Conclusie
Nr. 00264/07 J
Mr. Knigge
Zitting: 29 januari 2008
Conclusie inzake:
[verdachte]
1. Verdachte is door de enkelvoudige kamer van het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch op 21 september 2006 bij verstek vrijgesproken van het tenlastegelegde.
2. Tegen deze uitspraak is door de advocaat-generaal bij het hof cassatieberoep ingesteld. In zijn hoedanigheid van plaatsvervangend advocaat-generaal bij dat hof is door mr. L. Plas één middel van cassatie voorgesteld.
3. Het middel richt zich - zoals te verwachten valt - tegen de vrijspraak gegeven door het hof. Het hof zou blijk hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting van het in de tenlastegelegde opgenomen: "gebruik maken van het openbaar vervoer".
4. Aan verdachte is tenlastegelegd:
"dat hij op of omstreeks 20 juni 2005 te Oss, gebruik heeft gemaakt van het openbaar vervoer, te weten een trein van de N.V. Nederlandse spoorwegen, zonder hiervoor geldig vervoersbewijs."
5. Het hof heeft zijn vrijspraak als volgt gemotiveerd:
"Uit het tegen verdachte opgemaakte proces-verbaal - andere bewijsmiddelen zijn niet voorhanden - volgt slechts dat verdachte, zonder geldig vervoersbewijs, in een voor vertrek gereedstaande trein is gestapt, waarna hij, voordat deze vertrok, door de conducteur uit die (nog stilstaande) trein is verwijderd.
Naar het oordeel van het hof levert dit niet op "het gebruik maken van het openbaar vervoer" in de zin als tenlastegelegd."
6. De tenlastelegging is gestoeld op art. 70, eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000 (hierna: WPV 2000), dat is opgenomen in Hoofdstuk IV, "Bepalingen voor de reiziger" en dat luidt sinds 1 januari 2001:
"1. Het is verboden zonder hiervoor geldig vervoerbewijs gebruik te maken van het openbaar vervoer, alsmede, voor zover de vervoerder zulks duidelijk kenbaar heeft gemaakt, van de daartoe behorende voorzieningen.
2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing in de bij algemene maatregel van bestuur bepaalde gevallen."
7. Het begrip "gebruik maken van het openbaar vervoer" wordt in de WPV 2000, noch in het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: BPV 2000) nader gedefinieerd. Ook de wetsgeschiedenis brengt ons op dit punt niet verder. In de MvT op Hoofdstuk IV van de WPV 2000 ("Bepalingen voor de reiziger") treft men geen verduidelijking van dit begrip aan. (1) Hetzelfde geldt voor de MvT op de wet die aan de WPV 2000 is voorafgegaan (de Wet personenvervoer van 12 maart 1987, Stb 1987, 175), waarin soortgelijke bepalingen waren opgenomen.(2) Deze wet verving op haar beurt de Wet vervoersvoorwaarden openbaar vervoer (wet van 28 maart 1984, Stb 1984, 108). Die wet bediende zich echter van een andere terminologie, waarover aanstonds meer. Ten slotte zij vermeld dat ook de Nota van Toelichting op het BPV 2000 geen begripsomschrijving van "gebruik maken van het openbaar vervoer" geeft (Besluit van 14 december 2000, Stb 2000, 563).
8. Soms laat de reikwijdte van een bepaling zich kennen uit de daarop gemaakte uitzonderingen. Van de door art. 70 lid 2 WPV Pro 2000 geboden mogelijkheid om bij AmvB uitzonderingen te maken, is in art. 45 BPV Pro 2000 gebruik gemaakt. In dat artikel worden heel kort gezegd baby's, begeleiders van gehandicapten en conducteurs uitgezonderd van het verbod om zonder geldig vervoerbewijs gebruik te maken van het openbaar vervoer. Ook dat helpt ons niet veel verder. Of de man die zijn echtgenote naar de trein brengt en galant voor haar de koffer in het rek tilt om haar daarna vanaf het perron uit te zwaaien, door zijn aanwezigheid in de stilstaande trein gebruik maakt van het openbaar vervoer, is een vraag die daardoor niet wordt beantwoord. Is de man in overtreding of vond de Besluitgever het maken van een uitzondering niet nodig omdat van "gebruik maken" geen sprake is?
