Uitspraak
11 januari 2013
Eerste kamer
11/04142
DV/MD
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
[Eiser],
wonende te [woonplaats],
EISER tot cassatie,
advocaat: mr. J. Hemelaar,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN, Ministerie van Veiligheid en Justitie,
zetelende te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. M.W. Scheltema.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als [eiser] en de Staat.
1. Het geding in feitelijke instanties
Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken:
a. de vonnissen in de zaak 317570/HA ZA 08-2707 van de rechtbank 's-Gravenhage van 12 november 2008 en 24 juni 2009;
b. het arrest in de zaak 200.043.314/01 van het gerechtshof te 's-Gravenhage van 24 mei 2011.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft [eiser] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de Staat mede door mr. M.M. van Asperen, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [Eiser], van Pakistaanse afkomst, heeft op 14 februari 1996 een aanvraag ingediend ter verkrijging van een verblijfsvergunning.
(ii) Deze aanvraag is afgewezen bij beschikking van de Staatssecretaris van Justitie van 27 februari 2002.
(iii) [Eiser] heeft op 26 maart 2002 bezwaar gemaakt tegen deze beschikking. Dit bezwaar is bij besluit van 1 mei 2002 ongegrond verklaard.
(iv) De rechtbank heeft dit besluit bij uitspraak van 2 oktober 2003 vernietigd en bepaald dat een nieuw besluit diende te worden genomen met inachtneming van het bepaalde in de uitspraak.
(v) Bij besluit van 22 december 2003 heeft de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (hierna: de Minister) het bezwaar gegrond verklaard en het primaire besluit ingetrokken. De aanvraag van [eiser] is ambtshalve opgevat als een aanvraag tot afgifte van een document ten bewijze van het rechtmatig verblijf als familielid van een gemeenschapsonderdaan en is afgewezen.
(vi) Op 16 januari 2004 heeft [eiser] tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend, welk bezwaar op 20 juli 2005 gegrond is verklaard. De verblijfsvergunning, geldig tot 14 december 2005, is verleend met ingang van 10 december 2002.
(vii) [Eiser] heeft op 30 mei 2005 een verzoek om schadevergoeding ingediend bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst. [Eiser] heeft daartoe aangevoerd dat ten onrechte is nagelaten hem in het bezit te stellen van een verblijfsvergunning gedurende de periode van 14 februari 1996 tot het bereiken van de 21-jarige leeftijd op 10 december 2002.
(viii) Op 21 oktober 2005 heeft [eiser] bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een beslissing op deze aanvraag. Vervolgens heeft [eiser] op 12 september 2006 beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar. Bij uitspraak van 15 december 2006 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en de Minister opgedragen binnen zes weken een besluit te nemen.
(ix) Bij beschikking van 25 januari 2007 heeft de Minister het bezwaar van 21 oktober 2005 ongegrond verklaard. Tegen deze beslissing heeft [eiser] beroep ingesteld. Op 4 januari 2008 is de bestreden beslissing op bezwaar van 25 januari 2007 ingetrokken. Hierna heeft [eiser] op 9 januari 2008 (wederom) beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar.
De rechtbank heeft dit beroep bij uitspraak van 10 april 2008 gegrond verklaard. Vervolgens is bij beschikking van 15 april 2008 het bewaar tegen het niet tijdig beslissen op het verzoek om schadevergoeding van 30 mei 2005 ongegrond verklaard. Tegen dat besluit (op bezwaar) zijn geen rechtsmiddelen ingesteld.
3.2 In het onderhavige geding vordert [eiser] een verklaring voor recht dat de Staat jegens hem schadeplichtig is wegens onrechtmatig handelen.
