Conclusie
11/04142
mr. Keus
Zitting 21 september 2012
Conclusie inzake:
[Eiser]
eiser tot cassatie
tegen
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Veiligheid en Justitie)
(hierna: de Staat)
verweerder in cassatie
Het gaat in deze zaak om de vraag of in verband met de beslissing op een aanvraag en een tweetal beslissingen op bezwaar de redelijke termijn van art. 6 EVRM Pro is overschreden. Een vergelijkbare problematiek is ook aan de orde in zaak nummer 11/04141, waarin ik heden eveneens concludeer.
1. Feiten(1) en procesverloop
1.1 [Eiser], van Pakistaanse afkomst, is op 12 februari 1996 met een geldige machtiging tot voorlopig verblijf Nederland binnengekomen.
1.2 Op 14 februari 1996 heeft [eiser] een verblijfsvergunning aangevraagd met als doel "gezinshereniging bij vader [betrokkene 1]".
1.3 Bij beschikking van 27 februari 2002 heeft de Staatssecretaris van Justitie de aanvraag afgewezen. Hierbij is kort en zakelijk weergegeven overwogen dat ernstige twijfel bestond omtrent de identiteit van [eiser] en omtrent de door hem gestelde familierechtelijke relatie met [betrokkene 1], welke twijfel niet is weggenomen nu [eiser] deelname aan elk nader onderzoek heeft geweigerd.
1.4 Tegen deze beschikking heeft [eiser] op 26 maart 2002 een bezwaarschrift ingediend. Dit bezwaar is bij besluit van 1 mei 2002 ongegrond verklaard.
1.5 Tegen dit besluit heeft [eiser] beroep ingesteld. Dit beroep is bij mondelinge uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, zittingsplaats Alkmaar, van 2 oktober 2003 gegrond verklaard. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat verweerder (de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, voorheen de Staatssecretaris van Justitie) een nieuw besluit diende te nemen met inachtneming van het bepaalde in de uitspraak. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat vaststaat dat [betrokkene 1] onderdaan is van een lidstaat van de Europese Unie, zodat gemeenschapsrecht van toepassing is. Verweerder heeft volgens de rechtbank ten onrechte het gemeenschapsrecht buiten beschouwing gelaten bij de toetsing van de aanvraag. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat gelet op de door [eiser] overgelegde documenten, in het bestreden besluit ten onrechte is beslist dat hij zijn identiteit en familierechtelijke relatie met [betrokkene 1] diende aan te tonen.
1.6 Bij besluit van 22 december 2003 heeft de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (hierna: de Minister) het bezwaar gegrond verklaard en het primaire besluit ingetrokken. De Minister heeft geconcludeerd dat [eiser] vanaf de datum van de aanvraag tot het bereiken van zijn eenentwintigste jaar op 10 december 2002 rechten heeft kunnen ontlenen aan het EG-verdrag en als gemeenschapsonderdaan kon worden aangemerkt. De aanvraag van [eiser] is ambtshalve opgevat als een aanvraag om afgifte van een document ten bewijze van het rechtmatig verblijf als familielid van een gemeenschapsonderdaan. Deze aanvraag is afgewezen, omdat niet is gebleken dat [eiser] na 10 december 2002 rechten kon ontlenen aan het EG-verdrag. De Minister heeft daarbij aangetekend dat [eiser] omtrent het familie- of gezinsleven geen relevante gegevens heeft verstrekt en dat niet is gebleken dat [betrokkene 1] een bijdrage levert in de kosten van verzorging en opvoeding van [eiser].
1.7 Op 16 januari 2004 heeft [eiser] tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend, welk bezwaar op 20 juli 2005 gegrond is verklaard. Daarbij heeft de Minister overwogen dat is gebleken dat [eiser] nog steeds verblijft bij en ten laste komt van zijn vader [betrokkene 1]. De verblijfsvergunning, geldig tot 14 december 2005, is verleend met ingang van 10 december 2002.
