Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector Bestuursrecht
Meervoudige Kamer
Registratienummer: 03 / 821 AOW N1 A
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
en
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, locatie Deventer, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 6 augustus 2003.
2. Het verloop van de procedure
[gepensioneerde] (verder: [gepensioneerde]) ontving op grond van de Algemene ouderdomswet (AOW) een pensioen voor een alleenstaande. Bij besluit van 31 oktober 2002 heeft verweerder [gepensioneerde] meegedeeld dat met ingang van november 2002 de betaling van dit pensioen wordt geschorst tot een AOW-pensioen voor een gehuwde. Aan dit besluit legt verweerder ten grondslag dat [gepensioneerde] een gezamenlijke huishouding voert met eiser. Bij brief van 12 december 2002 heeft eiser namens [gepensioneerde] een bezwaarschrift ingediend tegen het besluit van 31 oktober 2002. Tevens heeft eiser zelfstandig een bezwaarschrift ingediend tegen dat besluit.
Verweerder heeft [gepensioneerde] bij besluit van 19 december 2002 meegedeeld dat diens AOW-pensioen, in verband met het voeren van een gezamenlijke huishouding met eiser, wordt herzien en met ingang van juni 1998 EUR 446,81 bedraagt. Daarbij is tevens beslist dat er geen recht op toeslag bestaat. Bij brief aan [gepensioneerde] van 19 december 2002 heeft verweerder verder aangekondigd dat verweerder van plan is een bedrag van EUR 12.361,76 aan te veel ontvangen AOW-pensioen en te weinig ingehouden loonheffing van hem terug te vorderen. Hiertegen heeft eiser bij brief van 29 januari 2003 een bezwaarschrift ingediend. Tevens heeft mr. A.V.L.L. van Meurs bij brief van 30 januari 2003 namens [gepensioneerde] een bezwaarschrift ingediend.
Bij besluit van 7 april 2003 heeft verweerder het bezwaar van [gepensioneerde] tegen de schorsing ongegrond verklaard, diens bezwaar tegen de herziening van het AOW-pensioen en de beslissing omtrent de toeslag ongegrond verklaard en diens bezwaar tegen de aankondiging van de terugvordering niet-ontvankelijk verklaard. Namens [gepensioneerde] is op 16 mei 2003 beroep ingesteld tegen dit besluit.
Verweerder heeft eiser aangemerkt als belanghebbende bij de aan [gepensioneerde] gerichte schorsings- en herzieningsbesluiten van 31 oktober 2002 respectievelijk 19 december 2002. Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 6 augustus 2003 ook de door eiser ingediende bezwaarschriften ongegrond verklaard. Bij brief van 15 september 2003 heeft eiser beroep ingesteld tegen laatstgenoemd besluit.
Bij uitspraak van deze rechtbank van 26 november 2003 (geregistreerd onder nummer 03/426 AOW) is het beroep van [gepensioneerde] ongegrond verklaard, tegen welke uitspraak hoger beroep is ingesteld. Op dit hoger beroep heeft de Centrale Raad van Beroep nog niet beslist.
Bij brief van 26 november 2003 heeft de rechtbank eiser, onder verwijzing naar de hiervoor genoemde uitspraak van 26 november 2003, laten weten niet in te gaan op diens verzoek van 25 november 2003 tot heropening van het op 18 november 2003 ter openbare terechtzitting behandelde beroep van [gepensioneerde].
Het beroep van eiser is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 8 november 2004, waar eiser is verschenen, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door A. van der Weerd. De rechtbank heeft op 16 december 2004 de termijn waarbinnen uitspraak zal worden gedaan verlengd met zes weken.
Vervolgens heeft de rechtbank op 13 januari 2005 het onderzoek heropend en de behandeling van het beroep verwezen naar de meervoudige kamer. Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 8 maart 2005, waar eiser en voornoemde A. van der Weerd wederom zijn verschenen. De rechtbank heeft op 20 april 2005 de termijn waarbinnen uitspraak zal worden gedaan verlengd met zes weken.
3. Overwegingen
Beoordeling van de ontvankelijkheid van het bezwaar
1.1 Als eerste zal de rechtbank zich dienen te buigen over de vraag of verweerder het bezwaar van eiser terecht ontvankelijk heeft geacht. Daarover kan immers twijfel bestaan omdat de primaire besluiten tot schorsing en herziening tot [gepensioneerde] zijn gericht, om wiens AOW-pensioen het gaat. Eiser was geen ontvanger van het hier in het geding zijnde pensioen en ook niet anderszins betrokken bij deze aan [gepensioneerde] verstrekte uitkering. Evenmin wordt van eiser enig bedrag teruggevorderd of zou dit kunnen worden teruggevorderd. De vraag ligt dan voor of verweerder eiser terecht heeft aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens dit artikel is belanghebbende degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Slechts een belanghebbende heeft het recht bezwaar te maken (artikel 8:1, eerste lid, juncto 7:1 van de Awb).
1.2 Verweerder heeft zich zonder nadere motivering in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat eiser wel belanghebbende is. Ter zitting van 8 november 2004 heeft verweerder dit toegelicht door er, kort weergegeven, op te wijzen dat eiser in ieder geval gedurende een deel van de periode waarover het ouderdomspensioen is herzien een bijstanduitkering ontving op grond van de Algemene bijstandswet (Abw) (oud), thans Wet werk en bijstand (Wwb). De vaststelling dat [gepensioneerde] en eiser een gezamenlijke huishouding voeren, zou van invloed kunnen zijn op die uitkering van eiser. Ter zitting van 8 maart 2005 heeft verweerder dit standpunt verlaten. Hij stelt nu dat eiser geen belanghebbende is en verwijst daarvoor naar het oordeel van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in gevallen onder de Algemene bijstandswet, die volgens verweerder met het onderhavige geval vergelijkbaar zijn.