9. De steller van het middel voert als ik het goed begrijp twee argumenten voor de door hem bepleite ruime uitleg van art. 70 lid 1 WPV Pro 2000. Het eerste argument is van teleologische aard. Een restrictieve uitleg zou betekenen dat een reiziger die niet in het bezit is van een geldig vervoerbewijs (en ook niet alsnog een kaartje wenst te kopen) pas bij een volgend station of bij een volgende halte uit het vervoermiddel kan worden verwijderd. Het tweede argument bestaat uit een beroep op art. 47 BPV Pro 2000 zoals dat gold ten tijde van het tenlastegelegde handelen. Dit artikel is gebaseerd op art. 74 lid 2 WPV Pro 2000, dat het mogelijk maakt om bij AmvB regels te stellen over onder meer het gebruik van vervoerbewijzen. Het eerste lid van bedoeld art. 47 luidde Pro van 1 januari 2001 tot en met 7 december 2006:
"1. De reiziger is met uitzondering van de gevallen, bedoeld in artikel 45, en met uitzondering van de door de vervoerder bepaalde gevallen, verplicht zich van een geldig vervoerbewijs te voorzien:
a. voordat hij, hetzij het vervoermiddel betreedt, hetzij een gedeelte van een station of halte betreedt waar hij blijkens duidelijke aanwijzingen van de vervoerder in het bezit moet zijn van een geldig vervoerbewijs of
b. zo spoedig mogelijk nadat hij het vervoermiddel of het gedeelte van het station of de halte heeft betreden, voor zover daar een met afgifte, afstempeling of ontwaarding belaste functionaris of een voor afgifte, afstempeling of ontwaarding bestemd apparaat aanwezig is."
10. Uit deze bepaling blijkt onmiskenbaar dat niet alleen degene die zonder kaartje op een rijdende trein springt, in overtreding is. Ook de reiziger die een nog stilstaande trein betreedt, dient een kaartje te hebben. Maar de vraag is of dat een argument oplevert voor de bepleite ruime uitleg. Is art. 47 lid 1 BPV Pro 2000 niet in het leven geroepen als een noodzakelijke aanvulling op het verbod van art. 70 lid 1 WPV Pro 2000? Noodzakelijk, omdat de reiziger die zonder kaartje de stilstaande trein betreedt, art. 70 lid 1 WPV Pro (nog) niet overtreedt? Vormt met andere woorden het bestaan van art. 47 BPV Pro 2000 niet juist een belangrijk argument tegen een ruime uitleg?
11. Die vraag dient als ik het goed zie ontkennend te worden beantwoord. Niet naleving van het bepaalde krachtens art. 74 lid 2 WPV Pro 2000 is in art. 101 lid 1 WPV Pro 2000 weliswaar als zelfstandige overtreding strafbaar gesteld, maar alleen "voor zover aangeduid als strafbare feiten". Niet naleving van art. 47 lid 1 BPV Pro 2000 is noch in de WPV 2000 zelf, noch in het BPV 2000 als strafbaar feit aangeduid.(3) Dat betekent overigens niet dat art. 47 lid 1 BPV Pro 2000 een papieren tijger vormt. Men moet het artikel lezen in samenhang met het daarop volgende art. 48 BPV Pro 2000, dat sinds 1 januari 2001 als volgt luidt:
"1. De reiziger die het vervoerbewijs waarvan hij moet zijn voorzien desgevraagd ter controle niet toont of overhandigt, is op vordering van de vervoerder de vervoerprijs verschuldigd die geldt voor het traject tussen vertrekpunt en plaats van bestemming van de reiziger.
