ECLI:NL:PHR:2020:380

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer20/00962 CW

Mr. J. Silvis

Zitting21 april 2020

VORDERING TOT CASSATIE

HET BELANG DER WET

In de zaak

[betrokkene] ,

wonende te [plaats] ,

hierna: de betrokkene.

A. Inleiding

Deze vordering tot cassatie in het belang der wet betreft een arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 9 november 2018, waarbij het hoger beroep tegen de beslissing van de kantonrechter van de rechtbank Noord-Holland van 30 mei 2017 gegrond is verklaard, de beslissing van de kantonrechter is vernietigd en de beslissing van de officier van justitie evenals de inleidende beschikking is vernietigd. Aan de betrokkene is als kentekenhouder bij inleidende beschikking een administratieve sanctie van € 90,- op opgelegd ter zake van “parkeren in strijd met parkeerverbod/parkeerverbodszone (bord E1)”, welke gedraging zou zijn verricht op 19 maart 2016 te Purmerend.

Ingevolge art. 78 lid 3 Wet Pro RO staat tegen het arrest van het hof cassatie in het belang der wet open.

Het voorgedragen arrest van het hof^[1]houdt, voor zover thans van belang, het volgende in:

‘Beoordeling

1. Aan de betrokkene is als kentekenhouder bij inleidende beschikking een administratieve sanctie van € 90,- opgelegd ter zake van “parkeren in strijd met parkeerverbod/parkeerverbodszone (bord E1)”, welke gedraging zou zijn verricht op 19 maart 2016 om 12.23 uur op de Lambertus Huisengastraat te Purmerend met het voertuig met het kenteken [kenteken] .

2. De betrokkene voert aan dat er ten tijde van de gedraging geen verkeersbesluit was op basis waarvan er een parkeerverbod gold op de plek waar zijn voertuig stond geparkeerd. De gemeente heeft eerst per 22 juni 2016 een parkeerverbod voor het hele gebied ‘Plateel’ ingesteld. Dat is na de datum van de gedraging. Vóór 22 juni 2016 was er op basis van een verkeersbesluit alleen een parkeerverbod aan beide zijden van de Wagenweg. Ter uitvoering van het besluit van 22 juni 2016 zijn in het Plateel parkeervakken aangelegd, onder andere op de plek waar de betrokkene op 19 maart 2016 zijn voertuig had geparkeerd.

3. Aan de betrokkene wordt verweten dat hij geen gevolg heeft gegeven aan een verkeersteken dat een verbod inhoudt (artikel 62 van Pro het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990). Uit de verklaring van de verbalisant volgt dat het voertuig van de betrokkene niet in een parkeervak stond geparkeerd, terwijl door middel van bebording (E1) een parkeerverbodszone was aangegeven. De betrokkene heeft erkend dat deze bebording aanwezig was ten tijde van de gedraging. Volgens vaste jurisprudentie van het hof staat het niet ter beoordeling van de weggebruiker of een verkeersteken overeenkomstig de voorschriften en terecht is geplaatst. Dat is slechts anders in het geval de situatie klaarblijkelijk zo afwijkend is van die waarop het verkeersteken betrekking heeft dat bij gevolg geven aan dat teken de veiligheid op weg in gevaar zou worden gebracht (vergelijk Hoge Raad 4 december 1984, gepubliceerd in Verkeersrecht 1985, 39). Dat is hier niet het geval. Gelet hierop kan worden vastgesteld dat de gedraging is verricht.

4. Het enkele gegeven dat de gedraging is verricht, betekent op zichzelf niet dat een sanctie moet worden opgelegd. Uit artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) volgt dat geen sanctie mag worden opgelegd indien dat, gelet op de omstandigheden waaronder de gedraging is verricht, niet billijk is.

5. Het hof heeft in het arrest van 6 december 2017, gepubliceerd op rechtspraak.nl onder ECLI:NL:GHARL:2017:10748, overwogen (rechtsoverweging 7.) dat artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wahv meebrengt dat indien in het kader van de aanwending van rechtsmiddelen tegen de oplegging van een sanctie op grond van de Wahv de rechtmatigheid van de bebording en het daaraan ten grondslag liggende verkeersbesluit wordt betwist, door de officier van justitie in administratief beroep en de rechter zal moeten worden onderzocht of dat besluit ten tijde van de gedraging rechtskracht had gekregen en dat besluit niet later in een bestuursrechtelijke procedure is vernietigd of met terugwerkende kracht tot (vóór) het tijdstip van de gedraging is ingetrokken.