1.3 Eiser is, samengevat, van mening dat het schorsings- en herzieningsbesluit voor hem objectief bepaalbare gevolgen heeft die persoonlijk zijn en rechtstreeks bij het besluit zijn betrokken. Het is volgens eiser niet te overzien wanneer de registratie bij verweerder als partner in de gezamenlijke huishouding met [gepensioneerde] en als betrokkene bij fraude, actuele gevolgen voor hem heeft, hetzij bij verweerder zelf, hetzij bij de bijstandsverlenende instantie.
2.1 De rechtbank overweegt dat verweerders standpunt juist is, dat de Centrale Raad van Beroep over het algemeen de belangen van degene die deel uitmaakt van de gezamenlijke huishouding van een uitkeringsgerechtige en aan wie niet zelf de uitkering is verstrekt, niet rechtstreeks betrokken acht bij de besluiten over die uitkering die aan de uitkeringsgerechtigde zijn gericht. Het meest pregnant komt dat tot uitdrukking in de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep over de gevallen waarin een bijstandsuitkering wegens het verzwijgen van het bestaan van een gezamenlijke huishouding wordt herzien. In die gevallen kan het bijstandsverlenende orgaan de ten onrechte verstrekte bijstand niet alleen van de bijstandsgerechtigde, maar in bepaalde gevallen ook van diens verzwegen partner terugvorderen (artikel 84, tweede lid, van de Abw (oud) en artikel 59, tweede lid, van de Wwb). Toch kan de verzwegen partner volgens de Centrale Raad van Beroep niet worden beschouwd als een persoon met een bij het herzieningsbesluit rechtstreeks betrokken belang. Verweerder beroept zich thans met name op deze vaste jurisprudentie, waarvan hij noemt CRvB 18 mei 1999, RSV 1999/213 en CRvB 2 april 2002, RSV 2002/151.
2.2 De rechtbank wijst er echter hier al op, dat in deze gevallen, na het aan de bijstandsgerechtigde gerichte herzieningsbesluit, nog een aan de verzwegen partner gericht terugvorderingsbesluit wordt genomen. Bij dit besluit is de verzwegen partner wél belanghebbende en daartegen kan hij dus in rechte opkomen. In deze procedure kan dan aan de orde worden gesteld of de bijstandsgerechtigde en de verzwegen partner met elkaar een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd in de zin van de Abw (oud), thans Wwb. Zie recentelijk nog CRvB 8 februari 2005, JWWB 2005/147.
3.1 Gelet op deze uitleg van het begrip belanghebbende in de jurisprudentie, kan het belang van eiser niet alleen zijn gelegen in verweerders vaststelling dat eiser met [gepensioneerde] een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd. Anders dan eiser kennelijk wel mogelijk acht, ziet de rechtbank niet in dat deze stelling van verweerder van belang is voor eisers eigen rechten op grond van de AOW. Eiser heeft de pensioengerechtigde leeftijd nog niet bereikt, terwijl verweerder inmiddels stelt dat de gezamenlijke huishouding van [gepensioneerde] en eiser is beëindigd. Een belang van eiser zou daarom gelegen moeten zijn op een ander terrein.
3.2 Daarvoor komen in aanmerking de eventuele gevolgen van het schorsings- en herzieningsbesluit op de bijstandsuitkering van eiser. Zoals de rechtbank al heeft overwogen, staat vast dat eiser in ieder geval in een deel van de periode waarover het AOW-pensioen van [gepensioneerde] is herzien, een bijstandsuitkering heeft ontvangen.
4.1 Daarbij is het navolgende wettelijke kader van toepassing, weergegeven voor zover relevant. Volgens artikel 3, tweede lid, van de Abw (oud) wordt als gehuwd of als echtgenoot mede aangemerkt de ongehuwde die met een ander een gezamenlijke huishouding voert. Het derde lid van dit artikel bepaalt dat van een gezamenlijke huishouding sprake is indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding of anderszins. Het vierde lid, aanhef en onder d, stelt ten slotte dat een gezamenlijke huishouding in ieder geval aanwezig wordt geacht indien de belanghebbenden hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en zij op grond van een registratie worden aangemerkt als een gezamenlijke huishouding die naar aard en strekking overeenkomt met de gezamenlijke huishouding bedoeld in het derde lid. Het vijfde lid van artikel 3 van Pro de Abw (oud) bepaalt, dat bij algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld welke registraties in aanmerking worden genomen voor de toepassing van het vierde lid onder d. Artikel 3 van Pro de Wwb is op de weergegeven punten gelijkluidend.
De in artikel 3, vijfde lid, van de Abw (oud) bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit aanwijzing registraties gezamenlijke huishouding 1998 (het Besluit) (oud), zoals dat luidde tot inwerkingtreding van de Wet werk en bijstand. Het Besluit (oud) was volgens zijn artikel 2, aanhef en onder a, van toepassing op artikel 3, vierde lid, onderdeel d, van de Abw. Artikel 3, eerste lid, onder b, sub 3, wees vervolgens als registratie aan, de gezamenlijke huishouding op grond van de AOW. Volgens het tweede lid is een registratie als bedoeld in het eerste lid aanwezig gedurende de periode waarin bij de toepassing van de in dat lid genoemde wetten op enig moment rechtsgevolgen worden verbonden aan het bestaan van een gezamenlijke huishouding. Artikel 4, aanhef en onder c, van het Besluit (oud) vermeldt ten slotte dat voor de toepassing van artikel 3, tweede tot en met zesde lid, van de Abw een registratie als bedoeld in artikel 3 in Pro aanmerking wordt genomen indien deze gedurende de verlening van bijstand plaatsvindt. In het Besluit zoals dat luidt vanaf 1 januari 2004 zijn dezelfde bepalingen opgenomen voor de Wwb.