2. Onverminderd het eerste lid, is de reiziger op vordering van de vervoerder een bij ministeriële regeling vast te stellen bedrag verschuldigd indien hij:
a. niet voldoet aan de in artikel 47, eerste lid, bedoelde verplichting,
b. het vervoerbewijs waarvan hij moet zijn voorzien desgevraagd niet toont of overhandigt,
c. een onbevoegd gewijzigd of anderszins bewerkt vervoerbewijs gebruikt,
d. een vervoerbewijs misbruikt of
e. de controle van vervoerbewijzen belemmert of verhindert.
3. De reiziger betaalt het bedrag, bedoeld in het tweede lid, terstond tezamen met de krachtens het eerste lid verschuldigde vervoerprijs.
4. Indien de reiziger de in het tweede en derde lid bedoelde bedragen terstond betaalt, is de vervoerder verplicht een betalingsbewijs af te geven, dat voor zover nodig tevens geldt als vervoerbewijs.
5. Indien de reiziger de in het tweede en derde lid bedoelde bedragen niet terstond betaalt, stelt de vervoerder hem in de gelegenheid deze bedragen alsnog te betalen binnen een week nadat het feit is geconstateerd. De vervoerder kan aan de reiziger een bewijs verstrekken op grond waarvan deze zijn reis kan aanvangen of voortzetten.
6. Indien de reiziger de in het tweede en derde lid bedoelde bedragen niet binnen een week nadat het feit is geconstateerd, heeft betaald, stelt de vervoerder hem nogmaals in de gelegenheid deze bedragen, verhoogd met een bij ministeriële regeling vast te stellen bedrag aan administratiekosten, te betalen binnen drie weken na afloop van de termijn van zeven dagen.
7. Zodra de reiziger voldoet aan het in het tweede, derde, vijfde of zesde lid bepaalde, vervalt het recht van strafvervolging ter zake van overtreding van artikel 70, eerste lid, van de wet."
12. Zoals uit in het bijzonder het tweede lid onder a van art. 48 BPV Pro 2000 blijkt is de reiziger die art. 47 lid 1 BPV Pro 2000 niet naleeft, een civielrechtelijke boete verschuldigd. Aandacht verdient daarbij het zevende lid van bedoeld art. 48. Als de reiziger de boete betaalt, vervalt het recht van strafvervolging ter zake van overtreding van art. 70 lid 1 van Pro de wet.(4) De Besluitgever veronderstelde derhalve dat de reiziger die art. 47 lid 1 BPS Pro 2000 niet naleeft, strafbaar is op grond van art. 70 lid 1 WPV Pro 2000.
13. Gelet op de nauwe samenhang die bestaat tussen Wet en Besluit, meen ik dat redelijke wetsuitleg meebrengt dat art. 70 lid 1 WPV Pro 2000 moet worden uitgelegd in het licht van het bepaalde in art. 47 lid 1 BPV Pro 2000. Dat artikellid vult als het ware nader in wat het verbod van art. 70 lid 1 WPV Pro om zonder geldig vervoerbewijs gebruik te maken van het openbaar vervoer inhoudt. Dat brengt zowel een zekere beperking als een zekere verruiming met zich mee. De beperking is in de eerste plaats dat men "reiziger" moet zijn, dat wil zeggen iemand die zich met een reisdoel in het vervoermiddel heeft begeven.
De man in het hiervoor gegeven voorbeeld die zijn vrouw naar de trein brengt, heeft geen reisdoel en hij maakt dus geen gebruik van het openbaar vervoer. De beperking is in de tweede plaats dat de reiziger die op voet van art. 47 lid 2 BPV Pro 2000 zo spoedig mogelijk tracht een geldig vervoerbewijs te bekomen, zich niet schuldig maakt aan overtreding van art. 70 lid 1 WPV Pro 2000, zelfs als de trein intussen al zou rijden. De verruiming is dat men ook gebruik kan maken van het openbaar vervoer als het vervoermiddel zich nog niet in beweging heeft gezet. Een persoon die zich in de trein bevindt met de bedoeling daarmee af te reizen, maakt reeds gebruik van de trein. Ook in taalkundige zin is dat goed te verdedigen, zeker als de persoon in kwestie zich uitgebreid installeert: bagage in de rekken, tas in de stoel naast hem, benen op de stoel voor hem, laptop in aanslag. Dat iemand die zoveel ruimte in beslag neemt, nog geen gebruik maakt van het openbaar vervoer, laat zich moeilijk verkopen.