6. In het dossier bevindt zich een verkeersbesluit van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (Verkeersbesluit nummer 549, gepubliceerd in Staatscourant nr. 33709). Hierin wordt - kort samengevat – besloten om het parkeerverbod aan beide zijden van de Wagenweg in te trekken en met ingang van 22 juni 2016 borden parkeerverbodszone te plaatsen bij de ingangen van het Wagenweggebied, inclusief het woongebied ‘Plateel’. Hieruit volgt dat ten tijde van de gedragingen aan de bebording, voor zover die betrekking had op de in het woongebied “Plateel” gelegen locatie van de gedraging, geen geldend verkeersbesluit ten grondslag lag.

7. Volgens de advocaat-generaal brengt dit niet mee dat de sanctie niet in stand kan blijven. Daartoe is ter zitting gewezen op het hierboven genoemde arrest van de Hoge Raad.

8. Het hof stelt vast dat de Hoge Raad in dit arrest – dat overigens geen betrekking had op een procedure op grond van de Wahv – de strafbaarheid van de gedraging heeft beoordeeld. In lijn hiermee heeft het hof hier vastgesteld dat de gedraging is verricht. Uit het arrest kan niet worden afgeleid dat voor de vraag of een sanctie moet worden opgelegd ter zake van handelen in strijd met bebording, aan het ontbreken van een aan de bebording ten grondslag liggend geldend verkeersbesluit geen betekenis mag toekomen. De beslissing van de rechtbank in die zaak om geen straf of maatregel op te leggen is niet in cassatie aan de Hoge Raad voorgelegd.

9. Het onder 5. genoemde onderzoek, waartoe overigens slechts reden bestaat indien ter zake een met redenen omkleed en zo mogelijk met stukken onderbouwd verweer is gevoerd, strekt ertoe dat wordt vastgesteld dat de verplichting om gevolg te geven aan een verkeersteken, die voortvloeit uit de aanwezige bebording, stoelt op een deugdelijke wettelijke grondslag. Zo’n grondslag is vereist om het niet gevolg geven aan die verplichting te bestraffen met de oplegging van een sanctie, die inbreuk maakt op het eigendomsrecht van een betrokkene.

10. Dat is hier, gelet op hetgeen in overweging 6. is overwogen, niet het geval. Het opleggen van een sanctie moet daarom achterwege blijven.’

B. Doel van de vordering

4. Deze vordering beoogt van de Hoge Raad duidelijkheid te verkrijgen over de merites van een ingesteld beroep tegen een administratieve sanctie die is opgelegd wegens het niet gevolg geven aan een verkeersteken, inhoudende een gebod of verbod, waarbij de appellant, de betrokken weggebruiker, gemotiveerd aanvoert dat er geen geldig verkeersbesluit aan dat verkeersteken ten grondslag ligt.

De situatie die opheldering behoeft, betreft niet slechts de regel - kort gezegd - dat weggebruikers (met het oog op de verkeersveiligheid) verplicht zijn gevolg te geven aan verkeerstekens die een gebod of verbod inhouden, zonder dat onderscheid wordt gemaakt of de verkeerstekens al dan niet met inachtneming van de daarvoor geldende wettelijke voorschriften zijn geplaatst. Het gaat vooral om de vraag of een sanctie achterwege moet blijven als is gebleken dat het verkeersteken waaraan geen gevolg is gegeven niet berust op een geldig verkeersbesluit.

C. Relevante regelgeving

5. Voor een goed begrip van de zaak geef ik eerst de toepasselijke regelgeving weer.

Art. 15 lid 1 van Pro de Wegenverkeerswet 1994 luidt:

‘De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.’

Artikel 18 van Pro de Wegenverkeerswet 1994 luidt, voor zover relevant:

‘1 Verkeersbesluiten worden genomen:

a. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van het Rijk door Onze Minister;

b. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van een provincie door gedeputeerde staten;

c. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van een waterschap door het algemeen bestuur of, krachtens besluit van het algemeen bestuur, door het dagelijks bestuur;

d. voor zover zij betreffen het verkeer op andere wegen door burgemeester en wethouders, of krachtens besluit van hen, door een door hen ingestelde bestuurscommissie.
(…)

3 Bij algemene maatregel van bestuur worden regels vastgesteld omtrent de eisen waaraan verkeersbesluiten dienen te voldoen alsmede omtrent de totstandkoming en de inwerkingtreding van die besluiten.’

In het kader van art. 15 lid 1 en Pro art. 18 lid 3 van Pro de Wegenverkeerswet kan gewezen worden op het Besluit Administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW). In art. 12 van Pro het BABW is geregeld voor welke verkeerstekens de plaatsing of verwijdering daarvan moet geschieden krachtens een verkeersbesluit.

