Uitspraak
WAHV 200.203.671
6 december 2017
CJIB 189462595
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden
zittingsplaats Leeuwarden
Arrest
op het hoger beroep tegen de beslissing
van de kantonrechter van de rechtbank Midden-Nederland
van 12 oktober 2016
betreffende
[betrokkene] (hierna te noemen: betrokkene),
wonende te [A] ,
voor wie als gemachtigde optreedt mr. [B] ,
kantoorhoudende te [C] .
De beslissing van de kantonrechter
De kantonrechter heeft het beroep van de betrokkene tegen de door de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie namens de officier van justitie genomen beslissing ongegrond verklaard.
Het procesverloop
De gemachtigde van de betrokkene heeft tegen de beslissing van de kantonrechter hoger beroep ingesteld. Bij het beroepschrift is verzocht om een behandeling ter zitting. Tevens is verzocht om vergoeding van kosten.
De advocaat-generaal heeft een verweerschrift ingediend.
De gemachtigde van de betrokkene is in de gelegenheid gesteld het beroep schriftelijk nader toe te lichten. Hiervan is geen gebruik gemaakt.
De zaak is behandeld ter zitting van 22 november 2017. De betrokkene en zijn gemachtigde zijn verschenen. Als gemachtigde van de advocaat-generaal is verschenen mr. [D] .
De voorzitter heeft de zaak na de behandeling ter zitting verwezen naar de meervoudige kamer.
Beoordeling
1. Aan de betrokkene is als kentekenhouder bij inleidende beschikking een administratieve sanctie van € 90,- opgelegd ter zake van “Handelen in strijd met een geslotenverklaring voor motorvoertuigen op meer dan 2 wielen, bord C6 bijlage I RVV 1990”, welke gedraging zou zijn verricht op 1 mei 2015 om 15.28 uur op de Croeselaan 235 te Utrecht met het voertuig met het kenteken [00-YYY-0] .
2. De betrokkene erkent dat hij op het genoemde tijdstip met zijn personenauto, een dieselvoertuig van voor 1 januari 2001, op de genoemde locatie was en dat hij daaraan voorafgaand een verkeersbord C6 van bijlage 1 van het Reglement verkeerstekens en verkeersregels 1990 (hierna: RVV 1990) met daarboven het bord "milieuzone" en daaronder het bord "uitsluitend voor dieselvoertuigen van voor 1-1-2001" heeft gepasseerd.
3. De rechtmatigheid van dit verkeersbord en het daaraan ten grondslag liggende verkeersbesluit worden echter betwist. De bezwaren van de betrokkene richten zich met name tegen het instellen van een milieuzone in de gemeente Utrecht. Volgens de gemachtigde was het college van burgemeester en wethouders van die gemeente niet bevoegd om een besluit te nemen waarmee een milieuzone werd ingesteld. Dit behoort tot het domein van de rijksoverheid. Dit blijkt ook uit de bebording die hier gebruikt is. In bijlage 1 van het RVV 1990 zijn wel verkeersborden voor milieuzones voor vrachtauto's opgenomen (de verkeersborden C22a en C22b) maar niet voor personenauto's.
Dit betekent, aldus de gemachtigde, dat niet bij onderbord een dienovereenkomstige regeling kan worden gegeven voor andere voertuigen. De gemachtigde acht het onjuist dat de kantonrechter zich onbevoegd heeft geacht om het onderliggende verkeersbesluit en de bebording te toetsen. De gemachtigde verwijst daarbij naar een arrest van dit hof van 6 maart 2013 (gepubliceerd op rechtspraak.nl onder ECLI:NL:GHARL:2013:1614), waarin de kantonrechter wel geacht werd de geldigheid van een verkeersbord te toetsen. Verder is een milieuzone in strijd met het in het Europees verdrag neergelegde vrij verkeer van goederen en personen en in strijd met het recht op eigendom, zoals opgenomen in het eerste protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het gaat hier om bepalingen waaraan een rechter ambtshalve moet toetsen. Ook dat had de kantonrechter moeten doen.
4. Aan de betrokkene wordt verweten dat hij geen gevolg heeft gegeven aan een verkeersteken dat een verbod inhoudt (artikel 62 van Pro het RVV 1990). Volgens vaste jurisprudentie van het hof staat het niet ter beoordeling van de weggebruiker of een verkeersteken overeenkomstig de voorschriften en terecht is geplaatst. Dat is slechts anders in het geval de situatie klaarblijkelijk zo afwijkend is van die waarop het verkeersteken betrekking heeft dat bij gevolg geven aan dat teken de veiligheid op weg in gevaar zou worden gebracht (vgl. HR 4 december 1984, VR 1985/39).
