtvaartterrein is vastgesteld (de geluidszone).
4. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. In 2003 is de sluiting van de militaire basis Twente aangekondigd. Het militair gebruik van het luchtvaartterrein is beëindigd en het terrein is medio 2008 verkocht aan ADT, een samenwerkingsverband tussen de provincie Overijssel en de gemeente Enschede. Toekomstig militair gebruik van het luchtvaartterrein is niet voorzien. De gemeente Enschede, de provincie Overijssel en het Rijk hebben in onder andere de Ruimtelijke visie gebiedsontwikkeling luchthaven Twente en omgeving, de Luchtvaartnota en de oprichting van ADT ingezet op de ontwikkeling van een burgerlijke luchthaven op het luchtvaartterrein.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
6. De aanwijzing is gebaseerd op artikel 18, eerste lid, in combinatie met artikel 1, onder j van de Luchtvaartwet. Artikel 29, eerste lid van de Luchtvaartwet bepaalt dat de Minister van Defensie de aanwijzing van een luchtvaartterrein dat uitsluitend voor de militaire luchtvaart is aangewezen, te allen tijde kan intrekken. Ondanks de inwerkingtreding van de Wet luchtvaart is de bevoegdheid van verweerder om de aanwijzing op grond van artikel 29 van Pro de Luchtvaartwet in trekken op grond van het toepasselijk overgangsrecht nog steeds van toepassing. Dit volgt uit artikel XVIII, derde lid van de Wet van 18 december 2008, houdende wijziging van de Wet luchtvaart inzake vernieuwing van de regelgeving voor burgerluchthavens en militaire luchthavens en de decentralisatie van bevoegdheden voor burgerluchthavens naar het provinciaal bestuur (RBML).
7. De bevoegdheid die verweerder heeft op grond van artikel 29 van Pro de Luchtvaartwet is een discretionaire bevoegdheid. Het bestaan van discretionaire ruimte betekent echter niet dat verweerder alle mogelijke belangen in zijn belangenafweging mag meenemen. Belangen die niet herleid kunnen worden tot het doel van de gegeven bestuursbevoegdheid kunnen niet doorslaggevend zijn bij de aanwending van de bevoegdheid. De rechtbank maakt daarbij een onderscheid tussen enerzijds belangen die in het geheel niet meegenomen mogen worden omdat de behartiging van deze belangen op grond van andere wet- en regelgeving beschermd worden en anderzijds belangen die niet door andere wet- en regelgeving beschermd worden. Deze laatste belangen kunnen weliswaar niet beslissend zijn bij het nemen van het principiële besluit (toewijzen of afwijzen), maar kunnen wel een rol spelen in de voorwaardenscheppende sfeer nadat het besluit ten principale is genomen (zie de uitspraken van de ABRvS van 22 november 1983, LJN: AM7385; 1 april 1996, LJN: AH6350; 25 augustus 1998, LJN: AH6558; 22 juni 2005, LJN: AT7998; en 19 januari 2011, LJN: BP1333).
8. In casu betekent het bovenstaande dat belangen die niet herleid kunnen worden tot het doel van de bevoegdheid van de Minister van Defensie om een luchtvaartterrein als een militair luchtvaartterrein aan te wijzen geen zelfstandige weigeringsgrond voor het intrekken van de aanwijzing kunnen vormen. De rechtbank stelt voorop dat van militair gebruik van het luchtvaartterrein geen sprake is en dat er ook geen concrete voornemens zijn om het luchtvaartterrein in de toekomst met een militair doel te gebruiken. Er is daarmee geen militair belang dat ten grondslag kan worden gelegd aan de weigering om de aanwijzing in te trekken ten grondslag gelegd kan worden.
9. Verweerder heeft aan zijn weigering om de aanwijzing in te trekken twee belangen ten grondslag gelegd. Ten eerste heeft verweerder gesteld dat handhaving van de aanwijzing nodig is om de doorontwikkeling van het luchtvaartterrein naar een burgerluchthaven mogelijk te maken. Het tweede argument van verweerder heeft betrekking op het huidige burgermedegebruik.