Art. 62 van Pro het Reglement Verkeersregels en verkeerstekens 1990 luidt als volgt:

‘Weggebruikers zijn verplicht gevolg te geven aan de verkeerstekens die een gebod of verbod inhouden.’

Voorts zijn de volgende bepalingen van de Wahv relevant.

Art. 2 lid Pro 1:

‘Ter zake van de in de bijlage bij deze wet omschreven gedragingen die in strijd zijn met op het verkeer betrekking hebbende voorschriften gesteld bij of krachtens de Wegenverkeerswet 1994, de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, de Provinciewet of de Gemeentewet, kunnen op de wijze bij deze wet bepaald administratieve sancties worden opgelegd. Ingeval een administratiefrechtelijke sanctie wordt opgelegd zijn voorzieningen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard uitgesloten.’

Art. 9 Wahv Pro lid 1 en 2:

‘1 Tegen de beslissing van de officier van justitie kan degene die administratief beroep heeft ingesteld, beroep instellen bij de rechtbank; het beroep wordt behandeld en beslist door de kantonrechter. In afwijking van artikel 6:4, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, wordt het beroepschrift ingediend bij de officier van justitie die ingevolge artikel 6, eerste lid, op het administratief beroep heeft beslist. Hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing.

2 Het beroep kan worden ingesteld ter zake dat:

a. de gedraging niet is verricht of dat, buiten het geval van artikel 5, degene tot wie de beschikking is gericht, de gestelde gedraging niet heeft verricht;

b. de officier van justitie had moeten beslissen dat de omstandigheden waaronder de gedraging heeft plaatsgevonden, het opleggen van een administratieve sanctie niet billijken dan wel dat hij, gelet op de omstandigheden waarin de betrokkene verkeert, een lager bedrag van de administratieve sanctie had moeten vaststellen; (…)’

Art. 14 lid Pro 1:

‘Degene die bij de rechtbank beroep heeft ingesteld, alsmede de officier van justitie, kunnen tegen de beslissing van de kantonrechter hoger beroep instellen bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, tenzij de opgelegde administratieve sanctie bij die beslissing niet meer bedraagt dan € 70,-.’

Art. 20d lid 1:

‘Indien het gerechtshof het beroepschrift ontvankelijk acht, bevestigt het gerechtshof de beslissing van de kantonrechter, hetzij met overneming, hetzij met verbetering van de gronden, of doet het, met gehele of gedeeltelijke vernietiging van de bestreden beslissing van de kantonrechter, hetgeen de kantonrechter zou behoren te doen.’

Omstandigheden bedoeld in artikel 9 lid 2 sub b Wahv Pro

6. In de wetsgeschiedenis van artikel 9 Wahv Pro (in werking getreden 1 september 1992) wordt weliswaar gewezen op de volledige toetsingsbevoegdheid van de rechter ten aanzien van de eerdere beslissing, maar een nadere concrete duiding van de ‘omstandigheden waaronder de gedraging heeft plaatsgevonden’ zoals bedoeld in art. 9 lid 2 sub b Wahv Pro (niet zijnde de omstandigheden waarin de betrokkene verkeert, met andere woorden de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene) bevat de wetsgeschiedenis niet:

‘Het beroep op de officier van justitie is een administratief beroep, waarbij de hoofdregel is, dat het hoger orgaan, alle ter zake doende feiten en omstandigheden opnieuw overwegende, datgene doet wat het lager orgaan had behoren te doen.(…)
In het wetsontwerp is conform het voorstel van de commissie de mogelijkheid opgenomen van beroep op de onafhankelijke rechter van de beslissing van de officier van justitie. Artikel 9 bevat Pro ter zake een voorziening. In het tweede lid van dat artikel zijn de gronden opgenomen welke in beroep kunnen worden aangevoerd. De kantonrechter kan de beslissing van de officier van justitie volledig toetsen. Wij zijn de commissie gevolgd in haar voorstel om niet de in het algemeen rechtsbewustzijn levende beginselen van behoorlijk bestuur op te nemen als beroepsgrond en daarmee als toetsingscriterium voor de rechter. Wij delen de opvatting van de commissie dat een dergelijke opneming aan de twee hierboven genoemde beroepsgronden weinig of niets zou toevoegen. Resumerend: de rechter heeft een volledige toetsingsbevoegdheid ten aanzien van de vragen of de gedraging inderdaad is verricht; of het bedrag van de administratieve sanctie in overeenstemming met de wettelijke regeling is bepaald dan wel of zich omstandigheden voordeden welke de officier van justitie hadden moeten doen afzien van het opleggen van een administratieve sanctie en ten slotte of de persoonlijke omstandigheden van dien aard zijn dat betaling van de administratieve sanctie niet geheel kan worden gevergd.‘^[2]