1.8 [Eiser] heeft op 30 mei 2005 een verzoek om schadevergoeding ingediend bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst. [eiser] heeft daartoe aangevoerd dat ten onrechte is nagelaten hem in het bezit te stellen van een verblijfsvergunning gedurende de periode van 14 februari 1996 tot het bereiken van zijn eenentwintigste jaar op 10 december 2002.
1.9 Op 21 oktober 2005 heeft [eiser] bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een beslissing op deze aanvraag. Vervolgens heeft [eiser] op 12 september 2006 beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar. Bij uitspraak van 15 december 2006 heeft de rechtbank 's-Gravenhage, zittingsplaats Haarlem, het beroep gegrond verklaard en de Minister opgedragen binnen zes weken een besluit te nemen.
1.10 Bij beschikking van 25 januari 2007 heeft de Minister van Justitie het bezwaar van 21 oktober 2005 ongegrond verklaard. Tegen deze beslissing heeft [eiser] beroep ingesteld. Op 4 januari 2008 is de bestreden beslissing op bezwaar van 25 januari 2007 ingetrokken. Hierna heeft [eiser] op 9 januari 2008 (wederom) beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar. Dit beroep heeft de rechtbank 's-Gravenhage, zittingsplaats Amsterdam, bij uitspraak van 10 april 2008 gegrond verklaard. Vervolgens heeft de Staatssecretaris bij beschikking van 15 april 2008 het bewaar tegen het niet tijdig beslissen op het verzoek om schadevergoeding van 30 mei 2005 ongegrond verklaard. Tegen dat besluit (op bezwaar) zijn geen rechtsmiddelen ingesteld.
1.11 Bij dagvaarding van 25 juli 2008 heeft [eiser] de Staat voor de rechtbank 's-Gravenhage gedagvaard en gevorderd dat de rechtbank bij uitvoerbaar bij voorraad verklaard vonnis voor recht verklaart dat de Staat jegens hem schadeplichtig is wegens onrechtmatig handelen, met veroordeling van de Staat in de kosten van het geding. [Eiser] heeft gesteld dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door niet binnen een redelijke termijn te beslissen op zijn aanvraag tot een verblijfsvergunning en vervolgens op zijn bezwaar en door evenmin binnen een redelijke termijn te beslissen op het bezwaarschrift van [eiser] tegen het uitblijven van een beslissing op zijn verzoek om schadevergoeding. [Eiser] stelt hierdoor immateriële schade te hebben geleden die de Staat moet vergoeden. De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
1.12 Nadat bij tussenvonnis van 12 november 2008 een comparitie van partijen was gelast, welke comparitie op 27 maart 2009 heeft plaatsgehad, heeft de rechtbank bij vonnis van 24 juni 2009 voor recht verklaard, kort samengevat en verkort weergegeven, dat de Staat jegens [eiser] schadeplichtig is wegens onrechtmatig handelen. Dit onrechtmatig handelen bestond daarin dat de Staat in de bezwaar- en beroepsprocedure omtrent de aangevraagde verblijfsvergunning de redelijke termijn met vier maanden had overschreden. De gevraagde verklaring voor recht dat de Staat schadeplichtig is wegens onrechtmatig handelen omdat hij niet binnen een redelijke termijn heeft beslist op het verzoek om schadevergoeding, heeft de rechtbank afgewezen.
1.13 Bij exploot van 8 september 2009 is [eiser] bij het hof 's-Gravenhage van het vonnis van 24 juni 2009 in hoger beroep gekomen. Bij memorie van grieven heeft hij twee grieven tegen het vonnis aangevoerd. De Staat heeft de grieven bij memorie van antwoord bestreden. Partijen hebben de zaak op 11 april 2011 doen bepleiten.
1.14 Bij arrest van 24 mei 2011 heeft het hof het bestreden vonnis vernietigd. Opnieuw rechtdoende heeft het hof (i) de Staat veroordeeld tot betaling aan [eiser] van een schadevergoeding van € 500,-, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 20 juli 2005, (ii) de Staat veroordeeld in de kosten van het geding in eerste aanleg en (iii) [eiser] (als grotendeels in het ongelijk gestelde partij) veroordeeld in de kosten in hoger beroep.
