Conclusie
11/04567
Mr. F.F. Langemeijer
22 juni 2012
Conclusie inzake:
[De man]
tegen
Intergemeentelijke Sociale Dienst Brunssum/Onderbanken/Landgraaf
In deze bijstandsverhaalszaak is verzet gedaan: waartegen precies?
1. De feiten en het procesverloop
1.1. In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten zoals vermeld in de bestreden beschikking onder 3.1 - 3.9 en onder 3.14.2. In het kort houden deze het volgende in:
1.1.1. Verzoeker tot cassatie (hierna: de man) is gehuwd geweest met [de vrouw] (hierna: de vrouw). De echtscheidingsbeschikking d.d. 24 augustus 2000 is ingeschreven in de registers van de burgerlijke stand op 16 januari 2001. Bij deze beschikking heeft de rechtbank ten laste van de man een bijdrage in het levensonderhoud van de vrouw vastgesteld ten bedrage van f 250,- per maand. De man heeft geen enkele betaling aan de vrouw verricht.
1.1.2. De gemeente Brunssum heeft met ingang van 14 april 2000 aan de vrouw een bijstandsuitkering verstrekt. Bij besluit van 26 november 2002 heeft de gemeente, op grond van de onderhoudsplicht van de man zoals vastgesteld in de echtscheidingsbeschikking, bepaald dat met ingang van 16 januari 2001 de verleende bijstand wordt verhaald op de man tot een bedrag van (in euro's) € 113,45 per maand, de man in kennis gesteld van de op dat moment openstaande schuld en hem gemaand tot betaling. Tegen dit besluit is geen rechtsmiddel aangewend.
1.1.3. Bij brief van 12 januari 2004 heeft de gemeente de man in kennis gesteld van de op dat moment bestaande schuld en hem gemaand dit bedrag te voldoen. Op 20 september 2004 heeft de gemeente, mede op basis van door de man verstrekte gegevens, het termijnbedrag voor de aflossing van deze schuld met ingang van 1 oktober 2004 bepaald op € 25,- per maand.
1.1.4. Op 16 november 2006 heeft de gemeente aan de man medegedeeld dat zijn aflossingsverplichting met ingang van 1 december 2006 wordt opgeschort voor de duur van één jaar wegens het volledig ontbreken van draagkracht.
1.1.5. Bij brief van 3 april 2008 heeft de Intergemeentelijke Sociale Dienst(1) de man medegedeeld dat hij vanaf 1 mei 2008 weer € 25,- per maand moet gaan aflossen op de openstaande schuld van € 3.560,14(2).
1.1.6. Bij brief van 9 mei 2008 heeft de man een bezwaarschrift ingediend tegen het besluit van 3 april 2008. De Intergemeentelijke Sociale Dienst heeft dit (bestuursrechtelijke) bezwaar op 15 december 2008 niet-ontvankelijk verklaard.
1.1.7. Tegen dit besluit op bezwaar heeft de man beroep ingesteld bij de rechtbank te Maastricht. Op 2 december 2009 heeft de rechtbank (sector bestuursrecht) dit beroep ongegrond verklaard. De rechtbank was van oordeel dat het bezwaar terecht niet-ontvankelijk was verklaard(3).
1.2. Bij verzoekschrift, bij de rechtbank ingekomen op 5 januari 2010(4), heeft de man verzet gedaan tegen "de verhaalsbeschikking" van 3 april 2008. Hij heeft, op acht zelfstandige gronden die grotendeels betrekking hadden op de wijze waarop zijn draagkracht in dat besluit is vastgesteld, de rechtbank verzocht dit besluit te vernietigen.