14. Voor de hier voorgestane uitleg van art. 70 lid 1 WPV Pro 2000 zijn nog enkele bijkomende argumenten aan te voeren. Opgemerkt werd reeds dat de Wet vervoersvoorwaarden openbaar vervoer zich destijds van een andere terminologie bediende. Art. 6 van Pro deze wet luidde destijds:
"1. Het is, behoudens het in de vervoersvoorwaarden bepaalde, verboden zich zonder geldig vervoerbewijs te bevinden, hetzij in een vervoermiddel, hetzij in een gedeelte van een station ten aanzien waarvan de vervoerder zulks duidelijk kenbaar heeft gemaakt.
2. Degene, die van een geldig vervoerbewijs moet zijn voorzien, is verplicht dit op verlangen van een in artikel 11 bedoelde Pro functionaris te tonen of te overhandigen."
15. Opvallend is dat het enkele zich zonder kaartje in een vervoermiddel bevinden al strafbaar was. Of dat vervoermiddel zich in beweging had gezet of niet, deed niet ter zake. Waarom de wetgever in de Wet personenvervoer op een andere terminologie overging, is nergens toegelicht. Dat de wetgever zich liet leiden door de gedachte dat het zich bevinden in een stilstaand vervoermiddel niet strafbaar diende te zijn, blijkt nergens uit. Meer voor de hand ligt dat de wetgever het verbod wenste te beperken tot de reiziger.
16. Opgemerkt kan voorts worden dat de hier voorgestane uitleg van art. 70 lid 1 WPV Pro 2000, waarbij aansluiting wordt gezocht bij het begrip reiziger als iemand met een reisdoel, in de lijn ligt van hetgeen de Hoge Raad in HR 7 november 2006, LJN AU8060 (rov. 5.6) overwoog met betrekking tot de strekking van de wet. Overwogen werd "dat de WPV 2000, gelet op de bewoordingen van art. 2, eerste lid, in verbinding met de art. 72 en Pro 73 van die wet, het oog heeft op de reiziger en niet op degene die uit anderen hoofde op een station vertoeft". Daaruit blijkt dat het doel waarmee men op het station - of voeg ik daaraan toe: in een vervoermiddel - vertoeft, bepalend is voor de vraag of men reiziger is. Tegelijk blijkt daaruit dat ook personen die (nog) niet in een rijdende trein zitten, reiziger kunnen zijn.
16. Daarbij dient evenwel aangetekend te worden dat de overweging was gebaseerd op de wet zoals die tot 1 januari 2005 luidde. De artikelen 72 en 73 WPV 2000 richten zich tegenwoordig tot "een ieder", dus ook tot de zwerver die het station als slaapplaats heeft uitgezocht.(5) Tot een andere uitleg van "gebruik maken van het openbaar vervoer" dwingt deze wijziging niet. Wel onderstreept zij dat het argument dat de WPV 2000 het oog heeft op de reiziger, niet dwingend is. Dat is van belang, merk ik nog op, voor de uitleg van het eveneens in art. 70 lid 1 WPV Pro 2000 vervatte verbod om "voor zover de vervoerder zulks duidelijk kenbaar heeft gemaakt" zonder geldig vervoersbewijs gebruik te maken van de voor het openbaar vervoer behorende voorzieningen. Het zou raar zijn als het verbod zich alleen zou richten tot de reiziger. Dan immers zou de zwerver, hoewel duidelijk is aangegeven dat een bepaald gedeelte van het perron niet zonder kaartje mag worden betreden, zich daarvan niet hoeven aan te trekken. Dat ondergraaft de hele perroncontrole.