4.2 Dit stelsel maakte onder andere deel uit van de vernieuwing van de Algemene bijstandswet per 1 januari 1996, opgenomen in de wet van 12 april 1995 (Staatsblad 1995, 599). Uit de bijbehorende wetsgeschiedenis blijkt, dat de wetgever met deze maatregel met name wilde voorkomen dat betrokkenen zich voor de toepassing van verschillende wettelijke regelingen de ene keer wel en de andere keer niet als gezamenlijke huishouding presenteren, al naar gelang hun dat het meeste voordeel oplevert. De wetsgeschiedenis vermeldt onder andere:
“ Het kabinet acht het voor een effectieve handhaving ten slotte noodzakelijk dat voor de beoordeling in de bijstand de presentatie voor een andere regeling doorslaggevend kan zijn. Hiermee wordt tegengegaan dat de betrokkenen zich presenteren op een wijze, al naar gelang het financiële voordeel dat een regeling biedt. Het kan bijvoorbeeld niet zo zijn dat betrokkenen in het aan de bijstandsverlening voorafgaande jaar gebruik hebben gemaakt van de fiscale faciliteit van overdracht van de basisaftrek, terwijl men zich vervolgens in het kader van de bijstand als alleenstaande presenteert.
(…) Er dient immers te worden gewaarborgd dat er redelijkerwijs geen twijfel over kan bestaan dat de betrokkenen – gezien de aard van de betreffende registratie en gezien het tijdstip daarvan – inderdaad een gezamenlijke huishouding voeren.
Op deze wijze is het ook verantwoord dat zo'n registratie zonder meer leidt tot een behandeling als partners in de bijstand. Een ruimere invulling, aangevuld met de mogelijkheid van tegenbewijs, zou naar het oordeel van het kabinet te veel risico's met zich brengen, zowel voor de betrokkene als voor de overheid. De betrokkene zelf zou daarbij immers in de positie worden gebracht dat deze dient aan te tonen dat deze inmiddels geen gezamenlijke huishouding meer voert. Niet in alle gevallen is het mogelijk om daadwerkelijk zo'n bewijs te leveren.
(…) Het is de eigen verantwoordelijkheid van de betrokkenen om ervoor zorg te dragen dat zij – in overeenstemming met de werkelijke situatie – geregistreerd zijn. Als de betrokkene zich in strijd met de feitelijke situatie bij een andere instantie heeft opgegeven als partner, dan is dit geen reden om de registratie als partner niet als uitgangspunt voor de beoordeling in de bijstand te hanteren. Er is immers geen sprake van een administratieve fout, maar van een registratie die in overeenstemming is met de destijdse bedoelingen van de betrokkene. Met de opzet om ten onrechte een voordeel te verkrijgen, heeft deze het risico over zich afgeroepen om ook bij andere regelingen, waar dat juist in zijn nadeel is, als partner te worden aangemerkt.
Een administratieve vergissing kan de betrokkene uiteraard niet worden tegengeworpen. De beginselen van behoorlijk bestuur verzetten zich tegen het verbinden van rechtsgevolgen aan administratieve fouten. Het zou apert onbillijk zijn om deze gevolgen zich bovendien te laten uitstrekken tot andere publiekrechtelijke handelingen. Dat is des te meer van belang omdat een foutieve registratie de betrokkene ook niet altijd hoeft te blijken, bijvoorbeeld omdat het in het geval van de betrokkene geen verschil maakt of deze als alleenstaande of als partner wordt aangemerkt. Hij heeft dan niet de gelegenheid gehad om de registratie te laten corrigeren. Om te voorkomen dat de betrokkene onder het voorwendsel van een administratieve vergissing tracht de voordelen van de behandeling als alleenstaande te combineren met die van een behandeling als partner, zal deze wel aannemelijk moeten maken dat inderdaad sprake is van een administratieve vergissing. Over het algemeen zal dit moeten plaatsvinden aan de hand van de opgave die de betrokkene bij die andere registratie heeft gedaan. In voorkomende gevallen zal het ook billijk zijn om als voorwaarde te stellen dat deze inderdaad geen voordeel van die foutieve registratie heeft ondervonden en dat hij redelijkerwijs niet in de positie was om die registratie in overeenstemming te laten brengen met de feitelijke situatie.”
(Kamerstukken TK 1993/1994, 22 545, nr. 18 blz. 38)
4.3 Hoewel de wetgever dus blijkens deze toelichting is uitgegaan van de situatie waarin betrokkenen zich zelf actief presenteren als leden van een gezamenlijke huishouding, heeft de Centrale Raad van Beroep de reikwijdte van deze wettelijke regeling ruimer geacht. CRvB 23 december 2003, USZ 2004, 62 oordeelt over de intrekking, beëindiging en terugvordering van een bijstandsuitkering. De bijstandsgerechtigde had volgens het bijstandsverlenende orgaan ten onrechte een uitkering ontvangen berekend naar de norm voor een alleenstaande, omdat hij volgens dit orgaan een gezamenlijke huishouding voerde met zijn grootmoeder. Eerder, te weten bij besluit van 25 september 1998, had de Sociale Verzekeringsbank (Svb) het AOW-pensioen van deze grootmoeder herzien van een pensioen voor een alleenstaande naar een pensioen voor een gehuwde, omdat zij een gezamenlijke huishouding zou voeren met de bijstandsgerechtigde.