1.15 Bij exploot van 23 augustus 2011 heeft [eiser] tijdig cassatieberoep tegen het arrest van 24 mei 2011 ingesteld. De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping. Partijen hebben hun respectieve standpunten vervolgens schriftelijk toegelicht.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
2.1 Het cassatiemiddel bevat drie onderdelen (1-3), waarvan onderdeel 2 in twee subonderdelen (2.1-2.2) uiteen valt.
2.2 Blijkens de algemene en in de (sub)onderdelen uitgewerkte klacht van het cassatiemiddel richt dat middel zich tegen de rov. 5 en 6, alsmede het dictum van het bestreden arrest. De bestreden rechtsoverwegingen luiden als volgt:
"Recht op schadevergoeding wegens niet tijdig beslissen op de aanvraag van een verblijfsvergunning? Grief 2
5. In de onderhavige zaak heeft de rechtbank onder meer overwogen dat slechts een beroep kan worden gedaan op artikel 6 EVRM Pro voor zover er sprake is van een geschil en dat noch in het algemeen noch in dit geval aanleiding bestaat om te oordelen dat daarvan reeds sprake was in de aanvraagfase. Hiertegen richt zich grief 2. [Eiser] betoogt dat artikel 6 EVRM Pro niet vereist dat sprake is van een geschil en dat het artikel (tevens) van toepassing is op het vaststellen van burgerlijke rechten. Het hof overweegt als volgt.
5.1. Artikel 6 EVRM Pro geeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafrechtelijke vervolging recht op een eerlijke en onpartijdige behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij wet is ingesteld. Het artikel is een weerslag van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming (zie onder meer Hof van Justitie van de EG (thans EU) 16 juli 2009, nr. C-385/07, LJN: BJ4819) die voor een ieder dient te zijn gewaarborgd ten behoeve van de behandeling van zijn zaak. Daarin ligt besloten dat dit recht pas kan worden ingeroepen indien en zodra er sprake is van een geschil. In procedures waarin pas beroep kan worden ingesteld bij de rechter als eerst een bezwaarschriftprocedure is gevolgd, wordt volgens vaste jurisprudentie van de ABRvS (zie onder meer ABRvS 7 april 2010, LJN: BM0231) aangenomen dat de redelijke termijn eerst een aanvang neemt op het moment dat het bezwaarschrift door het bestuursorgaan wordt ontvangen. Omdat in de aanvraagfase (nog) geen sprake is van een (aan een onafhankelijk gerecht voor te leggen) "geschil" - de aanvraag kan immers ook worden gehonoreerd - bestaat er geen grond om de "redelijke termijn" eerder dan na ontvangst van het bezwaarschrift te doen aanvangen.
5.2. Naar het hof begrijpt klaagt [eiser] subsidiair dat voor zover geoordeeld zou moeten worden dat artikel 6 EVRM Pro in de aanvraagfase inderdaad geen rol speelt (noch rechtstreeks noch analoog), de rechtbank ten onrechte niet heeft beoordeeld of de Staat voor de langdurige aanvraagfase schadeplichtig is wegens schending van het rechtszekerheidsbeginsel. Ook deze klacht faalt. De rechtbank heeft in het bestreden vonnis onder 4.5. overwogen dat ook afgezien van artikel 6 EVRM Pro sprake kan zijn van aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad wegens het niet tijdig beslissen op een aanvraag, maar dat een daarop gestoelde vordering tot schadevergoeding moet worden beoordeeld naar de maatstaf van artikel 6:106 BW Pro, waarbij het onder 4.2. bedoelde weerlegbare vermoeden van spanning en frustratie niet van toepassing is. Het hof acht dit oordeel juist, evenals het daarop volgende oordeel dat [eiser] onvoldoende heeft gesteld om aan te nemen dat sprake is van een "aantasting in de persoon". Voor zover [eiser] tevens heeft willen betogen dat in een geval als dit, waarin artikel 6 EVRM Pro noch rechtstreeks noch analoog van toepassing is, het rechtszekerheidsbeginsel desalniettemin een zelfstandige grondslag geeft voor schadevergoeding met het uit de artikel 6 EVRM Pro-jurisprudentie afkomstige weerlegbare vermoeden als uitgangspunt en (dus) buiten de grenzen van artikel 6:106 BW Pro om, heeft de Staat terecht aangevoerd dat dit betoog geen steun vindt in het recht.