Volgens [eiser] heeft de Staat niet binnen een redelijke termijn als bedoeld in art. 6 EVRM beslist op zijn aanvraag tot een verblijfsvergunning, op zijn bezwaar en op zijn bezwaarschrift tegen het uitblijven van een beslissing op zijn verzoek om schadevergoeding, en dient de Staat hem de immateriële schade te vergoeden die hij heeft geleden in verband met deze termijnoverschrijdingen. De rechtbank heeft voor recht verklaard dat de Staat jegens [eiser] schadeplichtig is wegens het met vier maanden overschrijden van de redelijke termijn in de bezwaar- en beroepsprocedure omtrent de aangevraagde verblijfsvergunning. De gevraagde verklaring voor recht dat de Staat schadeplichtig is wegens niet binnen een redelijke termijn beslissen op het verzoek om schadevergoeding, heeft de rechtbank echter afgewezen.
3.3.1 Het hof heeft het vonnis van de rechtbank vernietigd. Het heeft de Staat veroordeeld tot betaling aan [eiser] van een schadevergoeding van € 500,-- in verband met de overschrijding van de redelijke termijn in de bezwaar- en beroepsprocedure naar aanleiding van het verzoek om een verblijfsvergunning. Deze beslissing wordt in cassatie niet bestreden.
3.3.2 Het hof heeft echter afwijzend beslist op de vorderingen van [eiser] tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn bij de beslissing op de aanvraag van een verblijfsvergunning en in de procedure naar aanleiding van het verzoek om schadevergoeding. Kort samengevat en voor zover in cassatie van belang, heeft het hof daarbij tot uitgangspunt genomen dat voor het onderhavige geval aansluiting kan worden gezocht bij de jurisprudentie van het EHRM over de uitleg van art. 6 EVRM. Art. 6 EVRM is volgens het hof echter alleen van toepassing indien sprake is van een geschil waarbij een rechterlijke instantie betrokken is geweest. Daaraan doet niet af dat bij de bepaling of sprake is van overschrijding van de redelijke termijn ook de lengte van de bezwaarschrift-procedure, als noodzakelijk "voorportaal" voor de toegang tot de rechter, wordt betrokken, aldus het hof.
3.4.1 Het middel betoogt dat ook bij overschrijding van de redelijke termijn van door een bestuursorgaan in de aanvraagfase en bij een zodanige overschrijding in de bezwaarfase een geslaagd beroep op art. 6 EVRM kan worden gedaan, althans dat het hof zijn andersluidende oordeel onvoldoende heeft gemotiveerd.
3.4.2 De Hoge Raad stelt voorop dat art. 6 EVRM niet van toepassing is op procedures die de toegang, het verblijf en de uitzetting van vreemdelingen betreffen (zie bijvoorbeeld EHRM 5 oktober 2000, nr. 39652/98, LJN AD4680, NJ 2002/424, Maaouia tegen Frankrijk).
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft echter geoordeeld dat de rechtszekerheid als algemeen aanvaard rechtsbeginsel, dat aan art. 6 EVRM mede ten grondslag ligt, evenzeer geldt binnen de nationale rechtsorde en evenzeer los van die verdragsbepaling, en ertoe noopt dat verzoeken betreffende de binnenkomst, het verblijf en de uitzetting van vreemdelingen en de daaruit voortvloeiende geschillen binnen een redelijke termijn, in voorkomend geval na behandeling door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht, tot finale vaststelling leiden. De ABRvS heeft aansluiting gezocht bij de rechtspraak van het EHRM over de uitleg van art. 6 EVRM, nu die op dat rechtsbeginsel berust. Uit die jurisprudentie volgt dat bij overschrijding van de redelijke termijn, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade worden verondersteld (ABRvS 3 december 2008, LJN BG5910, AB 2009/70 en ABRvS 17 juni 2009, LJN BI8475, rov. 2.4.1).
Volgens het hof, dat zich bij deze rechtspraak heeft aangesloten, betekent dit dat een overschrijding van de redelijke termijn in een vreemdelingenprocedure als de onderhavige aangemerkt kan worden als onrechtmatig handelen wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, en dat op die grond bij een substantiële overschrijding van de redelijke termijn toewijzing van immateriële schadevergoeding mogelijk is (rov. 4.1 - 4.2).