1.3. De Intergemeentelijke Sociale Dienst heeft verweer gevoerd. Bij beschikking van 26 oktober 2010 heeft de rechtbank te Maastricht de man niet-ontvankelijk verklaard in zijn verzoek. De rechtbank overwoog dat de man te laat is met zijn verzet, omdat het verzet binnen 30 dagen na 3 april 2008 had moeten worden gedaan. De rechtbank onderkende dat de man door de rechtsmiddelvermelding onder die brief op het verkeerde been is gezet. De rechtbank overwoog ten overvloede dat de verzettermijn ook verstreken zou zijn indien ervan wordt uitgegaan dat de verzettermijn van 30 dagen eerst begint te lopen na de uitspraak van de rechtbank (sector bestuursrecht) van 2 december 2009.
1.4. De man heeft tegen de beschikking van 26 oktober 2010 hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Hertogenbosch. Bij beschikking van 14 juli 2011 heeft het hof geconstateerd dat de man geen verzet heeft ingesteld tegen het besluit tot verhaal van 26 november 2002. De brief van 3 april 2008 dient naar het oordeel van het hof te worden aangemerkt als een mededeling betreffende de wijze van aflossing van de betalingsachterstand; niet als een verhaalsbesluit dat vatbaar is voor verzet. De onjuiste vermelding in het desbetreffende besluit van de mogelijkheid tot het indienen van een bezwaarschrift maakt dit volgens het hof niet anders (rov. 3.14.3). Met verbetering van gronden heeft het hof de beschikking van de rechtbank bekrachtigd.
1.5. Namens de man is - tijdig - beroep in cassatie ingesteld. De Intergemeentelijke Sociale Dienst heeft in cassatie verweer gevoerd(5).
2. Bespreking van het cassatiemiddel
2.1. De Algemene bijstandswet (Abw)(6) gold van 1 januari 1996 tot 1 januari 2004. De in deze wet opgenomen verhaalsparagraaf (art. 92 - 105) verplichtte de gemeentebesturen tot verhaal van de kosten van verleende bijstand op degene die naar burgerlijk recht onderhoudsplichtig is jegens de bijstandsontvanger. Alleen op grond van een dringende reden kon een gemeentebestuur van verhaal afzien (art. 92). Verhaal op de ex-echtgenoot geschiedde tot de grens van de onderhoudsplicht als bedoeld in Boek 1 BW (art. 93). Art. 96 lid 1 Abw Pro bepaalde dat indien een rechterlijke uitspraak betreffende levensonderhoud dat krachtens Boek 1 BW verschuldigd is uitvoerbaar is en niet wordt nagekomen, de verleende bijstand overeenkomstig die rechterlijke uitspraak wordt verhaald(7).
2.2. De uitspraak van de burgerlijke rechter, waarin de alimentatieverplichting van de ene ex-echtgenoot jegens de andere wordt vastgesteld, schept nog geen betalingsverplichting jegens de gemeente. Art. 96 lid 2 Abw Pro schreef voor dat het besluit tot verhaal, genomen op grond van het eerste lid van dat artikel, bij brief wordt medegedeeld aan degene op wie wordt verhaald, met aanmaning om het verschuldigde bedrag binnen dertig dagen na verzending van deze brief te voldoen. Degene op wie wordt verhaald kon ingevolge het derde lid binnen de termijn van dertig dagen tegen het verhaalsbesluit in verzet komen bij de rechtbank. De burgerlijke rechter was bevoegd van dit verzet kennis te nemen. Het verzet kon niet worden gegrond op de stelling dat de uitkering tot onderhoud ten onrechte is opgelegd of onjuist is vastgesteld. De onderhoudsplicht en het bedrag van de bijdrage in het levensonderhoud stonden in deze gevallen vast (in de rechtsverhouding tussen de onderhoudsgerechtigde en de onderhoudsplichtige); het ging in de verhaalsprocedure alleen om het vaststellen welk bedrag hij aan de gemeente verschuldigd was. Het in art. 96 lid 2 Abw Pro bedoelde verzet had praktische betekenis voor gevallen waarin door de gemeente in het besluit tot verhaal fouten waren gemaakt, bijvoorbeeld wanneer het door de (civiele) rechter vastgestelde alimentatiebedrag niet juist was overgenomen in het verhaalsbesluit of ingeval het verzet berustte op de stelling dat de onderhoudsbijdrage geheel of gedeeltelijk al was betaald(8).