Recht op schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn in de procedure naar aanleiding van het verzoek om schadevergoeding? Aan de rechter voorgelegd? Grief 1
6. Grief 1 is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat [eiser] ook geen rechten aan artikel 6 EVRM Pro kan ontlenen wegens het niet tijdig beslissen op zijn verzoek om schadevergoeding, omdat in die procedure geen sprake is geweest van een inhoudelijke behandeling in beroep. Naar het hof begrijpt is de meest vergaande stelling van [eiser] in het kader van deze grief de stelling dat een overschrijding van de redelijke termijn in de bezwaarfase reeds voldoende is om aanspraak te maken op schadevergoeding, dat wil zeggen ook als er in het geheel geen beroep zou zijn ingesteld bij de rechter (memorie van grieven p. 4). Uit hetgeen hierboven is overwogen onder 5.1. volgt reeds dat deze stelling onjuist is: artikel 6 EVRM Pro ziet op een effectieve rechterlijke bescherming en is dus niet van toepassing indien geen rechterlijke instantie bij het geschil betrokken is geweest. Daaraan doet niet af dat bij de bepaling of sprake is van overschrijding van de redelijke termijn ook de lengte van bezwaarschriftprocedure, als noodzakelijk "voorportaal" voor de toegang tot de rechter, wordt betrokken. Daargelaten of juist is dat dit oordeel "vergaande gevolgen" zal hebben voor de hoeveelheid beroepschriften die de rechtbanken te verwerken zullen krijgen, zoals [eiser] heeft aangevoerd, kan een (vrees voor een) eventuele toename van beroepschriften niet leiden tot een andere uitleg van artikel 6 EVRM Pro. Dit geldt ook voor de stelling van [eiser] dat voormeld oordeel een discriminatoir onderscheid impliceert tussen de rechtzoekende die na een bezwaarschriftprocedure van vier jaar een negatieve beschikking krijgt (en na het instellen van beroep in beginsel aanspraak zal kunnen maken op schadevergoeding) en de rechtzoekende die na eenzelfde periode van wachten een positieve beschikking krijgt. Wat er ook zij van dit onderscheid, waarvan het discriminatoire karakter door de Staat is betwist, het leidt er niet toe dat de rechtzoekende in de beschreven tweede situatie alsnog (al dan niet analoog) een beroep kan doen op de verdragsbepaling van artikel 6 EVRM Pro. Zoals overwogen onder 5.2. kan ook laatstbedoelde rechtzoekende een vergoeding van immateriële schade vorderen wegens onrechtmatig handelen, met dien verstande dat dan voldaan moet worden aan de eisen van artikel 6:106 BW Pro zonder dat het onder 4.2. bedoelde vermoeden van toepassing is. Het rechtszekerheidsbeginsel zet in een geval als dit, waarin artikel 6 EVRM Pro noch rechtstreeks noch analoog van toepassing is, artikel 6:106 BW Pro niet opzij."
2.3 Onderdeel 1 klaagt dat het hof in de rov. 5-5.2 van een onjuiste rechtsopvatting blijk heeft gegeven door te oordelen dat art. 6 EVRM Pro uitsluitend betrekking zou hebben op de behandeling binnen een redelijke termijn door de rechter en die(2) door het bestuursorgaan. Het onderdeel memoreert dat het hof zich voor zijn oordeel heeft beroepen op een uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (inmiddels van de Europese Unie) van 16 juli 2009 en dat naar zijn oordeel art. 6 EVRM Pro niet van toepassing zou zijn als geen rechterlijke instantie bij het geschil betrokken is geweest.