5. De gemachtigde heeft betoogd dat het in de inleidende beschikking bedoelde verkeersteken (de in overweging 2 beschreven combinatie van bord C6 met het onderbord, waarbij de werking van bord C6 is beperkt tot alle dieselvoertuigen van voor 1 januari 2001) niet geldig is. Het hof verstaat dit betoog aldus dat de gemachtigde van mening is dat de hier aan de orde zijnde combinatie niet als verkeersteken kan worden gezien. Het hof verwerpt dit verweer. Artikel 67 van Pro het RVV 1990 bepaalt wat onder verkeersborden aangebrachte onderborden kunnen inhouden. De in overweging 2 beschreven combinatie van bord C6 met het onderbord is hiermee niet in strijd. Naar het oordeel van het hof kan van het hier aan de orde zijnde onderbord, gecombineerd met bord C6, daarom niet worden gezegd dat het niet als verkeersteken kan worden beschouwd. De omstandigheid dat in bijlage 1 van het RVV 1990 aparte verkeersborden zijn opgenomen voor milieuzones voor vrachtauto's, doet daaraan niet af. Hetgeen de gemachtigde heeft aangevoerd over de bebording, brengt derhalve niet mee dat niet kan worden vastgesteld dat de gedraging is verricht.
6. Het hof overweegt voorts dat het enkele gegeven dat de gedraging is verricht, op zichzelf niet betekent dat terecht een sanctie is opgelegd. Uit artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) volgt immers dat geen sanctie mag worden opgelegd indien dat, gelet op de omstandigheden waaronder de gedraging is verricht, niet billijk is.
7. Deze bepaling brengt mee dat indien, zoals hier, in het kader van de aanwending van rechtsmiddelen tegen de oplegging van de sanctie op grond van de Wahv, de rechtmatigheid van de bebording en het daaraan ten grondslag liggende verkeersbesluit wordt betwist, door de officier van justitie in administratief beroep en de rechter zal moeten worden onderzocht of dat besluit ten tijde van de gedraging rechtskracht had gekregen en dat besluit niet later in een bestuursrechtelijke procedure is vernietigd of met terugwerkende kracht tot (vóór) het tijdstip van de gedraging is ingetrokken.
8. Daarvan is in dit geval niet gebleken. Ten tijde van de gedraging had, zo heeft de kantonrechter ook vastgesteld, het verkeersbesluit rechtskracht. De rechtmatigheid van het verkeersbesluit is in eerste aanleg (door de rechtbank Midden-Nederland, uitspraak van
22 januari 2016, gepubliceerd op rechtspraak.nl, ECLI:NL:RBMNE:2016:339) en in hoger beroep (door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, uitspraak van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:700) beoordeeld. Het besluit is in stand gebleven. Het besluit is evenmin (met terugwerkende kracht) ingetrokken.
9. Inhoudelijke bezwaren tegen een verkeersbesluit dienen in de daarvoor openstaande bestuursrechtelijke procedure, die met voldoende rechtswaarborgen is omgeven, te worden aangevoerd. De betrokkene heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen het verkeersbesluit. Reden daarvoor is, zo heeft hij ter zitting in hoger beroep verklaard, dat hij te laat kennis kreeg van het verkeersbesluit. Overigens verwacht hij, omdat hij niet woonachtig is in Utrecht en daar ook niet veelvuldig komt, niet als belanghebbende in die procedure te worden beschouwd. Deze omstandigheden brengen echter niet mee dat in het kader van de beoordeling of oplegging van de sanctie wel billijk is, bij de betrokkene levende inhoudelijke bezwaren tegen het (in rechte vaststaande) verkeersbesluit kunnen worden beoordeeld.
10. Dit neemt niet weg dat, ook indien kan worden vastgesteld dat gehandeld is in strijd met een op een in rechte vaststaand verkeersbesluit gebaseerd verkeersteken, er sprake kan zijn van feiten of omstandigheden die het opleggen van een sanctie niet billijken. Daarvan kan sprake zijn indien moet worden vastgesteld dat het verkeersbesluit onbevoegdelijk is genomen of evident in strijd is met een ieder verbindende bepaling van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie dan wel rechtstreeks werkende bepalingen van Europees recht. In een dergelijk geval is de grondslag voor het verkeersteken zodanig dat voor het niet gevolg geven daaraan geen sanctie mag worden opgelegd.