2.3. In de Algemene bijstandswet werd een duidelijk onderscheid aangebracht tussen de fase waarin de verplichting tot betaling wordt vastgesteld en de fase waarin een onherroepelijk vastgestelde schuld door de gemeente wordt ingevorderd. Indien niet of vergeefs verzet werd gedaan en door de tot verhaal aangesproken persoon aan de aanmaning geen gevolg werd gegeven, was het gemeentebestuur - met uitsluiting van de bijstandsgerechtigde zelf - bevoegd over te gaan tot invordering van de verschuldigde bijdrage in het levensonderhoud; zo volgt uit het vierde lid van art. 96 Abw Pro. Op grond van het vijfde lid van art. 96 Abw Pro leverde het besluit tot verhaal voor de gemeente een executoriale titel op. Indien tijdig (binnen dertig dagen) verzet was gedaan, werd de invordering eerst voortgezet nadat het verzet was ingetrokken of ongegrond was verklaard.
2.4. Bij de invoering van de Wet werk en bijstand (Wwb(9)) op 1 januari 2004 zijn om redenen van legislatieve aard - de regering wachtte op een herziening van de regels voor kinderalimentatie - de verhaalsbepalingen in de Awb vooralsnog gehandhaafd, maar dan als een discretionaire bevoegdheid van gemeentebesturen; zie art. 13 Invoeringswet Pro Wet werk en bijstand(10). Sinds 1 januari 2009 zijn bepalingen over verhaal van de kosten van bijstand opgenomen in de artikelen 61 - 62i Wwb; zie de wet tot intrekking van de Invoeringswet Wet werk en bijstand(11). Bij de formulering van die bepalingen werd op voorhand rekening gehouden met de vierde tranche van de herziening van de Algemene wet bestuursrecht(12). Het voorschrift van art. 96 Abw Pro - voor het verhaal van de kosten van bijstand op de onderhoudsplichtige in de situatie dat er al een rechterlijke uitspraak betreffende het levensonderhoud ligt - is teruggekeerd in het eerste lid van art. 62b Wwb(13).
2.5. Wat betreft de procedure, bepaalt het tweede lid van art. 62b Wwb dat binnen dertig dagen na de bekendmaking van het besluit tot verhaal overeenkomstig het eerste lid, de persoon op wie verhaal wordt genomen daartegen in verzet kan komen door middel van een verzoekschrift bij de rechtbank. Tot kennisneming van dit verzet is de burgerlijke rechter bevoegd (art. 62b lid 3 Wwb). De bepaling dat het besluit tot verhaal een executoriale titel voor de gemeente oplevert (oud art. 96 lid 5 Abw Pro), is met ingang van 1 januari 2009 verdwenen. Thans bepaalt het vierde lid van art. 62b Wwb dat het college van burgemeester en wethouders - met uitsluiting van degene die de bijstand ontvangt - bevoegd is het verschuldigde bij dwangbevel in te vorderen.