De Centrale Raad van Beroep overwoog onder andere het volgende, waarbij de bijstandsgerechtigde wordt aangeduid als “gedaagde” en de bijstandsverlenende instantie als “appellant”:
“ Niet in geschil is dat [grootmoeder] en gedaagde ten tijde hier in geding hun hoofdverblijf hadden in dezelfde woning.
(…) Blijkens het bepaalde in (…) artikel 3, tweede lid, van het Besluit registraties 1998, is een (…) registratie aanwezig gedurende de periode waarin bij de toepassing van de [AOW] op enig moment rechtsgevolgen worden verbonden aan het bestaan van een (duurzame) gemeenschappelijke huishouding.
Uit de door de Svb overgelegde stukken blijkt dat de Svb, na daartoe onderzoek te hebben verricht, heeft geconcludeerd tot het bestaan van een gezamenlijke huishouding tussen [grootmoeder] en gedaagde. De Svb heeft daaraan rechtsgevolgen verbonden met terugwerkende kracht tot 1 september 1997 bij de hiervoor genoemde besluiten van 25 september 1998. Tegen deze besluiten zijn geen rechtsmiddelen aangewend.
Het voorgaande betekent dat voor de bijstandsverlening aan gedaagde een gezamenlijke huishouding aanwezig moet worden geacht sedert 1 september 1997, dat gedaagde niet als zelfstandig subject van bijstand recht had op een uitkering en dat appellant terecht de uitkering van gedaagde (…) heeft ingetrokken (…)”
De rechtbank concludeert hieruit dat naar het oordeel van de Centrale Raad van Beroep een registratie ook dan geldt als een registratie in de zin van artikel 3, vierde lid, onder d, van de Abw (oud), als de betrokkenen niet zelf zich als gezamenlijke huishouding hebben gepresenteerd, maar tegen hun wil is geregistreerd dat zij een gezamenlijke huishouding vormen en aan die registratie een rechtsgevolg is verbonden.
4.4 De Hoge Raad (HR) heeft zich in een cassatieprocedure tegen een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep uitgelaten over de aard van de regeling neergelegd in artikel 3, tweede tot en met vijfde lid, van de Abw (oud). Deze uitspraak is HR 20 februari 2004, AB 2004, 164, waarin overigens de wetstekst uit 1997 wordt aangehaald. Het destijds geldende tweede en derde lid van artikel 3 is Pro later vernummerd naar het derde en vierde lid, zoals hierboven aangehaald in rechtsoverweging 4.1. De Hoge Raad overweegt onder andere:
“ Dat belanghebbenden zich in dit geval, ter betwisting van het bestaan van een gezamenlijke huishouding, niet erop kunnen beroepen dat de omstandigheden in hun woon- en leefsituatie zodanig gewijzigd zijn dat inmiddels geen sprake meer zou zijn van een situatie als bedoeld in art. 3, lid 2, van de Abw (tekst 1997) –kort gezegd: wederzijdse verzorging –, betekent niet dat belanghebbenden in hun bewijslevering zijn geschaad. Art. 3, lid 3, van die wet bevat niet een bewijsregel met betrekking tot de vraag of sprake is van wederzijdse verzorging in deze zin, maar een regel van materieel recht op grond waarvan bepaalde situaties worden aangemerkt als een gezamenlijke huishouding. Een bewijsregel, die zou moeten voldoen aan het beginsel van 'equality of arms' zoals dat voortvloeit uit art. 6, lid 1, van het [Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden], is niet aan de orde.”
5.1 De rechtbank is nagegaan wat de consequenties zouden zijn als zij het laatstelijk door verweerder ingenomen standpunt zou volgen en het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk zou achten.
5.2 Het zou betekenen dat eiser het voeren van een gezamenlijke huishouding met [gepensioneerde] niet in deze procedure zou kunnen betwisten, zoals hij in beroep nadrukkelijk doet. Dit zou, om te beginnen, in strijd zijn met de expliciete overweging van de Centrale Raad van Beroep in de aangehaalde uitspraak van 23 december 2003 (rechtsoverweging 4.3), waarin hij relevant acht dat geen rechtsmiddelen zijn aangewend tegen de besluiten van de Sociale verzekeringsbank waarin het AOW-pensioen is herzien.
5.3 Ter zitting heeft verweerder betoogd dat deze passage in de uitspraak slechts ziet op rechtsmiddelen aangewend door de pensioengerechtigde en niet op rechtsmiddelen aangewend door degene met wie de pensioengerechtigde een gezamenlijk huishouding zou voeren (verder te noemen: de vermeende partner). Dit zou naar het oordeel van de rechtbank echter betekenen dat de pensioengerechtigde het helemaal zelf in de hand heeft of het oordeel dat een gezamenlijke huishouding bestaat, wordt betwist of in rechte komt vast te staan. De vermeende partner kan daar niet tegen opkomen, hoewel dit voor hem in rechte ingrijpende consequenties kan hebben, die niets van doen hebben met het AOW-pensioen van de pensioengerechtigde. Deze mogelijke consequenties vragen naar het oordeel van de rechtbank een voor iedere betrokkene afzonderlijke beoordeling van het bestaan van een gezamenlijke huishouding en derhalve een afzonderlijke mogelijkheid tot het laten toetsen van deze beoordeling in bezwaar en (hoger) beroep. De noodzaak daarvan is op twee wijzen te illustreren, mede aan de hand van het onderhavige geschil.