Subonderdeel 2.1 klaagt dat het hof voorts blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door niet te oordelen dat ook bij overschrijding van de redelijke termijn in de aanvraagfase een geslaagd beroep op art. 6 EVRM Pro kan worden gedaan.
Subonderdeel 2.2 voert aan dat het bestreden oordeel over art. 6 EVRM Pro onvoldoende is gemotiveerd, omdat zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet valt in te zien waarom een te lange duur van de aanvraagfase, die een verplicht voorportaal voor een beroep is, niet tot schadeplichtigheid van de Staat zou kunnen leiden. Volgens het subonderdeel heeft het hof miskend dat art. 6 EVRM Pro tevens ziet op het vaststellen van burgerlijke rechten en dat van een geschil geen sprake behoeft te zijn. Het subonderdeel besluit met een op dit een en ander gerichte rechtsklacht.
2.4 Bij de beoordeling van deze (sub)onderdelen, die zich voor een gezamenlijke behandeling lenen, stel ik het volgende voorop.
2.5 Art. 6 EVRM Pro waarborgt dat een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging het recht heeft "op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld". De bepaling betreft de rechterlijke toetsing en niet de bestuurlijke besluitvorming die in voorkomend geval het object van die toetsing vormt(3). In de nationale bestuursrechtspraak wordt dan ook algemeen (en naar mijn mening terecht) aangenomen dat op art. 6 EVRM Pro géén beroep kan worden gedaan om de duur van de bezwaarfase als zodanig ter discussie te stellen(4), laat staan die van de aanvraagfase. De duur van de bezwaarfase (niet ook die van de aanvraagfase) wordt voor de toepassing van art. 6 EVRM Pro wel relevant, als de bezwaarfase door een beroep bij de bestuursrechter wordt gevolgd. Volgens rechtspraak van het EHRM is in zodanig geval de duur van de bezwaarfase "relevant to assessing the reasonableness of the length of the proceedings"(5).
2.6 Aan de hand van de rechtspraak van het EHRM en de daarin genoemde factoren die bepalen na ommekomst van welke tijdsduur van een overschrijding van de redelijke termijn sprake is, heeft de Nederlandse (bestuurs)rechter vuistregels ontwikkeld ter beantwoording van de vraag binnen welke tijdsduur in het algemeen (bijzondere omstandigheden daargelaten) de procedure moet zijn afgerond. In het geval van een procedure die een bezwaarfase en twee rechterlijke instanties omvat gaat de AbRvS uit van een totale duur van ten hoogste vijf jaar, waarbij de bezwaarfase ten hoogste één jaar en de beide rechterlijke instanties elk ten hoogste twee jaar mogen duren(6). Overigens is daarbij de gedachte dat een overschrijding in een bepaalde fase door voortvarendheid in een volgende fase kan worden goedgemaakt, waar het uiteindelijk op de totale duur van de procedure aankomt(7).
2.7 Uit de rechtspraak van het EHRM(8) wordt afgeleid dat bij een overschrijding van de redelijke termijn van art. 6 EVRM Pro met het oog op de aan het slachtoffer te vergoeden immateriële schade spanning en frustratie bij het slachtoffer moeten worden voorondersteld(9).
2.8 Volgens vaste rechtspraak van het Europese Hof voor de rechten van de mens (hierna: EHRM) is art. 6 EVRM Pro niet van toepassing op procedures over toegang, verblijf en uitzetting van vreemdelingen(10). De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRvS) heeft op 3 december 2008 echter als volgt geoordeeld(11):
"2.9.1 Volgens vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (onder meer het arrest van 5 oktober 2000, Maaouia tegen Frankrijk, nr. 39652/98, AB 2001, 80) vallen procedures over de binnenkomst, het verblijf en de uitzetting van vreemdelingen buiten het bereik van artikel 6 van Pro het EVRM.