11. Het hof tekent hierbij aan dat, indien de bestuursrechter in de hem voorgelegde procedure met betrekking tot dat verkeersbesluit tot het oordeel is gekomen dat het verkeersbesluit bevoegdelijk gegeven is en/of van strijd met zodanige bepaling of besluit geen sprake is, dit oordeel, uit een oogpunt van een behoorlijke rechterlijke taakverdeling, in beginsel door de rechter in de Wahv-procedure mag worden gevolgd.
12. Vastgesteld kan worden dat in de bestuursrechtelijke procedure in hoogste instantie is vastgesteld dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht bevoegd was tot het nemen van het verkeersbesluit. Het hof volgt dit oordeel in het kader van de hem voorgelegde beoordeling van de billijkheid van de sanctieoplegging.
13. Met betrekking tot het beroep dat is gedaan op het vrij verkeer van goederen en personen en het recht op eigendom stelt het hof vast dat de bestuursrechter in de bestuursrechtelijke procedure naar aanleiding van het verkeersbesluit zich niet heeft uitgelaten over de vraag of het verkeersbesluit zich verdraagt met de hierop betrekking hebbende bepalingen. Het hof overweegt hieromtrent het volgende.
14. Met betrekking tot het vrij verkeer van goederen en personen is betoogd dat de geslotenverklaring slechts Nederlandse auto's treft en geen auto's uit andere landen van de Europese Unie, omdat de leeftijd van een buitenlands voertuig niet valt te controleren. De juistheid van deze stelling is echter niet onderbouwd of aannemelijk geworden. In dit verband overweegt het hof dat de met de oplegging van sanctie belaste opsporingsambtenaar, in geval van sanctieoplegging met toepassing van artikel 5 van Pro de Wahv, op basis van bepalingen van internationale rechtshulp, in andere EU-staten aanwezige informatie met betrekking tot voertuigen en/of kentekenhouders kan raadplegen en voorts, bij staandehouding, aan de hand van de gegevens van het voertuig de leeftijd van het voertuig kan controleren.
15. Met betrekking tot de gestelde inbreuk op het recht op eigendom, voorzien in het eerste protocol bij het EVRM overweegt het hof dat het recht op eigendom niet absoluut is. Inherent aan (vrijwel) ieder verkeersbesluit is een beperking van het recht op eigendom. Ook hier is dat het geval. Een beperking van het recht op eigendom is echter gerechtvaardigd indien dat naar het oordeel van de staat (waaronder ook te begrijpen de gemeentelijke overheid) noodzakelijk is om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. In de bestuursrechtelijke procedure met betrekking tot het verkeersbesluit is tot in hoger beroep vastgesteld dat het verkeersbesluit geen blijk geeft van een zodanig onevenredige afweging van de betrokken belangen dat het college niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen. Dat de te verwachten effecten van het verkeersbesluit slechts marginaal zouden zijn, leidt, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, niet tot een ander oordeel, nu het verkeersbesluit onderdeel is van een groter pakket aan maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit in Utrecht en elke maatregel op zichzelf niet hoeft te leiden tot een in absolute termen significant groot effect. Onder deze omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat het verkeersbesluit evident in strijd is met voornoemd recht op eigendom.
16. Het hof concludeert dat het onderhavige verkeersbesluit niet evident is strijd is met de door de betrokkene bedoelde verdragsbepalingen. Daarom kan niet worden geoordeeld dat de grondslag voor het verkeersteken zodanig is dat voor het niet opvolgen daarvan geen sanctie mag worden opgelegd. Er zijn geen feiten of omstandigheden gebleken die meebrengen dat het opleggen van de sanctie niet billijk is.
17. Gelet op het voorgaande zal het hof de beslissing van de kantonrechter – met verbetering van gronden – bevestigen.
18. Gegeven deze beslissing zal het hof het verzoek tot vergoeding van kosten afwijzen.
Beslissing
Het gerechtshof:
bevestigt de beslissing van de kantonrechter met verbetering van gronden;
wijst het verzoek tot vergoeding van kosten af.
Dit arrest is gewezen door mrs. Van Schuijlenburg, De Witt en Wijma, in tegenwoordigheid van mr. Wijmenga als griffier, en uitgesproken ter openbare zitting.