D. Rechtspraak van hetzelfde hof aangaande toetsing geldigheid verkeersbesluit

7. In het voorgedragen arrest wordt verwezen naar het eerdere arrest van het hof van 6 december 2017.^[3]Dit arrest houdt o.m. het volgende in:

‘4. Aan de betrokkene wordt verweten dat hij geen gevolg heeft gegeven aan een verkeersteken dat een verbod inhoudt (artikel 62 van Pro het RVV 1990). Volgens vaste jurisprudentie van het hof staat het niet ter beoordeling van de weggebruiker of een verkeersteken overeenkomstig de voorschriften en terecht is geplaatst. Dat is slechts anders in het geval de situatie klaarblijkelijk zo afwijkend is van die waarop het verkeersteken betrekking heeft dat bij gevolg geven aan dat teken de veiligheid op weg in gevaar zou worden gebracht (vgl. HR 4 december 1984, VR 1985/39).

5. De gemachtigde heeft betoogd dat het in de inleidende beschikking bedoelde verkeersteken (de in overweging 2 beschreven combinatie van bord C6 met het onderbord, waarbij de werking van bord C6 is beperkt tot alle dieselvoertuigen van voor 1 januari 2001) niet geldig is. Het hof verstaat dit betoog aldus dat de gemachtigde van mening is dat de hier aan de orde zijnde combinatie niet als verkeersteken kan worden gezien. Het hof verwerpt dit verweer. Artikel 67 van Pro het RVV 1990 bepaalt wat onder verkeersborden aangebrachte onderborden kunnen inhouden. De in overweging 2 beschreven combinatie van bord C6 met het onderbord is hiermee niet in strijd. Naar het oordeel van het hof kan van het hier aan de orde zijnde onderbord, gecombineerd met bord C6, daarom niet worden gezegd dat het niet als verkeersteken kan worden beschouwd. De omstandigheid dat in bijlage 1 van het RVV 1990 aparte verkeersborden zijn opgenomen voor milieuzones voor vrachtauto's, doet daaraan niet af. Hetgeen de gemachtigde heeft aangevoerd over de bebording, brengt derhalve niet mee dat niet kan worden vastgesteld dat de gedraging is verricht.

6. Het hof overweegt voorts dat het enkele gegeven dat de gedraging is verricht, op zichzelf niet betekent dat terecht een sanctie is opgelegd. Uit artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) volgt immers dat geen sanctie mag worden opgelegd indien dat, gelet op de omstandigheden waaronder de gedraging is verricht, niet billijk is.

7. Deze bepaling brengt mee dat indien, zoals hier, in het kader van de aanwending van rechtsmiddelen tegen de oplegging van de sanctie op grond van de Wahv, de rechtmatigheid van de bebording en het daaraan ten grondslag liggende verkeersbesluit wordt betwist, door de officier van justitie in administratief beroep en de rechter zal moeten worden onderzocht of dat besluit ten tijde van de gedraging rechtskracht had gekregen en dat besluit niet later in een bestuursrechtelijke procedure is vernietigd of met terugwerkende kracht tot (vóór) het tijdstip van de gedraging is ingetrokken.

8. Daarvan is in dit geval niet gebleken. Ten tijde van de gedraging had, zo heeft de kantonrechter ook vastgesteld, het verkeersbesluit rechtskracht. De rechtmatigheid van het verkeersbesluit is in eerste aanleg (door de rechtbank Midden-Nederland, uitspraak van 22 januari 2016, gepubliceerd op rechtspraak.nl, ECLI:NL:RBMNE:2016:339) en in hoger beroep (door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, uitspraak van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:700) beoordeeld. Het besluit is in stand gebleven. Het besluit is evenmin (met terugwerkende kracht) ingetrokken.

9. Inhoudelijke bezwaren tegen een verkeersbesluit dienen in de daarvoor openstaande bestuursrechtelijke procedure, die met voldoende rechtswaarborgen is omgeven, te worden aangevoerd. De betrokkene heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen het verkeersbesluit. Reden daarvoor is, zo heeft hij ter zitting in hoger beroep verklaard, dat hij te laat kennis kreeg van het verkeersbesluit. Overigens verwacht hij, omdat hij niet woonachtig is in Utrecht en daar ook niet veelvuldig komt, niet als belanghebbende in die procedure te worden beschouwd. Deze omstandigheden brengen echter niet mee dat in het kader van de beoordeling of oplegging van de sanctie wel billijk is, bij de betrokkene levende inhoudelijke bezwaren tegen het (in rechte vaststaande) verkeersbesluit kunnen worden beoordeeld.

