Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK ALMELO
Sector Bestuursrecht - Meervoudige Kamer
Registratienummer: AWB 00/999 BELEI H1 A
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
Christelijke Woningbouwvereniging De Goede Woning, gevestigd te Rijssen, eiseres,
gemachtigde: dhr. C.J. Both, werkzaam bij De Goede Woning,
en
De Staatssecretaris van VROM, gevestigd te 's-Gravenhage, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 20 november 2000.
2. De feiten en het verloop van de procedure
Met ingang van 1 juli 1997 is de Wet Individuele Huursubsidie vervangen door de Huursubsidiewet (Hsw). Sindsdien hebben gemeenten en verhuurders een grotere verantwoordelijkheid gekregen voor de beheersing van de huursubsidie-uitgaven. In de Hsw is een uitgavennorm gaan gelden. Deze norm wordt jaarlijks vastgesteld door het rijk en geeft het percentage aan waarmee de gemiddelde huursubsidiebijdrage mag stijgen ten opzichte van de gemiddelde bijdrage in het jaar daarvoor. Ieder jaar wordt per gemeente nagegaan of de stijging van de gemiddelde huursubsidiebijdrage aan huurders in de gemeente binnen deze norm blijft. Als dat niet het geval is en daarnaast de norm ook landelijk overschreden is, kan aan de verantwoordelijke verhuurder in die gemeente op grond van artikel 44 van Pro de Hsw een financiële bijdrage worden opgelegd. De Hsw bepaalt dat de uitgavennorm weliswaar per 1 juli 1997 in werking treedt, maar dat de financiële bijdrage pas vanaf 1 juli 1998 kan worden opgelegd. De Hsw bepaalt verder dat de huursubsidie-uitgavennorm per 1 mei, voorafgaand aan het nieuwe subsidiejaar, in de Staatscourant bekend wordt gemaakt.
Verweerder heeft bij besluit van 21 juli 2000 aan eiseres een financiële bijdrage opgelegd van ƒ. 153.791,--, omdat eiseres de huursubsidieuitgavennorm heeft overschreden.
Eiseres heeft tegen dit besluit op 9 augustus 2000 een bezwaarschrift ingediend, welk bezwaarschrift zij op de hoorzitting van 11 september 2000 heeft toegelicht.
Verweerder heeft het bezwaarschrift bij besluit van 20 november 2000 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft zich niet met dit besluit kunnen verenigen en heeft op 21 december 2000 een beroepschrift bij de rechtbank ingediend.
Het beroep is behandeld ter openbare terechtzitting van 4 oktober 2001, waar eiseres zich heeft doen vertegenwoordigen door C.J. Both, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. R.F.H. Tunnissen.
3. Overwegingen
In geschil is de vraag of het besluit van 20 november 2000 in rechte in stand kan blijven.
In artikel 41, lid 1, van de Hsw is bepaald dat de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (verder: de Minister) ieder jaar, voor 1 mei, de huursubsidie-uitgavennorm voor het daarop volgende subsidiejaar vaststelt.
Ingevolge lid 2 geeft de huursubsidie-uitgavennorm weer hoe het totaal van de uitgaven, voortvloeiend uit de uitvoering van deze wet, zich in dat subsidiejaar dient te verhouden tot het totaal van die uitgaven in het laatste subsidiejaar dat is geëindigd, uitgaande van een gelijkblijvend aantal huurders waaraan huursubsidie wordt toegekend.
In lid 3 is bepaald dat de huursubsidie-uitgavennorm in de Staatscourant bekend wordt gemaakt.
In lid 4 staat tenslotte vermeld dat de Minister de uit de huursubsidie-uitgavennorm voortvloeiende verplichtingen voor een gemeente uiterlijk 1 januari van het betreffende subsidiejaar bekend maakt aan die gemeente.
De huursubsidie-uitgavennorm zoals bedoeld in artikel 41, lid 1, van de Hsw is volgens de Regeling huursubsidie-uitgavennorm voor het huursubsidiejaar 1998/1999 vastgesteld op 103.3 %.