Aangezien het geschil over de vergoeding van de door appellante gemaakte proceskosten is te herleiden tot de weigering aan haar een machtiging tot voorlopig verblijf te verlenen, kan het verzoek tot vergoeding van immateriële schade niet op deze verdragsbepaling worden gebaseerd. De rechtszekerheid als algemeen aanvaard rechtsbeginsel dat aan artikel 6 van Pro het EVRM mede ten grondslag ligt, geldt echter evenzeer binnen de nationale rechtsorde en evenzeer los van die verdragsbepaling en noopt er toe dat een dergelijk verzoek en het daaruit voortvloeiende geschil binnen een redelijke termijn, in voorkomend geval na behandeling door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht, tot finale vaststelling leidt. Aangezien dit vereiste als neergelegd in artikel 6 van Pro het EVRM op dat rechtsbeginsel berust, wordt aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (onder meer het arrest van 29 maart 2006, Pizzati tegen Italië, nr. 62361/00, JB 2006/134) over de uitleg van deze verdragsbepaling. Uit de jurisprudentie volgt dat bij overschrijding van de redelijke termijn, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade wordt verondersteld."
Inmiddels oordeelde in verband met een fiscaal geschil de (belastingkamer van de) Hoge Raad(12):
"3.3.1. Het onderhavige geschil betreft de heffing van leges ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag voor een bouwvergunning. In het midden kan blijven of het geschil de 'determination of civil rights and obligations' in de zin van artikel 6, lid 1, van het EVRM betreft. Immers, de rechtszekerheid als algemeen aanvaard rechtsbeginsel dat aan artikel 6 van Pro het EVRM mede ten grondslag ligt, geldt evenzeer binnen de nationale rechtsorde en evenzeer los van die verdragsbepaling. Dit beginsel noopt ertoe dat belastinggeschillen binnen een redelijke termijn worden beslecht, in voorkomend geval na behandeling door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht. Aangezien dit vereiste berust op een rechtsbeginsel dat ten grondslag ligt aan artikel 6 van Pro het EVRM, wordt aansluiting gezocht bij de jurisprudentie over dat artikel van het EHRM (onder meer het arrest van 29 maart 2006, nr. 62361/00, Riccardi Pizzati tegen Italië, JB 2006/134). Uit die jurisprudentie volgt dat bij overschrijding van de redelijke termijn, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade worden verondersteld."
2.9 Elk van de (sub)onderdelen 1-2.2 gaat ervan uit dat in de onderhavige zaak, die te herleiden is tot een geschil over het verblijf van [eiser] in Nederland, art. 6 EVRM Pro van toepassing is (onderdeel 1 en subonderdeel 2.2) c.q. dat daarin op art. 6 EVRM Pro een beroep kan worden gedaan (subonderdeel 2.1). Dat uitgangspunt berust op een onjuiste rechtsopvatting, nu, naar hiervóór (onder 2.8) reeds aan de orde kwam, volgens vaste rechtspraak van het EHRM art. 6 EVRM Pro niet van toepassing is op procedures over toegang, verblijf en uitzetting van vreemdelingen. Al om die reden kunnen de (sub)onderdelen 1-2.2 niet tot cassatie leiden.
2.10 Ook als de klachten moeten worden opgevat als te zijn gericht tegen een beweerdelijk onjuiste toepassing van de hiervóór (onder 2.8) besproken, op schending van het rechtszekerheidsbeginsel gebaseerde maar overigens naar art. 6 EVRM Pro gemodelleerde aansprakelijkheid voor overschrijding van de redelijke termijn in vreemdelingen- en belastingzaken, kunnen zij niet slagen.