10. Dit neemt niet weg dat, ook indien kan worden vastgesteld dat gehandeld is in strijd met een op een in rechte vaststaand verkeersbesluit gebaseerd verkeersteken, er sprake kan zijn van feiten of omstandigheden die het opleggen van een sanctie niet billijken. Daarvan kan sprake zijn indien moet worden vastgesteld dat het verkeersbesluit onbevoegdelijk is genomen of evident in strijd is met een ieder verbindende bepaling van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie dan wel rechtstreeks werkende bepalingen van Europees recht. In een dergelijk geval is de grondslag voor het verkeersteken zodanig dat voor het niet gevolg geven daaraan geen sanctie mag worden opgelegd.

11. Het hof tekent hierbij aan dat, indien de bestuursrechter in de hem voorgelegde procedure met betrekking tot dat verkeersbesluit tot het oordeel is gekomen dat het verkeersbesluit bevoegdelijk gegeven is en/of van strijd met zodanige bepaling of besluit geen sprake is, dit oordeel, uit een oogpunt van een behoorlijke rechterlijke taakverdeling, in beginsel door de rechter in de Wahv-procedure mag worden gevolgd.

12. Vastgesteld kan worden dat in de bestuursrechtelijke procedure in hoogste instantie is vastgesteld dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht bevoegd was tot het nemen van het verkeersbesluit. Het hof volgt dit oordeel in het kader van de hem voorgelegde beoordeling van de billijkheid van de sanctieoplegging.

13. Met betrekking tot het beroep dat is gedaan op het vrij verkeer van goederen en personen en het recht op eigendom stelt het hof vast dat de bestuursrechter in de bestuursrechtelijke procedure naar aanleiding van het verkeersbesluit zich niet heeft uitgelaten over de vraag of het verkeersbesluit zich verdraagt met de hierop betrekking hebbende bepalingen. Het hof overweegt hieromtrent het volgende.

14. Met betrekking tot het vrij verkeer van goederen en personen is betoogd dat de geslotenverklaring slechts Nederlandse auto's treft en geen auto's uit andere landen van de Europese Unie, omdat de leeftijd van een buitenlands voertuig niet valt te controleren. De juistheid van deze stelling is echter niet onderbouwd of aannemelijk geworden. In dit verband overweegt het hof dat de met de oplegging van sanctie belaste opsporingsambtenaar, in geval van sanctieoplegging met toepassing van artikel 5 van Pro de Wahv, op basis van bepalingen van internationale rechtshulp, in andere EU-staten aanwezige informatie met betrekking tot voertuigen en/of kentekenhouders kan raadplegen en voorts, bij staandehouding, aan de hand van de gegevens van het voertuig de leeftijd van het voertuig kan controleren.

15. Met betrekking tot de gestelde inbreuk op het recht op eigendom, voorzien in het eerste protocol bij het EVRM overweegt het hof dat het recht op eigendom niet absoluut is. Inherent aan (vrijwel) ieder verkeersbesluit is een beperking van het recht op eigendom. Ook hier is dat het geval. Een beperking van het recht op eigendom is echter gerechtvaardigd indien dat naar het oordeel van de staat (waaronder ook te begrijpen de gemeentelijke overheid) noodzakelijk is om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. In de bestuursrechtelijke procedure met betrekking tot het verkeersbesluit is tot in hoger beroep vastgesteld dat het verkeersbesluit geen blijk geeft van een zodanig onevenredige afweging van de betrokken belangen dat het college niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen. Dat de te verwachten effecten van het verkeersbesluit slechts marginaal zouden zijn, leidt, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, niet tot een ander oordeel, nu het verkeersbesluit onderdeel is van een groter pakket aan maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit in Utrecht en elke maatregel op zichzelf niet hoeft te leiden tot een in absolute termen significant groot effect. Onder deze omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat het verkeersbesluit evident in strijd is met voornoemd recht op eigendom.