Ten eerste zou een andere opvatting betekenen dat de pensioengerechtigde geheel zelfstandig de rechtspositie van de vermeende partner zou kunnen beïnvloeden. In het algemeen zal verweerder voor het bestaan van een gezamenlijke huishouding immers mogen afgaan op de verklaringen van de pensioengerechtigde, op wie de verplichting rust verweerder tijdig juiste informatie te verschaffen. Verweerder heeft ter zitting bevestigd dat voor hem een dergelijke, voldoende gemotiveerde verklaring van de pensioengerechtigde in het algemeen voldoende is om een gezamenlijke huishouding aan te nemen. De verklaring van de vermeende partner is dan niet van belang. Deze rechtbank heeft in haar uitspraak van 26 november 2003 over het beroep van [gepensioneerde] geoordeeld, dat deze een gezamenlijke huishouding voert met eiser. Voor dit oordeel achtte de rechtbank van groot belang de duidelijke en zonder voorbehoud gegeven verklaring van [gepensioneerde] dat hij een gezamenlijke huishouding voerde met eiser.
Ten tweede kan de wijze van voeren van verweer van belang zijn voor het door het bestuursorgaan en de rechterlijke instantie(s) te vellen oordeel. In het onderhavige geval heeft eiser meer bewijs aangedragen dan [gepensioneerde]. Waar de rechtbank in het geval van [gepensioneerde] heeft geoordeeld dat een overgelegde huurovereenkomst is vervalst, zou aan de hand van nieuwe bewijsstukken kunnen worden geoordeeld dat dit niet het geval is. De uiterste consequentie hiervan zou kunnen zijn dat voor de beide betrokkenen tot verschillende oordelen wordt gekomen, kort gezegd, dat [gepensioneerde] weliswaar zou samenwonen met eiser, maar eiser niet zou samenwonen met [gepensioneerde]. De rechtbank zal later nader ingaan op deze consequentie.
5.4 Verweerder heeft ter zitting nog aangevoerd dat eiser, anders dan door bezwaar tegen het schorsings- of herzieningsbesluit, op twee wijzen zelf kan opkomen tegen het oordeel van verweerder dat hij een gezamenlijke huishouding voert met [gepensioneerde].
Ten eerste heeft hij aangevoerd dat eiser op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) een verzoek kan doen de registratie van een gezamenlijke huishouding, onder andere, te verbeteren, aan te vullen, te verwijderen, of af te schermen indien deze feitelijk onjuist zijn (artikel 36, eerste lid, van de Wbp).
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de uitvoering van de AOW in beginsel vereist, dat niet alleen wordt geregistreerd dat een pensioengerechtigde een gezamenlijke huishouding voert, maar dat ook de naam en enkele gegevens zoals het Sofi-nummer van de partner worden vastgelegd. De hoogte van de AOW-uitkering en een eventueel te verlenen toeslag zijn immers afhankelijk van de burgerlijke staat van de pensioengerechtigde en de inkomsten van degene met wie hij een gezamenlijke huishouding voert. Deze inkomensgegevens moeten kunnen worden geverifieerd. De gegevensverwerking is daarom noodzakelijk om een wettelijke verplichting na te kunnen komen (artikel 8, aanhef en onder c, van de Wbp) dan wel voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak door verweerder (artikel 8, aanhef en onder e, van de Wbp). Dit betekent dat een correctieverzoek van eiser in feite neerkomt op een verzoek tot wijziging van het aan [gepensioneerde] gerichte besluit tot herziening, dat welbewust en na feitelijk onderzoek is genomen en enig moment onherroepelijk zou kunnen worden. In zoverre verschilt deze situatie van het in de wetsgeschiedenis genoemde geval van de administratieve vergissing (zie rechtsoverweging 4.2). Bovendien zal in een procedure op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens de bewijslast voor het materieel ontbreken van een gezamenlijke huishouding bij eiser komen te liggen. Dit is in strijd met de bedoeling van de wetgever zoals die uit de wetsgeschiedenis van artikel 3 van Pro de Abw (oud) kan worden afgeleid.
5.5 Ten tweede heeft verweerder aangevoerd dat eiser in een procedure tegen een eventueel door het bijstandsverlenende orgaan te nemen besluit, kan aanvoeren dat een gezamenlijke huishouding met [gepensioneerde] niet bestaat. Naar het oordeel van de rechtbank is dit echter niet mogelijk in het wettelijke systeem, zoals dat wordt uitgelegd door de Hoge Raad en de Centrale Raad van Beroep. Zoals hiervoor aangehaald (rechtsoverweging 4.4) heeft de Hoge Raad geoordeeld dat in artikel 3, vierde lid, van de Abw (oud) geen sprake is van een bewijsregel, maar van een regel van materieel recht. Over de vaststelling of aan de voorwaarden voor toepassing van deze regel is voldaan, vermeldt CRvB 29 januari 2002, JB 2002, 101:
“ Uit de ontstaansgeschiedenis van de betreffende bepaling komt naar voren dat de wetgever artikel 3, vierde (voorheen: derde) lid, van de Abw heeft ingevoerd om in een viertal situaties, waarin overduidelijk sprake is van een gezamenlijke huishouding, zonder nadere bewijsvoering – en zonder de mogelijkheid van tegenbewijs – er vanuit te kunnen gaan dat betrokkenen een gezamenlijke huishouding voeren. Het feitelijk bestaan van minstens een van deze situaties plus het feitelijk hebben van hoofdverblijf in dezelfde woning brengen mee dat de betrokken personen voor de toepassing van de Abw en de daarop berustende bepalingen materieelrechtelijk gezien als deel uitmakend van een gezin in de zin van artikel 4 onder Pro c ten eerste of ten tweede, van die wet worden beschouwd.