2.6. Ter zijde merk ik op dat ook in het algemene bestuursrecht onderscheid wordt gemaakt tussen het besluit waarbij de betalingsverplichting wordt vastgesteld (art. 4:86 Awb Pro) en de fase van de invordering. Het bestuursorgaan kan de wederpartij uitstel van betaling verlenen (art. 4:94 Awb Pro). Betaling kan vrijwillig geschieden. De invordering bij dwangbevel is geregeld in Afdeling 4.4.4, paragraaf 2, van de Algemene wet bestuursrecht (art. 4:114 - 4:124). Het dwangbevel levert een executoriale titel op, die met toepassing van de voorschriften van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering ten uitvoer kan worden gelegd (art. 4:116 Awb Pro). Bestuursrechtelijk zijn bezwaar en beroep tegen een besluit, houdende een dwangbevel, uitgesloten (art. 8:4 onder Pro m Awb). Een bestuursrechtelijke rechtsgang tegen een dwangbevel werd overbodig geacht omdat in de regel tegen het besluit waaruit de betalingsverplichting voortvloeit reeds bezwaar en beroep hebben opengestaan en bovendien het dwangbevel kan worden aangevochten in een executiegeschil bij de burgerlijke rechter(14). Overigens verdient vermelding dat bijkomende beschikkingen (zoals besluiten over verrekening, uitstel van betaling e.a.) kunnen worden meegenomen in de bestuursrechtelijke bezwaar- of beroepsprocedure over het besluit waarbij de betalingsverplichting is vastgesteld: zie art. 4:125 Awb Pro.
2.7. In de onderhavige zaak is het besluit tot verhaal genomen op 26 november 2002, onder vigeur van de Algemene bijstandswet, nadat de (omvang van de) onderhoudsverplichting van de man jegens de vrouw op 24 augustus 2000 door de burgerlijke rechter al was vastgesteld. Tegen het besluit tot verhaal stond voor de man op de voet van art. 96 lid 3 Abw Pro verzet open. Van deze mogelijkheid heeft de man geen gebruik gemaakt(15), zodat het besluit tot verhaal onherroepelijk is geworden. Daarmee beschikte de gemeente over een executoriale titel om de kosten van bijstand tot het genoemde bedrag te verhalen op de man (zie art. 96 lid 5 Abw Pro). De bevoegdheid van de gemeente om gebruik te maken van deze executoriale titel is m.i. niet gewijzigd door het feit dat op 1 januari 2009 de verhaalsparagraaf van de Wet werk en bijstand in werking is getreden(16).
2.8. Het middel klaagt in onderdeel 9.6 - hetgeen daaraan voorafgaat dient slechts ter inleiding - dat het hof in rov. 3.14.3 blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting: de verhaalsbesluiten zijn op de negatieve lijst van de Algemene wet bestuursrecht gezet. Dit betekent, aldus het middelonderdeel, dat de gemeente het binnen de Awb-termijn van zes weken ingediende bezwaarschrift van de man buiten behandeling had moeten stellen en de man had behoren in te lichten dat hij slechts verzet kon doen bij de burgerlijke rechter en dat de gemeente, vanwege de verkeerde rechtsmiddelvermelding in het besluit, zich in dat geval niet zal beroepen op een overschrijding van de verzettermijn van dertig dagen.
2.9. Bij deze klacht mist de man belang omdat het hof, anders dan de rechtbank, de niet-ontvankelijkverklaring niet heeft gebaseerd op een overschrijding van de termijn van dertig dagen. Het hof heeft immers geoordeeld dat tegen het verhaalsbesluit (d.d. 26 november 2002) niet in een verzet, als bedoeld in art. 92 Abw Pro, door de man is opgekomen. Daarmee stond de betalingsverplichting van de man jegens de gemeente in rechte vast. Het hof kwam dus niet toe aan de vraag of een eventueel verzet binnen de wettelijke termijn zou zijn ingesteld.
2.10. In de middelonderdelen 9.7 - 9.9 wordt achtereenvolgens aangevoerd: (i) dat ook besluiten ter uitvoering van een verhaalsbesluit op grond van de Abw onder de uitzondering van de Awb vallen, zodat enkel de burgerlijke rechter bevoegd is (bedoeld is kennelijk: dat op grond van art. 8:5 Awb Pro in verbinding met de bijlage bij de Awb daartegen geen bestuursrechtelijk bezwaar of beroep mogelijk is); (ii) dat de brief van 3 april 2008 ziet op de uitvoering van het verhaalsbesluit van 26 november 2002 en moet worden aangemerkt als een besluit waartegen verzet bij de burgerlijke rechter mogelijk is; (iii) dat het Awb-bezwaarschrift van 9 mei 2008 in combinatie met het inleidend verzoekschrift van 5 januari 2010 moet worden aangemerkt als tijdig ingediend. In middelonderdeel 9.10 voegt de man hieraan toe dat de brief van de gemeente van 3 april 2008 bezwaarlijk anders kan worden verstaan dan als een nieuw of nader besluit tot voortzetting van de incasso als bedoeld in art. 96, leden 2 en 3, Abw in verbinding met art. 62b Wwb, leden 2 en 3.