10. Ten aanzien van het eerste belang stelt verweerder dat door het handhaven van de aanwijzing ruimtelijke rust wordt gecreëerd doordat door handhaving van de aanwijzing het risico niet wordt vergroot dat in het gebied om de luchthaven ruimtelijke ontwikkelingen plaatsvinden die van nadelige invloed zijn op de toekomstige burgerluchthaven. Ten aanzien van dit argument overweegt de rechtbank dat de ruimtelijke ordening in het gebied rond het luchtvaartterrein gereguleerd wordt door de instrumenten die de Wet ruimtelijke ordening (Wro) daarvoor biedt. Het belang van de ontwikkeling van een burgerluchthaven kan in het kader van deze Wro-instrumenten ten volle worden getoetst. Het intrekken van de aanwijzing heeft geen directe invloed op de aanwenbaarheid deze instrumenten. De rechtbank concludeert dat het door verweerder gestelde belang om ruimtelijke rust te creëren en daarmee de ontwikkeling van een burgerluchthaven te faciliteren niet een belang is dat wordt beschermd door de Luchtvaartwet. Voorts is er andere wet- en regelgeving in de vorm van de Wro die bescherming biedt ten aanzien van deze belangen.
11. Voor zover verweerder heeft willen stellen dat artikel XVIII, eerste lid van de RBML een algemene transitieperiode heeft gecreëerd ten einde de transitie naar een burgerluchthaven te faciliteren, overweegt de rechtbank als volgt. Artikel XVIII, eerste lid van de RBML heeft slechts betrekking op de overgang van een luchtvaartterrein dat onder de Luchtvaartwet als militaire luchthaven is aangewezen naar een militaire luchthaven met een luchthavenbesluit als bedoeld in artikel 10.15 van de Wet luchtvaart. Artikel XVIII, eerste lid van de RBML is niet van toepassing op de door verweerder gewenste transitie van een militaire aanwijzing onder de Luchtvaartwet naar een burgerluchthaven onder de Wet luchtvaart. Voorts doet artikel XVIII, eerste lid van de RBML blijkens het derde lid van hetzelfde artikel niets af aan de intrekkingsbevoegdheid van verweerder op grond van artikel 29 van Pro de Luchtvaartwet.
12. De rechtbank concludeert dat verweerder ten onrechte het belang van het bevorderen van een transitie naar een burgerluchthaven ten grondslag heeft gelegd aan zijn weigering om de aanwijzing in te trekken.
13. Ten aanzien van het tweede belang dat ten grondslag ligt aan de weigering om de aanwijzing in te trekken stelt verweerder dat handhaving van de aanwijzing het enige alternatief is om het gebruik van de luchthaven door de civiele medegebruikers te continueren. De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt. Verweerder heeft op grond van artikel 34, tweede lid van de Luchtvaartwet ontheffingen verleend aan de Twentse Zweefvliegclub, de Twentse Radio Modelvliegclub, de Nederlandse Academie voor Verkeersvliegers en de Vliegclub Twente. Het betreffen ontheffingen van het verbod om het luchtvaartterrein te gebruiken in strijd met de bepalingen en voorschriften die bij de aanwijzing zijn gesteld. Een dergelijke ontheffing is slechts mogelijk indien er sprake is van een militaire aanwijzing. De ontheffing is een van de aanwijzing afgeleid recht. Indien de aanwijzing komt te vervallen, vervalt tevens de ontheffing. Daarmee hebben de medegebruikers weliswaar een feitelijk belang bij het voortbestaan van de aanwijzing, maar is het niet een belang dat naar zijn aard direct is verbonden aan het doel van de bevoegdheid van de Minister van Defensie om een luchtvaartterrein als een militair luchtvaartterrein aan te wijzen. Het bestaan van medegebruik kan derhalve geen zelfstandige weigeringsgrond bieden voor het intrekken van de aanwijzing. Aangezien de medegebruikers wel de feitelijke gevolgen van een eventuele intrekking van de aanwijzing ondervinden en deze belangen niet op andere wijze beschermd worden, dienen hun belangen wel meegewogen te worden in het kader van de voorwaarden die aan een dergelijke intrekking worden verbonden.