Meergenoemd artikel 3, vierde lid, belet belanghebbenden niet om zowel het feitelijk bestaan van (een van) de vier daarin omschreven situaties als het daadwerkelijk hebben van hoofdverblijf in dezelfde woning te betwisten, daarvoor relevante argumenten aan te dragen en bewijzen ter onderbouwing daarvan aan de rechter te presenteren.
Die betwisting, de aangedragen argumenten en dat bewijsmateriaal kunnen vervolgens zowel in beroep als in hoger beroep volledig worden getoetst.
Uit de wetsgeschiedenis komt verder naar voren dat een eerdere registratie als partner bij een andere instantie voor betwisting vatbaar is en tot het buiten toepassing laten van die bepaling kan leiden indien de betrokkene aannemelijk kan maken dat er sprake is van een foutieve registratie.
Blijkt het geleverde bewijsmateriaal voor een en ander ten gedinge niet toereikend te zijn, dan betekent dat niet meer en niet minder dan dat de belanghebbende in die omstandigheden niet desondanks met vrucht kan stellen dat hij voor de toepassing van de Abw als alleenstaande of alleenstaande ouder moet worden beschouwd.”
Anders dan verweerder wellicht meent, volgt hieruit dat een eenmaal vaststaande registratie slechts voor betwisting vatbaar is, in het geval van een administratieve vergissing. Verwezen wordt immers naar de wetsgeschiedenis, zoals deze ook is geciteerd in rechtsoverweging 4.2, die slechts spreekt over de betwisting bij een administratieve vergissing. Een ruimere uitleg zou er bovendien in feite op neerkomen dat de belanghebbende toch, in strijd met artikel 3, vierde lid, van de Abw (oud), met vrucht kan stellen dat hij als alleenstaande moet worden beschouwd. De enige wijze om de onjuistheid van de registratie aan te tonen, is immers aannemelijk te maken dat geen sprake is van een gezamenlijke huishouding die gelijk is te stellen aan een huishouding als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de Abw. De rechtbank wijst er verder op, dat op deze wijze de bewijslast voor het ontbreken van een gezamenlijke huishouding wederom bij de vermeende partner zou komen te liggen. Dit heeft de wetgever volgens de wetsgeschiedenis onwenselijk geacht. Een rechtvaardiging voor deze bewijslast voor de vermeende partner bestaat in gevallen als deze ook niet. Met name is er geen sprake van een presentatie door de vermeende partner als lid van een gezamenlijke huishouding. De bewijslast zou op deze wijze op de vermeende partner kunnen komen te rusten, terwijl deze geen andere handeling heeft verricht dan zijn hoofdverblijf te vestigen op hetzelfde adres als een pensioengerechtigde. Zoals in het geval van eiser, die naar eigen zeggen slechts een kamer huurde van [gepensioneerde], hoeft van een persoonlijke relatie tussen de vermeende partner en de pensioengerechtigde geen sprake te zijn. De vermeende partner hoeft geen kennis te hebben van de band van de pensioengerechtigde met verweerder. Evenmin hoeft hij de mededelingen te kennen die de pensioengerechtigde aan verweerder doet en die voor verweerder reden kunnen zijn een gezamenlijke huishouding aan te nemen en te registreren.
6.1 De rechtbank is daarom van oordeel dat een vermeende partner een rechtstreeks belang heeft bij een ten aanzien van de pensioengerechtigde genomen besluit, waarbij rechtsgevolg wordt verbonden aan een aan dit besluit ten grondslag liggende registratie waarin de pensioengerechtigde en de vermeende partner worden aangemerkt als een gezamenlijke huishouding. De rechtbank laat in het midden of dit belang steeds bestaat of alleen als volgens het Besluit de registratie relevant is voor een uitkering waarop de vermeende partner aanspraak maakt. In dit geval staat immers vast, dat eiser in ieder geval in een deel van de relevante periode een bijstandsuitkering ontving en de registratie volgens het Besluit en de Awb dan wel Wwb voor deze uitkering gevolgen kan hebben.
6.2 Eiser moet daarom als belanghebbende worden aangemerkt, zodat verweerder diens bezwaar terecht ontvankelijk heeft geacht. Dit geldt zowel voor het primaire besluit tot schorsing als voor het primaire besluit tot herziening. Voor beide geldt, dat een registratie plaatsvindt, waaraan rechtsgevolg wordt verbonden.
6.3 Dat de vermeende partner belanghebbende is, betekent overigens dat verweerder op grond van artikel 3:41, eerste lid, van de Awb gehouden is het besluit ook aan de vermeende partner toe te zenden of uit te reiken.
Inhoudelijke beoordeling van het beroep
7.1 Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Dit bezwaar richtte zich tegen de eerdere besluiten van verweerder om het AOW-pensioen van [gepensioneerde] te schorsen en te herzien. Aan dit besluit lag de conclusie van verweerder ten grondslag dat [gepensioneerde] en eiser een gezamenlijke huishouding voerden. Verweerder baseerde deze conclusie op een door [gepensioneerde] getekende verklaring dat hij een gezamenlijke huishouding voerde met eiser en op het ontbreken van een zakelijke relatie tussen eiser en [gepensioneerde]. Het gemis van een zakelijke relatie blijkt volgens verweerder daaruit dat eiser en [gepensioneerde] geen schriftelijke huurovereenkomst hebben opgemaakt, dat geen betalingsbewijzen van de huur voorhanden zijn en dat geen jaarlijkse, geïndexeerde huurverhoging is afgesproken.