2.11. Ook deze klachten leiden niet tot cassatie van de bestreden beschikking. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit, genomen op grond van een wettelijk voorschrift dat is opgenomen in de bijlage bij de Algemene wet bestuursrecht, waarnaar art. 8:5 Awb Pro verwijst. De bijlage bij de Algemene wet bestuursrecht vermeldt hoofdstuk VII ("Verhaal") van de Algemene bijstandswet en inmiddels ook paragraaf 6.5 van de Wet werk en bijstand. De gedachte dat niet de bestuursrechter, maar de burgerlijke rechter over het geschil over de hervatting van de invordering van deze (in rechte vaststaande) schuld van de man aan de gemeente oordeelt, is op zichzelf juist. Het cassatiemiddel gaat evenwel eraan voorbij dat een bevoegdheid van de burgerlijke rechter niet zonder meer meebrengt dat het rechtsmiddel van verzet als bedoeld in art. 92 Abw Pro openstaat tegen een besluit van het gemeentebestuur c.q. van de Intergemeentelijke Sociale Dienst omtrent de hervatting van de incasso. Een verzet op grond van art. 92 Abw Pro wordt weliswaar ook beoordeeld door de burgerlijke rechter, maar heeft betrekking op de fase waarin wordt vastgesteld welke de financiële verplichting van de man jegens de gemeente is. Indien in de fase daarna, wanneer wordt overgegaan tot invordering van de vastgestelde schuld, een geschil ontstaat over de tenuitvoerlegging van de executoriale titel, staat niet het rechtsmiddel van verzet als bedoeld in art. 92 Abw Pro ter beschikking, maar kan de meest gerede partij een executiegeschil aanhangig maken bij de burgerlijke rechter (voorzieningenrechter). Dat is in deze zaak niet gebeurd; in elk geval heeft het hof, in zoverre onbestreden, in het verzoek van de man geen executiegeschil als bedoeld in art. 438 of Pro 438a Rv gezien.
2.12. De in middelonderdeel 9.10 ingenomen zienswijze, waarbij (nadere) besluiten ter uitvoering van een besluit tot verhaal van de kosten van bijstand mede worden beschouwd als een besluit waartegen het rechtsmiddel van verzet als bedoeld in art. 92 Abw Pro openstaat, vindt in de wet geen steun. Het gaat in deze zaak niet om de vraag of bijkomende beslissingen kunnen worden meegenomen in een verzetprocedure tegen het besluit waarbij de betalingsverplichting wordt vastgesteld: tegen het verhaalsbesluit van 26 november 2002 is immers geen verzet ingesteld. Anders dan de toelichting op deze klacht het doet voorkomen, is hier geen sprake van een lacune in de rechtsbescherming. Bij de vaststelling van de (omvang van de) onderhoudsplicht in de rechtsverhouding tussen de ex-echtgenoten, is er rechtsbescherming van de burgerlijke rechter. Zo daartoe gronden zijn, kan de man wijziging van alimentatie verzoeken op de voet van art. 1:401 BW Pro. In de fase waarin de betalingsverplichting van de man jegens de gemeente wordt vastgesteld, bestond voor de man de mogelijkheid van verzet bij de burgerlijke rechter. In de fase waarin de betalingsverplichting van de man is vastgesteld en de gemeente tot executie overgaat, kan de man zonodig een executiegeschil aanhangig maken bij de burgerlijke rechter.