17. Waartoe leidt dit alles in de onderhavige zaak? Naar mijn idee heeft het hof "gebruik maken" inderdaad te eng uitgelegd. De opvatting van het hof is kennelijk dat het enkele feit dat de trein nog stilstond, meebrengt dat van gebruik maken van het openbaar vervoer geen sprake kan zijn. Die opvatting is onjuist.
18. Het middel slaagt.
19. Ambtshalve wijs ik er op dat de redelijke termijn als bedoeld in art. 6 EVRM Pro op het moment dat de Hoge Raad arrest wijst, zal zijn geschonden en dat, indien de Hoge Raad mij volgt, de rechter naar wie de zaak zal worden verwezen of teruggewezen daar bij een eventuele sanctieoplegging rekening mee zal moeten houden.
20. Deze conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden uitspraak en tot zodanige op art. 440 Sv Pro gebaseerd beslissing als de Hoge Raad gepast zal voorkomen.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,
AG
1 Toelichting op de artt. 64 - 68, later vernummerd tot de artt. 70 - 74. Kamerstukken 1998-1999, 26 456, nr. 3 (Memorie van Toelichting).
2 Zie de MvT op de artt. 25 - 28, later vernummerd tot de artt. 30 - 34. Kamerstukken 1984-1985, 18 985, nr. 3.
3 Art. 118 BPV Pro 2000, zoals dat luidde van 1 januari 2001 tot en met 31 juli 2005, bepaalt van een groot aantal overtredingen dat zij economische delicten zijn in de zin van art 1, onder 4e WED. Overtreding van art. 47 BPS Pro is daar echter niet bij. Dat klopt op zich ook, want in art. 101 WPS Pro 2000 is overtreding van het bepaalde krachtens art. 74 lid 2 WPV Pro 2000, voor zover aangeduid als strafbaar feit, direct - dus niet als economisch delict - strafbaar gesteld. Andere 'aanduidingen' als strafbaar feit bevat het Besluit niet.
4 De bevoegdheid om dit te bepalen ontleent de Besluitgever aan art. 102 WPV Pro 2000.
5 Deze artikelen zijn gewijzigd bij Wet van 23 april 2003 tot aanvullling van de Wet personenvervoer 2000, strekkende tot invoering van een concessiestelsel voor het personenvervoer per trein (Concessiewet personenvervoer per trein), Stb 2003, 265. In de MvT (Kamerstukken 1999-2000,
27 216, nr. 3) wordt deze wijziging als volgt toegelicht:
"Onderdelen Z en AA
De begrippen "reiziger" en "een ieder die kennelijk gebruik wenst te maken van het openbaar vervoer" zoals dat staat in de Wet personenvervoer respectievelijk de Wet personenvervoer 2000, geven problemen met de telastlegging wanneer het bijvoorbeeld gaat om junks en daklozen die zich op stations bevinden zonder dat zij een reisdoel hebben; zij vallen niet onder die begrippen. De strafzaken die thans op grond van de Wet personenvervoer aan het openbaar ministerie worden voorgelegd, worden dan ook vaak geseponeerd. Om die reden is in de voorgestelde nieuwe formulering van artikel 72 gekozen Pro voor aansluiting bij de formulering van artikel 5 van Pro het Algemeen Reglement Vervoer dat thans geldt voor het vervoer per trein. De voorgestelde redactie van het artikel is overeenkomstig een advies ter zake van het college van procureurs-generaal aan de Minister van Justitie. Hoewel dit onderwerp in een enigszins verwijderd verband staat tot de marktordening, acht de regering het onderhavige wetsvoorstel de aangewezen gelegenheid om de wetgeving op dit punt te verbeteren. (...)"
Daarna is bij Wet van 18 maart 2004 (Stb 2004, 141) uit art. 72 alleen Pro het woordje "zich" vóór "en de daarbij behorende perrons, trappen, tunnels en liften" geschrapt.