7.2 Eiser heeft tegen deze vaststelling, kort samengevat, aangevoerd dat [gepensioneerde] ten onrechte op een vragenformulier van verweerder heeft ingevuld dat hij samenwoont met eiser. Volgens eiser huurde hij slechts een kamer van [gepensioneerde] en is dit steeds in een schriftelijke huurovereenkomst vastgelegd. De huur is ook altijd betaald. Van een gezamenlijke bijdrage in de kosten van de huishouding of van verzorging anderszins is geen sprake.
8.1 De eerste reden voor verweerder om een gezamenlijke huishouding aan te nemen, is het door [gepensioneerde] op 15 september 2002 ingevulde inlichtingenformulier. Daarop heeft [gepensioneerde] gesteld dat eiser “zijn vriend” is, dat zij samen een huishouding voeren sinds eind mei 1998, dat de afspraken niet op schrift zijn vastgelegd en dat er geen betalingsbewijzen zijn. Naar het oordeel van de rechtbank kan aan deze verklaring echter geen belang worden toegekend.
8.2 De verklaring is niet geloofwaardig omdat voldoende is komen vast te staan dat tussen eiser en [gepensioneerde] wel degelijk een schriftelijke huurovereenkomst heeft bestaan en wel in ieder geval vanaf eisers aanvraag van een bijstandsuitkering. Bij de aanvraag van een bijstandsuitkering zal over het algemeen aan het bijstandsverlenende orgaan een afschrift van het schriftelijke huurcontract van de aanvrager moeten worden overgelegd, zeker in een geval als dit, waar de aanvrager bij een ander inwoont. Dat eiser dat ook in dit geval heeft gedaan, blijkt uit een tweetal brieven van de gemeente Enschede. Uit de eerste, ter zitting van 8 maart 2005, getoonde brief van 21 september 1998, blijkt dat de gemeente Enschede ter beoordeling van de bijstandsaanvraag van eiser inderdaad het huurcontract opvraagt. Uit de tweede brief van 12 september 2003 blijkt, dat de gemeente uit haar archief dit huurcontract heeft geproduceerd. Dit is het op (eveneens) 21 september 1998 gedateerde huurcontract dat eiser eerder aan verweerder heeft overgelegd. Gelet hierop kan geen doorslaggevende betekenis worden toegekend aan de telefoonnotitie van een medewerker van verweerder, waarin deze heeft opgeschreven dat eiser zou hebben gezegd dat hij zo zijn redenen zou hebben om zijn commerciële relatie met [gepensioneerde] niet op papier te zetten.
8.3 Eiser heeft verder een plausibele verklaring gegeven voor de wijze waarop [gepensioneerde] het inlichtingenformulier heeft ingevuld. Het is mogelijk dat [gepensioneerde] heeft gemeend te moeten verzwijgen dat hij een kamer aan eiser verhuurde, omdat onderverhuur hem door zijn verhuurder niet was toegestaan. [gepensioneerde] heeft deze lezing bevestigd in zijn hierna te noemen verhoor als verdachte op 18 augustus 2003. Het is niet uit te sluiten dat hij de gevolgen van zijn handelen voor zijn uitkering niet heeft onderkend, mede gelet op zijn leeftijd en ziekte, zoals deze uit het dossier naar voren komt.
9.1 Verweerder heeft nog gesteld dat van een huurovereenkomst niet mag worden uitgegaan omdat de huur niet met de inflatie werd verhoogd en geen betalingsbewijzen zijn overgelegd. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het door hem gehanteerde beleid. Naar het oordeel van de rechtbank, gaat echter ook dit betoog niet op.
9.2 De door verweerder bedoelde passage uit zijn beleidsregels en de daar vermelde jurisprudentie, heeft betrekking op kostgangersrelaties en niet op kamerverhuur. Anders dan in het geval van een kostgangersrelatie zijn in het onderhavige geval niet al elementen van wederzijdse zorg aanwezig. Dat eiser af en toe enkele boodschappen meeneemt voor [gepensioneerde] die onmiddellijk worden verrekend, is onvoldoende om dit aan te nemen. Gelet op de aangetoonde huurovereenkomst, acht de rechtbank het enkele ontbreken van betalingsbewijzen van de huur en van een indexeringsclausule in de huurovereenkomst onvoldoende om een gezamenlijke huishouding aan te nemen. Daarbij overweegt de rechtbank dat eiser heeft gesteld dat de huur wel degelijk een keer is verhoogd. Hij heeft dit met nadere details onderbouwd, met name door uit te leggen en met correspondentie te onderbouwen dat de verhoging van de huur was ingegeven door de mogelijkheden daartoe binnen de voor hem geldende schuldsaneringsregeling. Het ontbreken van een inflatieclausule bij kamerverhuur is verder in zakelijke relaties niet ongebruikelijk.
10. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook ten onrechte in het bestreden besluit vastgesteld, dan wel onvoldoende gemotiveerd, dat eiser en [gepensioneerde] een gezamenlijke huishouding voeren. Het bestreden besluit kan daarom wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb niet in stand blijven. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd.