In artikel 43 van Pro de Hsw is bepaald dat als de Minister constateert dat in een gemeente over enig subsidiejaar de huursubsidie-uitgavennorm wordt overschreden, hij een nader onderzoek instelt, bij welke verhuurders deze overschrijding zich in het bijzonder heeft voorgedaan. Bij dit onderzoek worden ingevolge sub a slechts de verhuurders betrokken die op de eerste dag van het betrokken subsidiejaar in de betrokken gemeente 25 of meer woningen beheerden ten aanzien waarvan huursubsidie werd toegekend.
Artikel 44, lid 1, van de Hsw bepaalt dat de verhuurder, als bedoeld in artikel 43 (en van toepassing op eiseres), die met betrekking tot de door hem in de gemeente verhuurde woningen waarvoor huursubsidie werd toegekend de huursubsidie-uitgavennorm heeft overschreden, aan het Rijk een financiële bijdrage verschuldigd is, gelijk aan het bedrag der overschrijding. Daarbij is bepalend het aantal gevallen dat bij de Minister bekend is op 1 januari na afloop van het subsidiejaar.
Op grond van lid 2 kunnen in bepaalde gevallen nadere regels worden gesteld.
In artikel 4, lid 2, van het Besluit prestatienormering huursubsidie van 28 augustus 1998 (hierna Besluit prestatienormering) is bepaald dat de Minister, indien in een bepaald geval de onverkorte toepassing van artikel 44, lid 1, van de Hsw, gelet op het belang dat de wet beoogt te beschermen, tot een onbillijkheid van overwegende aard zou leiden, kan afzien van toepassing van dat artikellid, dan wel een lagere bijdrage vaststellen dan voortvloeit uit toepassing van dat artikellid.
Eiseres stelt dat de normoverschrijding wordt veroorzaakt door eiseres niet te beïnvloeden factoren, met name door een fors lager dan gemiddelde inkomensontwikkeling en een relatief grote groep ouderen onder de nieuwe huurders met huursubsidie.
Eiseres voert voorts aan dat een meer dan gemiddelde stijging van de rekenhuur niets zegt over het gevoerde huurbeleid, tenzij slechts de stijging van de rekenhuur van continuanten (en derhalve niet de uitstroom) wordt bekeken.
Verder voert eiseres aan dat, indien een verhuurder aannemelijk kan maken dat zowel het huurbeleid als het toewijzingsbeleid niet bepalend is voor de normoverschrijding, per definitie een niet door de verhuurder te beïnvloeden factor verantwoordelijk is voor de normoverschrijding en er dus sprake is van bijzondere hardheid; voor omdraaiing van de bewijslast in de zin dat eiseres moet bewijzen dat een niet door eiseres te beïnvloeden factor verantwoordelijk is, is geen plaats. Eiseres stelt voorts dat de Minister niet met aanvullende cijfers heeft aangetoond dat de normoverschrijding aan eiseres is toe te rekenen.
Tot slot wordt door eiseres aangevoerd dat verweerder op de hoorzitting van de Commissie bezwaarschriften de toezegging heeft gedaan dat het bezwaar omtrent ouderenhuisvesting/demografische ontwikkelingen gedeeltelijk gegrond is verklaard, terwijl dit niet is terug te vinden in de beschikking op het bezwaarschrift.
Verweerder verwijst in zijn verweerschrift naar het wettelijk kader waarin de regeling over de huursubsidie-uitgavennorm is neergelegd.
Voorts verwijst verweerder naar het akkoord dat met Aedes is gesloten. Op grond van dit akkoord zijn de criteria voor het opleggen van een bijdrage voor het tijdvak 1998/1999 eenmalig versoepeld. Volgens dit akkoord wordt er eerst een bijdrage opgelegd indien:
· de berekende bijdrage hoger dan ƒ 10.000,- is (was ƒ. 5.000,--);
· het aantal huursubsidietoekenningen in de gemeente 500 of meer is (was geen criterium);
· het aantal toekenningen van de verhuurder 100 of meer is (was 25).
Tevens wordt in het akkoord vermeld dat, voor zover er wel een bijdrage wordt opgelegd, op die bijdragen die verschuldigd zijn per toekenning een bedrag van ¦. 7,50 in mindering wordt gebracht. Verweerder geeft daarnaast aan dat in het kader van het opleggen van een bijdrage tevens van belang is het convenant inzake de maximale huurgrens huursubsidie van 7 oktober 1998. Volgens dit convenant worden verschuldigde bijdragen slechts geïnd indien de vastgestelde norm landelijk bezien wordt overschreden. Voor het tijdvak 1998/1999 heeft eiseres volgens verweerder landelijk bezien de vastgestelde norm overschreden.