14. De rechtbank concludeert dat de twee belangen die verweerder ten grondslag heeft gelegd aan zijn weigering om de aanwijzing in trekken op grond van het specialiteitsbeginsel niet als zelfstandige weigeringgrond kunnen dienen. Verweerder was niet gerechtigd om op grond van deze belangen de intrekking te weigeren. Het bestreden besluit komt daarmee voor vernietiging in aanmerking.
15. Verweerder heeft ter zitting medegedeeld dat, indien de rechtbank tot de conclusie zou komen dat aan het bestreden besluit een gebrek kleeft, verweerder een nieuwe belangenafweging wil maken. Verweerder wil in dat geval het belang van eiseressen nader onderzoeken en, indien hij een belang aanwezig acht, een zienswijzenprocedure volgen. De rechtbank overweegt dienaangaande dat zij reeds ambtshalve heeft vastgesteld dat VOLT-Twente op grond van haar statuten en eiseres twee als omwonende belanghebbenden zijn in de zin van artikel 8:1 van Pro de Awb. Daarnaast zijn het primaire besluit en het bestreden besluit op juiste wijze tot stand gekomen. Voorts overweegt de rechtbank dat een nadere belangenafweging pas aan de orde komt nadat er een grond voor het weigeren om de aanwijzing in te trekken is komen vast te staan. Ter zitting is duidelijk geworden dat verweerder geen andere gronden voorziet die aan de weigering om de aanwijzing in te trekken ten grondslag gelegd kunnen worden. Op grond van het bovenstaande ziet de rechtbank geen reden om in het kader van een bestuurlijke lus (artikel 8:51a van de Awb) verweerder in de gelegenheid te stellen een zienswijzeprocedure te starten.
16. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Met het oog op finale geschillenbeslechting zal de rechtbank het bezwaar gegrond verklaren. Omdat het bestaan van een weigeringsgrond niet aannemelijk is gemaakt zal de rechtbank het verzoek van eiseressen strekkende tot intrekking van het besluit tot aanwijzing van het luchtvaartterrein als militair luchtvaartterrein toewijzen. Aangezien de geluidszone onlosmakelijk is verbonden met de aanwijzing, zal de rechtbank tevens de beschikking op grond waarvan de geluidszone is ingesteld intrekken. Ten einde de burgermedegebruikers de mogelijkheid te bieden om zich voor te bereiden op de nieuwe situatie zal de rechtbank een termijn stellen voor de intrekking. De rechtbank ziet reden om deze termijn te bepalen op één jaar, ingaande op 7 november 2013. De rechtbank heeft daarbij in overweging genomen dat het wegvallen van de ontheffing grote consequenties kan hebben voor de continuatie van de recreatieve luchtvaart en de vliegschool op het luchtvaartterrein Twente en dat verweerder in de ontheffingen voor de burgermedegebruikers reeds had aangekondigd dat de aanwijzing zou komen te vervallen.
17. De rechtbank bepaalt voorts dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en verwijst daarbij naar artikel 8:80 van Pro de Awb waarin wordt bepaald dat in een dergelijke situatie het daartoe bevoegde bestuursorgaan de uitspraak bekend maakt op de wijze die is voorgeschreven voor het vernietigde besluit.
18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding aangezien eiseressen geen gebruik hebben gemaakt van professionele rechtsbijstand.
Beslissing
De Rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- trekt ingaande op 7 november 2013 de volgende besluiten in:
- de beschikking van 23 maart 1960 met nummer 245.382/E (Stcrt nr 65A);
- het besluit van 5 juni 1992 met nummer MG 92057225;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt aan verweerder op aan eiseressen het griffierecht ad € 302,-- te vergoeden.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag.
Aldus gedaan door mr. R.J. Jue als voorzitter, en mrs. A. Flos en M.A. Heldeweg als leden, in tegenwoordigheid van M.W. Hulsman, griffier.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op 7 november 2012.
Afschrift verzonden op