16. Het hof concludeert dat het onderhavige verkeersbesluit niet evident is strijd is met de door de betrokkene bedoelde verdragsbepalingen. Daarom kan niet worden geoordeeld dat de grondslag voor het verkeersteken zodanig is dat voor het niet opvolgen daarvan geen sanctie mag worden opgelegd. Er zijn geen feiten of omstandigheden gebleken die meebrengen dat het opleggen van de sanctie niet billijk is.’^[4]

E. Relevante jurisprudentie van de Hoge Raad

I. Verkeersveiligheid vereist dat verkeerstekens worden gevolgd

8. In de hiervoor weergegeven arresten van het hof wordt verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 4 december 1984^[5](derhalve gewezen vóór de inwerkingtreding van art. 9 Wahv Pro). In de zaak die leidde tot dit arrest ging het kort gezegd om parkeren met een personenauto in een gebied dat als woonerf was aangeduid, anders dan op een vak met een P. De verdachte betwistte dat sprake was van een woonerf in de zin van de wet, nu aan de hierop betrekking hebbende vereisten niet zou zijn voldaan. De verdachte werd in hoger beroep door de rechtbank strafbaar verklaard zonder oplegging van straf of maatregel. Het arrest van de Hoge Raad houdt voor zover relevant in:

‘5. Verwerping van gevoerd verweer. In de volgende overwegingen heeft de Rechtbank het daarin vermelde verweer van de verdachte, gevoerd ter terechtzitting, verworpen:

O., dat de verdachte ter terechtzitting primair heeft aangevoerd dat hij dient te worden vrijgesproken van het hem telastegelegde, aangezien de Bachrode weliswaar is aangeduid met bord 57c van bijlage II RVV, doch geen woonerf is in de zin van de wet nu ter plaatse niet is voldaan aan de vereisten 6 en 9 Beschikking minimumeisen woonerven van de minister van Verkeer en Waterstaat d.d. 15 sept. 1976 nr. R 59116.

O., dat de Rb. dit verweer verwerpt, aangezien bedoelde beschikking de strekking heeft voorschriften te geven aan de wegbeheerder onder welke omstandigheden deze tot plaatsing van het in die beschikking bedoelde bord mag overgaan, terwijl deze beschikking onverlet laat de verplichting voor weggebruikers gevolg te geven aan verkeerstekens, zonder dat onderscheid wordt gemaakt of deze al of niet met inachtneming van de wettelijke voorschriften zijn geplaatst.

Beoordeling van het middel

6.1

Art. 8 RVV Pro stelt vast de gedragsregel dat weggebruikers verplicht zijn gevolg te geven aan verkeerstekens die een gebod of verbod inhouden en art. 139 RVV Pro stelt overtreding strafbaar, zonder dat onderscheid wordt gemaakt of de verkeerstekens al dan niet met inachtneming van de daaromtrent geldende wettelijke voorschriften zijn geplaatst, dat wil zeggen -voor zover te dezen van belang -of het verkeersbord betrekking heeft op een situatie die beantwoordt aan hetgeen daaromtrent is voorgeschreven.

6.2

Zowel art. 132b RVV, dat bepaalt dat bord 57c uitsluitend mag worden geplaatst indien met betrekking tot het woonerf wordt voldaan aan de door de minister van Verkeer en Waterstaat vastgestelde en in de Nederlandse Staatscourant bekend gemaakte eisen, als de beschikking van de genoemde minister van 15 sept. 1976, nr. R 59116, betreffende minimumeisen aan woonerven, richten zich -zoals de Rb. met juistheid heeft overwogen -tot de wegbeheerder die tot plaatsing van het verkeersbord mag overgaan als aan de in de beschikking gestelde minimumeisen is voldaan.

6.3

In verband met het onder 6.1 en 6.2 overwogene moet worden aangenomen dat het niet ter beoordeling staat van de weggebruiker of een verkeersbord overeenkomstig de voorschriften en terecht is geplaatst. Ook op grond van eisen van verkeersveiligheid kan een dergelijke beoordeling niet worden overgelaten aan de weggebruiker, doch is het veeleer geboden dat deze, ook al mocht hij of zij persoonlijk van oordeel zijn dat het bord ten onrechte is geplaatst, gevolg geeft aan dat verkeersteken, reeds omdat valt aan te nemen dat andere weggebruikers veelal daarop zullen rekenen.

6.4

Een uitzondering, welke de Rb. in dit geval kennelijk niet heeft aanvaard en -gelet op hetgeen in deze zaak feitelijk is vastgesteld -ook niet behoefde te aanvaarden, zou gelden in het geval dat de situatie klaarblijkelijk zo afwijkend is van die waarop een verkeersbord betrekking heeft dat bij het gevolg geven aan dat teken de veiligheid op de weg in gevaar zou worden gebracht. Dan zou immers het voorschrift van art. 25 WVW Pro de weggebruiker tot het niet gevolg geven aan dat teken nopen.

6.5

Uit het vorenoverwogene vloeit voort dat de Rb. terecht en op goede grond het verweer van de verdachte in de tweede van haar hiervoren onder 5 weergegeven overwegingen heeft verworpen.

6.6

Het middel treft mitsdien geen doel.’