Verweerder geeft aan dat uit onderzoek is gebleken dat in het tijdvak 1998/1999 de huursubsidie-uitgaven van eiseres gemiddeld 13,78 % hoger zijn dan de huursubsidie-uitgaven in het subsidiejaar 1997/1998. Omdat hiermee de uitgavennorm van 3,3 % voor het tijdvak 1998/1999 is overschreden is aan eiseres een bijdrage opgelegd van ƒ 150.086,-, zijnde het bedrag van de overschrijding van ƒ 153.791,-- minus de eenmalige verlaging van ƒ 7,50 per toekenning.
Eiseres beroept zich onder meer op een afwijkende inkomensontwikkeling en een bijzondere inzet ten aanzien van ouderenhuisvesting.
Op grond van het door verweerder gevoerde beleid worden bezwaren van verhuurders over een afwijkende inkomensontwikkeling slechts gehonoreerd indien
· in de gemeente een normhuurstijging van maximaal 1.3 % plaatsvindt (die valt in de categorie van 10 % van gemeenten met de sterkste afwijking van het landelijk gemiddelde);
· en tegelijkertijd de huurontwikkeling van de verhuurder gelijk is aan of achterblijft bij het destijds verwachte landelijk gemiddelde van 3.1 %.
Verweerder heeft het beroep van eiseres op bovengenoemde grond verworpen, omdat de gemiddelde normhuur van eiseres hoger is (1.5 %) dan de vastgestelde grens (1.3 %) en de gemeente Rijssen niet tot de 10 % van gemeenten behoort waarvan de normhuurontwikkeling het laagst is in Nederland.
Om in aanmerking te komen voor ontheffing op grond van de bijzondere inzet van de verhuurder ten aanzien van de huisvesting van ouderen, moet volgens het beleid van verweerder voldaan zijn aan de volgende criteria:
· de verhuurder heeft 1 % van de voorraad in de periode 1 juli 1998-30 juni 1999 als woning voor ouderen gerealiseerd en
· het aandeel ouderen (65+) onder de verhuizers is toegenomen met 25 % en
· het aandeel van de ouderen in de huursubsidiesom van de verhuizers is toegenomen met 25 %
· de huurontwikkeling is gelijk aan of blijft achter bij het verwachte landelijk gemiddelde (van 3.1 %)
Verweerder heeft het beroep van eiseres op de bijzondere inzet voor ouderenhuisvesting verworpen op grond van de omstandigheid dat de stijging van de rekenhuur van eiseres (5.7 %) hoger ligt dan het gehanteerde landelijk gemiddelde van 3.1 %.
De rechtbank overweegt het volgende.
Ingevolge artikel 41, lid 4, van de Hsw moet de Minister de uit de huursubsidie-uitgavennorm voortvloeiende verplichtingen voor een gemeente uiterlijk 1 januari van het betreffende subsidiejaar bekend maken aan die gemeente. In het onderhavige geval heeft verweerder pas op 26 januari 2001 een brief doen uitgaan naar eiseres met daarin de in artikel 41, lid 4, van de Hsw bedoelde informatie. Aangezien verweerder hiermee niet heeft voldaan aan een uit de wet voortvloeiende verplichting is het beroep van eiseres reeds om deze reden gegrond.
Ten aanzien van de stelling van eiseres dat de andere woningbouwverenigingen in het cluster van eiseres een overschot hebben, die verrekend moet worden met de schuld van eiseres wordt het volgende opgemerkt. Indien een woningbouwvereniging tot een cluster zoals omschreven in artikel 42 van Pro de Hsw behoort, dienen zij gezamenlijk te voldoen aan de norm. Indien zij gezamenlijk aan de norm voldoen is geen enkele woningbouwvereniging aan het Rijk een financiële bijdrage verschuldigd, ook al voldoet niet iedere woningbouwvereniging afzonderlijk aan de norm. Indien het cluster de norm overschrijdt, wordt iedere woningbouwvereniging afzonderlijk bekeken en derhalve niet meer het cluster als geheel. Van verrekening kan dan ook geen sprake zijn.