Aangenomen al dat de bedoelde aansprakelijkheid ook naar burgerlijk recht geldt (in de rechtspraak van de burgerlijke rechter wordt aangenomen dat overschrijding van een wettelijke beslistermijn slechts onder bijkomende omstandigheden op grond van strijd met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid onrechtmatig is(13)), meen ik in de eerste plaats dat zij niet verder strekt dan de aansprakelijkheid voor schending van art. 6 EVRM Pro, die slechts ten aanzien van een rechterlijke procedure, althans ten aanzien van een procedure waarop een rechterlijke fase het sluitstuk vormt, kan worden aangenomen. Naar mijn mening hebben de AbRvS en de (belastingkamer van de) Hoge Raad met de ontwikkeling van de bedoelde aansprakelijkheid art. 6 EVRM Pro niet naar inhoud (tot toepasselijkheid, niet slechts op de rechterlijke, maar ook op de bestuurlijke procedure), maar slechts naar werkingssfeer (tot het vreemdelingen- en het belastingrecht) willen uitbreiden en hebben zij het verband met een rechterlijke procedure niet willen loslaten. Daaraan doet mijns inziens niet af dat men op grond van de formulering van de hiervóór (onder 2.8) geciteerde rechtsoverwegingen (en in het bijzonder op grond van de zinsnede "in voorkomend geval na behandeling door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht"; onderstreping toegevoegd; LK) zou kunnen verdedigen dat de ontwikkelde regel mede is bedoeld te gelden in het geval dat géén behandeling door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht heeft plaatsgevonden.
In de tweede plaats vooronderstelt de door de AbRvS en de (belastingkamer van de) Hoge Raad, anders dan subonderdeel 2.2 poneert, wel degelijk dat sprake is van een "geschil". In de beide, hiervóór (onder 2.8) geciteerde rechtsoverwegingen, wordt in verband met die regel uitdrukkelijk gesproken van de "finale vaststelling" van "een dergelijk verzoek en het daaruit voortvloeiende geschil binnen een redelijke termijn" (AbRvS), respectievelijk van een beginsel dat ertoe noopt "dat belastinggeschillen binnen een redelijke termijn worden beslecht" (belastingkamer Hoge Raad). Overigens ligt het alleszins voor de hand om in verband met de door art. 6 EVRM Pro verlangde rechterlijke tussenkomst (voor zover die tussenkomst althans contentieuze rechtspraak betreft) aan enigerlei vorm van geschil te denken.
2.11 Volledigheidshalve teken ik nog aan dat ik ook de in subonderdeel 2.2 verwoorde visie dat het bestreden oordeel zou impliceren dat overschrijding van een in de aanvraagfase geldende termijn niet tot een schadevergoedingsplicht zou kunnen leiden, niet deel. Ook voor het primaire besluit heeft naar mijn mening te gelden dat overschrijding van een wettelijke beslistermijn onder omstandigheden op grond van strijd met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid onrechtmatig kan zijn en tot schadevergoeding kan verplichten(14). Bovendien zijn belanghebbenden ook in de aanvraagfase niet van bestuursrechtelijke rechtsbescherming verstoken. Ingevolge art. 6:2 aanhef Pro en onder b Awb wordt voor de toepassing van de wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep het niet tijdig nemen van een besluit met een besluit gelijkgesteld. (Ook) door het niet tijdig nemen van een besluit valt de toegang tot de bestuursrechter derhalve open(15).
2.12 Onderdeel 3 ten slotte klaagt dat het voorgaande ook het dictum en de proceskostenveroordeling raakt. Waar geen van de voorgaande klachten slaagt, houden ook het dictum en de door het hof uitgesproken proceskostenveroordeling stand.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
1 Zie de rov. 2.1-2.10 van het bestreden arrest.
2 Mogelijk is hier "niet die" in plaats van "die" bedoeld.
3 M. Schreuder-Vlasblom, Rechtsbescherming en bestuurlijke voorprocedure (2011), nr. 1.9.1.2.
4 Zie onder meer AbRvS 17 juni 2009, nr. 200901365/2/H2, LJN: BI8475, JV 2009, 326, rov. 2.4.2: "(...) Evenals de Centrale Raad van Beroep in zijn uitspraak van 28 april 2009, zaaknr. 08/499 (www.rechtspraak.nl; LJN BI2748), is de Afdeling van oordeel dat geen aanspraak op schadevergoeding bestaat in de situatie waarin de behandelingsduur in de bezwaarfase te lang is geweest maar het geschil daarna niet aan de rechter is voorgelegd. (...)"