II. Verkeersveiligheid en naleving parkeerverboden

9. Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad volgt dat zelfs indien de borden zijn geplaatst door een onbevoegde particulier de weggebruiker zich daaraan met het oog op de verkeersveiligheid dient te houden. In de zaak die leidde tot HR 10 juni 1986, NJ 1987, 42 bracht de huismeester van een flat terzijde van de rijbaan op de parkeerplaats van die flat een gele streep aan. Hij deed dit om de ingangen van de flat vrij te houden voor ambulance, brandweer en bevoorradingsverkeer. Daartoe was hij echter niet bevoegd. De Hoge Raad overwoog onder meer dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het niet ter beoordeling staat van de weggebruiker of een verkeersteken conform de voorschriften en terecht is aangebracht, nu immers het belang van de verkeersveiligheid aan een dergelijke toetsing in de weg staat.^[6]

10. De annotator bij dit arrest, zoals gepubliceerd in VR 1986, 141, merkte het volgende op:

‘Nu valt op het voorgaande wel wat af te dingen. Het ging in casu immers niet om een verkeersteken dat was aangebracht met het oog op de verkeersveiligheid. Bij parkeerverboden is de verkeersveiligheid relatief zelden in het geding. Parkeerverboden worden immers doorgaans ingesteld om de doorstroming van het verkeer te bevorderen of om andere belangen te behartigen: om bevoorrading van winkels in stadscentra mogelijk te maken (zie bord 54d Bijlage II RVV), om te zorgen dat invaliden over een parkeerplaats kunnen beschikken (bord 54c Bijlage II RVV) etc. Daarom dringt zich juist bij parkeerverboden des te sterker de vraag op of de weggebruiker zich ook moet houden aan een onbevoegd aangebracht (parkeer)verbod. Het niet naleven van een parkeerverbod zal immers zelden tot een verkeersgevaarlijke situatie leiden. Waarom zou men dan geen uitzondering op bovenstaande regel aanvaarden in die gevallen waarin het niet naleven van een verkeersteken niet tot een verkeersonveilige situatie leidt?’

De annotator beantwoordde deze vraag als volgt:

‘De verklaring daarvoor moet worden gezocht in het systeem van het RVV. Uit een oogpunt van verkeersveiligheid is het RVV zo opgezet, dat aan weggebruikers door middel van op de wegen geplaatste verkeerstekens op gemakkelijk waar te nemen wijze duidelijk wordt gemaakt, welke regels op de betrokken wegen of weggedeelten gelden en welke verplichtingen zij aldaar in acht moeten nemen (HR 8 juni 1982, VR 1983, nr. 7). Daarmee verdraagt zich niet een toetsing door de weggebruiker of een verkeersbord al dan niet met inachtneming van de wettelijke voorschriften en terecht is geplaatst, ook al zou dat bord in concreto niet met het oog op de verkeersveiligheid zijn geplaatst.’

11. Uit de jurisprudentie volgt dat een belangrijk argument voor de regel – kort gezegd – dat het niet ter beoordeling van de weggebruiker staat of een verkeersbord inhoudende een gebod of verbod, overeenkomstig de voorschriften en terecht is geplaatst, het argument van de verkeersveiligheid is. Dat argument heeft in het algemeen gelding en raakt ook situaties waarin de verkeersveiligheid niet vanzelfsprekend in het geding is. Bebording ontslaat uiteraard niet van de verplichting ook overigens verkeersveiligheid in acht te nemen.^[7]

III. De grondslag van een verkeersteken en de sanctie

12. In het voorgedragen arrest van het hof wordt onder meer verwezen naar hetgeen
nietuit het arrest van de Hoge Raad uit 1984 kan worden afgeleid. Het betreft dan met name onder 8. in het arrest van het hof:

‘Uit het arrest kan niet worden afgeleid dat voor de vraag of een sanctie moet worden opgelegd ter zake van handelen in strijd met bebording, aan het ontbreken van een aan de bebording ten grondslag liggend geldend verkeersbesluit geen betekenis mag toekomen. De beslissing van de rechtbank in die zaak om geen straf of maatregel op te leggen is niet in cassatie aan de Hoge Raad voorgelegd.’

13. In dat verband kan evenwel gewezen worden op een arrest van de Hoge Raad uit 1997.^[8]Het ging daar om de oplegging van een administratieve sanctie ter zake van “overschrijding van de maximumsnelheid op (auto)wegen buiten bebouwde kom bij wegwerkzaamheden (verkeersbord A1); >10 t/m 15 km per uur”. Art. 9 Wahv Pro was toen al van kracht. De Hoge Raad overwoog omtrent de oplegging van de sanctie:

‘‘3.2. Aan het beroep van de betrokkene ligt kennelijk de opvatting ten grondslag dat de door hem gestelde omstandigheid dat het desbetreffende bord in strijd met de daarvoor geldende wettelijke voorschriften is geplaatst, zou meebrengen dat de administratieve sanctie ten onrechte is opgelegd.