Ten aanzien van de op de hoorzitting van de Commissie bezwaarschriften gedane toezegging dat het bezwaar gedeeltelijk gegrond is overweegt de rechtbank het volgende. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat hij niet snapt dat een dergelijke toezegging zou zijn gedaan en dat de voorzitter van de hoorcommissie niet bevoegd is een dergelijke toezegging te doen. In het verslag van de hoorzitting (gedingstuk B7) staat echter zwart op wit vermeld dat het bezwaar omtrent ouderenhuisvesting/demografische ontwikkelingen tegen de beschikking van 21 juli 2000 gedeeltelijk gegrond is verklaard. Dit verslag is ondertekend door de voorzitter van de hoorcommissie, drs. M.T. Beemer. Nu de hoorzitting heeft plaatsgevonden voor een interne hoorcommissie, moeten de tijdens de hoorzitting gedane uitspraken worden toegerekend aan de Minister en derhalve aan verweerder. Door deze uitspraak is bij eiseres het gerechtvaardigde vertrouwen gewekt dat het bezwaar gedeeltelijk gegrond zou worden verklaard. Eiseres mocht op de juistheid van de toezegging afgaan.
Nu verweerder zich in de beslissing op bezwaar niet aan de aan haar toe te rekenen toezegging heeft gehouden, dient de bestreden beslissing vanwege schending van het vertrouwensbeginsel te worden vernietigd.
Ten aanzien van de stelling van eiseres dat de rekenhuur alleen iets zegt over het gevoerde huurbeleid indien slechts de stijging van de rekenhuur van continuanten wordt bekeken, wordt het volgende overwogen.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij de bepaling van de rekenhuur zich niet hoeft te beperken tot de rekenhuur van de continuanten. Om tot een goede afspiegeling van de werkelijkheid te komen is het immers reëel dat wordt verdisconteerd dat huurders een woning verlaten en een nieuwe woning betrekken. Eiseres heeft inderdaad geen invloed op de uitstroom, maar wel op de instroom, zowel op de instroom in het verlaten huis als op de instroom in een nieuw huis door een verlatende huurder. In dat verband is de rechtbank van oordeel dat verweerder bij de berekening van de gemiddelde rekenhuur in redelijkheid niet achterwege heeft kunnen laten hierbij een onderscheid te maken tussen bestaande woningen en nieuwe woningen. Uit het gevoerde en hierboven aangehaalde beleid komt de stimulans naar voren om ouderenwoningen te bouwen; dit valt af te leiden uit de omstandigheid dat op grond hiervan (onder bepaalde omstandigheden) een overschrijding van het budget niet aan een woningbouwvereniging wordt toegerekend. Nu het gevoerde beleid niet voorziet in een onderscheid tussen bestaande en nieuwe ouderenwoningen, wordt niet voorzien in de situatie dat uitvoering wordt gegeven aan de wens van verweerder om ouderenwoningen te bouwen. Door eiseres is gesteld - hetgeen de rechtbank niet onaannemelijk voorkomt - dat ouderenwoningen duurder zijn dan andere woningen, onder meer door de extra voorzieningen die bij dergelijke woningen noodzakelijk zijn. Hierdoor liggen de huren van deze woningen hoger, waardoor in het geval van eiseres de gemiddelde huren flink zijn gestegen. Nu eiseres met de bouw van ouderenwoningen uitvoering geeft aan de wens van verweerder, maar deze bij de toepassing van het beleid hiermee geen rekening houdt, is het beleid ten aanzien van de berekening van de gemiddelde rekenhuur dan wel de maximale normhuurontwikkeling onredelijk en is het beroep van eiseres gegrond.
Beslist wordt derhalve als volgt.
4. Beslissing
De Arrondissementsrechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- verstaat dat verweerder aan eiseres het griffierecht ad ƒ 450,- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
Aldus gewezen door mr. M.E. van Wees, voorzitter, en mrs. H.G. Rottier en A.A.J. Lemain, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.C. Gerritsen als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 20 november 2001 door mr. M.E. van Wees, voorzitter, en mrs. H.G. Rottier en A.A.J. Lemain, rechters, in tegenwoordigheid van W.G.M. Nobbenhuis, griffier.
Afschrift verzonden op
AW