11.1 In beroep heeft verweerder nog gewezen op de feiten en omstandigheden zoals deze blijken uit het strafrechtelijke dossier dat in deze zaak is opgemaakt. Aangezien dit dossier pas na het bestreden besluit ter beschikking van verweerder is gekomen, kan het niet daaraan ten grondslag hebben gelegen. De rechtbank begrijpt de verwijzing door verweerder dan ook als een aanvullende motivering van het bestreden besluit. De rechtbank zal daarom nagaan of er reden is om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
11.2 Verweerder stelt dat het huurcontract van 21 september 1998 is geantedateerd en wijst daartoe op de handtekening van [gepensioneerde] op het contract. Deze specifieke handtekening zou [gepensioneerde] pas na de datum op het huurcontract en dan in verband met zijn ziekte zijn gaan gebruiken. Eiser heeft deze stelling van verweerder echter overtuigend kunnen weerleggen door een contract in het geding te brengen uit 1996 waarop de betreffende handtekening reeds staat. De rechtbank acht het opvallend dat [gepensioneerde] in zijn verhoor van 18 augustus 2003 deze stelling van verweerder niet heeft weersproken, maar daarin juist reden zag een eerdere verklaring te herzien en te verklaren dat het huurcontract niet in 1998, maar pas in 2002 is opgemaakt. Ook daardoor wordt de geloofwaardigheid van [gepensioneerde] ondermijnd. De rechtbank wijst er op dat [gepensioneerde] in dit verhoor overigens wel heeft volgehouden dat eiser slechts zijn huurder was en niet zijn vriend.
11.3 Ook het strafrechtelijk dossier heeft daarom naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat eiser en [gepensioneerde] een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd. Dit is in overeenstemming met de beslissing van de officier van justitie om de strafzaak tegen eiser te seponeren wegens het ontbreken van wettig bewijs. De rechtbank zal daarom de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit niet in stand laten, maar verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Gevolgen van de vernietiging
12. Als gevolg van de vernietiging zal verweerder een nieuw besluit moeten nemen. Over dit nieuwe besluit overweegt de rechtbank, ter wille van een effectieve rechtsbescherming, het volgende.
13.1 De vernietiging betekent dat voor de pensioengerechtigde [gepensioneerde] en voor eiser als diens vermeende partner, tot verschillende oordelen wordt gekomen als bedoeld in rechtsoverweging 5.3. De rechtbank acht dit een aanvaardbaar en onontkoombaar gevolg van de in dit geval beschikbare mogelijkheden voor individuele rechtsbescherming. Een onderscheid in oordeel kan alleen al daardoor ontstaan dat de ene betrokkene wel en de andere geen rechtsmiddelen tegen een besluit aanwendt. In het thans geldende systeem van rechtsbescherming onder de Algemene wet bestuursrecht, oordeelt de bestuursrechter op basis van de aangevoerde gronden en het aangedragen bewijs die hem in een specifiek geschil zijn voorgelegd. Dit kan per beroepsprocedure verschillen, ook al gaat het om beroepen tegen hetzelfde besluit. Het verschil in uitkomst is daarom onlosmakelijk verbonden met de vrijheid van de burger te beslissen of en zo ja op welke wijze hij gebruik maakt van zijn bevoegdheden een besluit aan nadere toetsing te onderwerpen. De rechtbank wijst er op dat verschillende uitkomsten ook tot de mogelijkheid behoren in het in rechtsoverweging 2.2 beschreven geval van terugvordering in het kader van de Algemene bijstandswet.
13.2. De vraag kan vervolgens worden gesteld, welke gevolgen dit verschil in resultaat heeft voor de ten aanzien van [gepensioneerde] genomen beslissing. Normaliter zal op een eventueel door de pensioengerechtigde en diens vermeende partner ingediend bezwaar, één beslissing worden genomen. In het onderhavige geval, zijn op de verschillende bezwaren echter afzonderlijke beslissingen genomen, waartegen afzonderlijk beroep is ingesteld. Vernietiging van het bestreden besluit, laat de ten aanzien van [gepensioneerde] genomen beslissing op bezwaar in stand.
13.3 Naar het oordeel van de rechtbank zal een door verweerder nieuw te nemen besluit op bezwaar, als dat leidt tot gegrondverklaring van het bezwaar en herroeping van de primaire besluiten, ook rechtsgevolgen hebben voor [gepensioneerde]. Ten eerste gaat het om één en dezelfde besluiten en zijn deze besluiten aan hem gericht. Ten tweede is dit noodzakelijk om recht te doen aan de belangen van eiser. Zouden de besluiten tot schorsing en herziening en de eventueel op deze besluiten berustende terugvordering niet worden aangetast, dan zou ook de registratie van de gezamenlijke huishouding en de daaraan verbonden rechtsgevolgen overeind blijven. Daarmee zou nog steeds zijn voldaan aan de voorwaarden van het Besluit en zouden er dus consequenties kunnen zijn voor de bijstandsuitkering van eiser. Eiser zou met zijn beroep dan niets hebben bereikt. Naar het oordeel van de rechtbank kan namelijk ook het enkele besluit van verweerder of de enkele uitspraak van de rechtbank, inhoudende dat geen gezamenlijke huishouding bestaat, zonder dat de registratie als zodanig wordt aangetast, eiser niet baten. Dit zou immers neerkomen op een declaratoire vaststelling van de rechtspositie van eiser als vermeende partner. Verweerder noch de rechtbank is daartoe bevoegd. Daarbij komt dat het bijstandsverlenend orgaan, aan wie het besluit of de uitspraak zou worden tegengeworpen, geen partij is in deze procedure.
14. Op grond van het voorgaande acht de rechtbank het, gelet op het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb, billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, zijnde reiskosten EUR 13,60.
Beslist wordt derhalve als volgt.
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op EUR 13,60, door de Sociale Verzekeringsbank te betalen aan eiser;
- verstaat dat de Sociale Verzekeringsbank aan eiser het griffierecht ad EUR 31,-- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Aldus gegeven door mr. M.E. van Wees, mr. R.J. Jue en mr. A.M.S. Kuipers, in tegenwoordigheid van M.W. Hulsman als griffier en in het openbaar uitgesproken op 26 april 2005.
Afschrift verzonden op
AB