3.3.

Deze opvatting is onjuist. Art. 62 RVV Pro 1990 stelt vast de gedragsregel dat weggebruikers verplicht zijn gevolg te geven aan verkeerstekens die ene gebod of verbod inhouden, zonder dat onderscheid wordt gemaakt of de verkeerstekens al dan niet met inachtneming van de daarvoor geldende wettelijke voorschriften zijn geplaatst, dat wil zeggen – voor zover ten deze van belang – of het verkeersbord betrekking heeft op een situatie die beantwoordt aan hetgeen daaromtrent is voorgeschreven. Het staat dan ook niet ter beoordeling van de weggebruiker of een verkeersbord overeenkomstig de voorschriften en terecht is geplaatst. Ook op grond van eisen van verkeersveiligheid kan een dergelijke beoordeling niet worden overgelaten aan de weggebruiker, doch is het veeleer geboden dat deze, ook al mocht hij persoonlijk van oordeel zijn dat het bord ten onrechte is geplaatst, gevolg geeft aan dat verkeersteken, reeds omdat valt aan te nemen dat andere weggebruikers veelal daarop zullen rekenen. Een uitzondering – welke de Kantonrechter in dit geval kennelijk en niet onbegrijpelijk niet aanwezig heeft geoordeeld – zou gelden in het geval dat de situatie klaarblijkelijk zo afwijkend is van die waarop het verkeersbord betrekking heeft dat bij het gevolg geven aan dat teken de veiligheid op de weg in gevaar zou worden gebracht.

3.4.

Uit het vorenoverwogene volgt dat, nu de Hoge Raad ook geen grond aanwezig oordeelt waarop de bestreden beslissing ambtshalve zou behoren te worden vernietigd, het beroep moet worden verworpen.’

F. Grondslag voor een sanctie wegens niet gevolg geven aan een verkeersteken

14. Voor de rechtspraktijk is de vraag van belang of in een zaak waarin het aan een weggebruiker gemaakte verwijt van het niet gevolg geven aan een verkeersteken wordt behandeld, naar aanleiding van een in beroep gevoerd gemotiveerd verweer inhoudende dat aan een verkeersteken geen geldig verkeersbesluit ten grondslag ligt, de rechter in het algemeen gehouden is daarnaar onderzoek te verrichten. Die vraag kan naar mijn mening met inachtneming van de ratio van het hiervoor vermelde arrest van de Hoge Raad uit 1997 negatief worden beantwoord: in het algemeen is de geldigheid van een onderliggend verkeersbesluit immers niet van belang voor de in de verkeerszaak te beslissen kwestie. Mocht zijn gebleken dat aan een door de weggebruiker niet gevolgd verkeersteken, inhoudende een gebod of verbod, geen geldig verkeersbesluit ten grondslag ligt, kan de rechter de oplegging van een sanctie gebillijkt achten. Het ontbreken van een onderliggend geldig verkeersbesluit staat daaraan niet zonder meer in de weg. De grondslag voor het inbreuk maken op het eigendomsrecht bij de oplegging van een sanctie naar aanleiding van de gedraging is in dat geval gelegen in artikel 62 RVV Pro 1990.

G. Afronding

15. Teneinde de Hoge Raad de door mij opgeworpen kwestie te laten beantwoorden, stel ik het volgende middel voor.

H. Middel van cassatie

16. Schending dan wel verkeerde toepassing van het recht, in het bijzonder van art. 9 lid 2 sub b Wahv Pro, en/of verzuim van vormen, doordat het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in zijn arrest van 9 november 2018 heeft geoordeeld dat een aan de weggebruiker opgelegde sanctie wegens het niet gevolg geven aan een verkeersteken, inhoudende een gebod of verbod, niet gebillijkt is indien geen rechtsgeldig verkeersbesluit aan dat verkeersteken ten grondslag ligt.

17. Op grond van het vorenstaande vorder ik dat de Hoge Raad het bestreden arrest van het hof in het belang der wet zal vernietigen en zal verstaan dat de door Uw Raad gegeven beslissing geen nadeel zal toebrengen aan de door de betrokkene verkregen rechten.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden

Hoge Raad bevestigt sanctie bij niet opvolgen verkeersteken ondanks ontbreken geldig verkeersbesluit