5 EHRM 9 december 1994 (Schouten en Meldrum tegen Nederland), nr. 48/1993, LJN: AL0471, AB 1995, 599, m.nt. I.C. van der Vlies, § 62. Blijkens § 38 had de uitspraak betrekking op de bevestiging van een eerdere beslissing bij een voor beroep vatbare beschikking:: "At the material time, a common feature of all the above social-security legislation was the rule that an interested party who wished to contest a decision of an occupational association concerning contributions must request formal confirmation in writing. Such formal confirmation, which included the grounds on which the decision was based, was an admissibility requirement for an appeal to a tribunal."
6 AbRvS 24 december 2008, nr. 200802629/1, LJN: BG8294, AB 2009, 213, m.nt. B.P.M. van Ravels en A.M.L. Jansen, rov. 2.4.2.
7 AbRvS 17 april 2009, nr. 200806348/1/V2, LJN: BI2283, JV 2009, 240, rov. 2.2.3.
8 Zie onder meer EHRM 29 maart 2006 (Scordino tegen Italië), nr. 36813/97, LJN: AW8901, AB 2006/294, m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik, § 204, alsmede EHRM 29 maart 2006 (Pizzati tegen Italië), nr. 62361/00, LJN: AX7382, JB 2006, 134, m.nt. AMLJ, § 94: "Regarding non-pecuniary damage, the Court (...) assumes that there is a strong but rebuttable presumption that excessively long proceedings will occasion non-pecuniary damage. It (In de zaak Pizzati gebruikt het EHRM hier de woorden "The Court"; LK) also accepts that, in some cases, the length of proceedings may result in only minimal non-pecuniary damage or no non-pecuniary damage at all (...). The domestic courts will then have to justify their decision by giving sufficient reasons.". Onder "non-pecuniary damage" pleegt het EHRM "anxiety, inconvenience and uncertainty caused by the violation, and other non-pecuniary loss" te begrijpen; zie bijv. EHRM (kleine kamer) 10 november 2004 (Pizzati tegen Italië), nr. 62361/00, LJN: AS3856, AB 2005, 257, m.nt. T. Barkhuysen, §25. Vgl. voor een nationale toepassing van deze rechtspraak CRvB 22 september 2006 (X/SVB), LJN: AY8871, JB 2006, 312, m.nt. AMLJ: "Naar het oordeel van de Raad moet uit het arrest van de Grand Chamber van het EHRM van 29 maart 2006, Pizzati vs Italië, nr. 62361/00, worden afgeleid dat in het geval van een schending van de redelijke termijn daadwerkelijke spanning en frustratie wordt voorondersteld."
9 CRvB 22 september 2006 (X/SVB), LJN: AY8871, JB 2006, 312, m.nt. AMLJ: "Naar het oordeel van de Raad moet uit het arrest van de Grand Chamber van het EHRM van 29 maart 2006, Pizzati vs Italië, nr. 62361/00, worden afgeleid dat in het geval van een schending van de redelijke termijn daadwerkelijke spanning en frustratie wordt voorondersteld."
10 Zie onder meer EHRM 5 oktober 2000 (Maaouia tegen Frankrijk), nr. 39652/98, LJN: AD4680, NJ 2002, 424.
11 AbRvS 3 december 2008, LJN: BG5910, AB 2009, 70, m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik.
12 HR 10 juni 2011, LJN: BO5046, BNB 2011, 232, m.nt. P.J. van Amersfoort.
13 HR 22 oktober 2010 (Eindhoven/Van Ingen en Van den Dungen q.q.), LJN: BM7040, NJ 2011, 6, m.nt. M.R. Mok, punt 3.4.2.
14 HR 22 oktober 2010 (Eindhoven/Van Ingen en Van den Dungen q.q.), LJN: BM7040, NJ 2011, 6, m.nt. M.R. Mok, punt 3.4.2.
15 Zie voor het zich hier niet voordoende geval van een ambtshalve te nemen besluit inzake een verblijfsvergunning AbRvS 24 mei 2005, nr. 200500099/1, LJN: AT6503, AB 2005, 260, m.nt. I. Sewandono, JB 2005, 194, m.nt. EvdL.