Dit oordeel is in cassatie - terecht - niet bestreden.
3.4.3 Voormelde rechtspraak van de ABRvS - die inmiddels ook wordt gevolgd in andere gebieden van het bestuursrecht waar art. 6 EVRM niet (rechtstreeks) van toepassing is (zie onder meer ABRvS 4 maart 2009, LJN BH4667, AB 2009/236; CBb 8 september 2010, LJN BN6785, AB 2010/264; HR 10 juni 2011, LJN BO5046, BO5080 en BO5087, BNB 2011/232, 233 en 234) - zoekt derhalve aansluiting bij de rechtspraak van het EHRM over de uitleg van art. 6 EVRM. Opgemerkt moet worden dat dit artikel ziet op het recht op behandeling van een zaak binnen een redelijke termijn "door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht". Weliswaar dient rekening te worden gehouden met de duur van de behandeling van het bezwaar indien een rechterlijke procedure is gevolgd, maar een overeenkomstige toepassing van art. 6 EVRM gaat niet zo ver dat deze ook het geval omvat waarin alleen wordt geklaagd over de duur van de bezwaarprocedure zonder dat daarop een behandeling door de rechter is gevolgd (vgl. in deze zin ook CRvB 28 april 2009, LJN BI2748 en ABRvS 17 juni 2009, LJN BI8475, rov. 2.4.2). In zoverre faalt het middel dan ook.
3.4.4 Ook wat betreft [eiser]s beroep op art. 6 EVRM in verband met overschrijding van de redelijke termijn voor de beslissing op zijn aanvraag om een verblijfsvergunning heeft te gelden dat de hiervoor in 3.4.3 genoemde, bij art. 6 EVRM aansluitende rechtspraak wordt begrensd door het toepassingsgebied van dat artikel. Zoals het hof met juistheid heeft beslist, veronderstelt de in dat artikel genoemde "behandeling van zijn zaak door een (...) gerecht" een geschil en omvat die behandeling derhalve niet tevens de aanvraagfase, ook niet indien daarop een behandeling door de rechter is gevolgd. Ook in dit opzicht faalt het middel derhalve.
3.4.5 Bij het bovenstaande verdient opmerking dat een te lange behandelingsduur in de aanvraagfase of in de bezwaarfase niet tot gevolg heeft dat voor de belanghebbende de toegang tot de rechter wordt vertraagd of geblokkeerd, aangezien de belanghebbende zich tot de bestuursrechter kan wenden indien het gevraagde besluit niet tijdig wordt genomen (art. 6:2, aanhef en onder b, Awb).
3.5 Opmerking verdient voorts dat het bovenstaande niet betekent dat een onaanvaardbaar lange duur van enkel de aanvraagfase of de bezwaarfase - te onderscheiden van een overschrijding van de wettelijke beslistermijn, zoals
aan de orde was in HR 22 oktober 2010, LJN BM7040, NJ 2011/6 - nimmer kan leiden tot een aanspraak van de belanghebbende op schadevergoeding. Het gevolg van het bovenstaande is slechts dat de hiervoor in 3.4.2 bedoelde, aan art. 6 EVRM ontleende, veronderstelling van immateriële schade wegens spanning en frustratie niet geldt, hetgeen meebrengt dat de belanghebbende zal moeten stellen en zo nodig bewijzen dat hij door de onaanvaardbaar lange duur van de behandeling door het bestuursorgaan van zijn aanvraag of bezwaar daadwerkelijk zodanige schade heeft geleden.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt [eiser] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 781,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president E.J. Numann als voorzitter en de raadsheren C.A. Streefkerk, A.H.T. Heisterkamp, M.A. Loth en M.V. Polak, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer J.C. van Oven op 11 januari 2013.