2.13. De slotsom is dat het middel faalt.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
a. - g.
1 Blijkens de gedingstukken oefent de Intergemeentelijke Sociale Dienst met ingang van 1 januari 2007 de inningsbevoegdheden van onder meer de gemeente Brunssum uit.
2 Aan het slot van deze brief heeft de Intergemeentelijke Sociale Dienst vermeld dat tegen dit besluit binnen zes weken een bezwaarschrift kon worden ingediend (de rechtsmiddelvermelding als bedoeld in art. 3:45 Awb Pro).
3 Zie bijlage 8 bij het verweerschrift in hoger beroep. Volgens de rechtbank (sector bestuursrecht) moet het besluit van 3 april 2008 worden aangemerkt als "een opheffing van een opschorting van een verhaalsbesluit", waartegen geen bezwaar mogelijk is op grond van het bepaalde in art. 8:5 Awb Pro. De rechtbank was dan ook van oordeel dat in het besluit van 3 april 2008 ten onrechte de bezwaarclausule (als bedoeld in de Awb) is vermeld.
4 Aldus de rechtbank en een datumstempel. In hoger beroep was één van de grieven van de man dat het verzetschrift reeds op 31 december 2009 per faxcopie bij de rechtbank zou zijn ingediend.
5 Van het voorbehoud tot aanvulling van het cassatiemiddel na ontvangst van een afschrift van het proces-verbaal van de mondelinge behandeling bij het hof (cassatieverzoekschrift onder 10) is geen gebruik gemaakt.
6 Wet van 12 april 1995, Stb. 199.
7 In gevallen waarin er nog geen rechterlijke uitspraak lag omtrent de onderhoudsplicht van de ex-echtgenoot jegens de bijstandsontvanger, kon het gemeentebestuur besluiten om over te gaan tot verhaal in rechte en daartoe een verzoekschrift bij de rechtbank indienen (art. 102 - 103 Abw). De omvang van de onderhoudsplicht werd dan vastgesteld in de verhaalsprocedure. Zie over de diverse verhaalsprocedures: F.M. Noordam, De Algemene bijstandswet in hoofdlijnen, 2002, blz. 123 - 129; J.L.M. Schell, De Algemene bijstandswet, 1995, blz. 332 - 348 en 352 - 356.
8 MvT, Kamerstukken II 1991-1992, 22 545, nr. 3, blz. 176; MvT Kamerstukken II 1987-1988, 20 598, nr. 3, blz. 19.
9 Wet van 9 oktober 2003, Stb. 375.
10 Stb. 2003, 376. Zie over deze bepaling: de conclusie vóór HR 20 februari 2009 (LJN: BG9915).
11 Wet van 29 december 2008, Stb. 586.
12 MvT, Kamerstukken II 2007-2008, 31 559, nr. 3, blz. 2 en 3.
13 Zie over art. 62b WWB: W.F.A. Eiselin, Wet werk en bijstand (Tekst en toelichting), art. 62b, aant. 427 - 429; H.W.M. Nacinovic, Bijstandsverhaal, 2011, blz. 8 - 11 en blz. 41-46.
14 Tekst en commentaar Bestuursrecht, aant. 15 bij art. 8:4 Awb Pro (Borman), onder verwijzing naar de MvT bij de vierde tranche Awb: Kamerstukken II 2003-2004, 29 702, nr. 3, blz. 71).
15 Van dit laatste gaat in cassatie ook de man uit: zie cassatieverzoekschrift onder 9.2.
16 De overgangsbepalingen in de wet van 29 december 2008, Stb. 586, regelen deze situatie niet. In de parlementaire geschiedenis van deze wet heb ik geen aanwijzing gevonden dat met de invoering van de verhaalsparagraaf in de Wet werk en bijstand is beoogd de executoriale kracht te ontnemen aan verhaalsbesluiten die onder vigeur van de Algemene bijstandswet zijn uitgevaardigd.