Conclusie
Rolnr. C02/019 HR
mr Bakels
Zitting 20 december 2002
Conclusie inzake
1. [eiser 1]
2. [eiser 2]
tegen
CENTRAAL ORGAAN OPVANG ASIELZOEKERS (COA)
1. Feiten en procesverloop
1.1 Het gaat in deze zaak om de vraag of de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 1997 (Rva 1997) verbindend is en zo ja, of deze regeling in het geval dat een asielaanvraag onherroepelijk is afgewezen, meebrengt dat de opvang in asielzoekerscentrum van rechtswege eindigt, d.w.z. zonder dat verweerder in cassatie daartoe eerst een besluit neemt.
1.2 In cassatie kan worden uitgegaan van het volgende.
(a) Verweerder in cassatie (het COA) is ingesteld bij de Wet Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (Wet COA)(1). Ingevolge artikel 3 lid 1 van Pro deze wet is het COA onder meer belast met de materiële en immateriële opvang van asielzoekers in een opvangcentrum en het plaatsen van asielzoekers in opvangcentra.
(b) De opvang door het COA omvat de verstrekkingen die worden genoemd in artikel 5 van Pro de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 1997 (Rva 1997)(2). Deze verstrekkingen behelzen onder meer onderdak, een wekelijkse financiële toelage en een verzekering tegen ziektekosten.
(c) De Rva 1997 is gebaseerd op artikel 12 Wet Pro COA. Dit artikel luidt als volgt:
"Onze Minister kan regels stellen met betrekking tot verstrekkingen aan asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen als bedoeld in artikel 3, tweede lid, in een opvangcentrum."
(d) Daarnaast bepaalt artikel 13 Wet Pro COA het volgende:
"Onze Minister kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot de werkwijze en de uitvoering van de taken van het orgaan. De beleidsregels hebben geen betrekking op de behandeling van individuele gevallen."
(e) Onder "Onze Minister" in de artikelen 12 en 13 dient volgens artikel 1, aanhef en onder a Wet COA te worden verstaan de Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC). Bij Koninklijk Besluit van 5 september 1994 is evenwel bepaald dat voortaan de Minister van Justitie wordt belast met de behartiging van aangelegenheden op het terrein van de opvang van asielzoekers, voor zover deze zorg voor 22 augustus 1994 was opgedragen aan de Minister van WVC.(3) Dit KB is gebaseerd op artikel 44 van Pro de Grondwet.
(f) Bij besluit van 6 december 1999 heeft de Staatssecretaris van Justitie wijzigingen aangebracht in de Rva 1997.(4) Hierdoor luidt artikel 8 lid 1 onder Pro c met ingang van 1 januari 2000 als volgt:
"1. De in artikel 5, eerste lid, bedoelde verstrekkingen eindigen in de volgende gevallen:
(...)
c. indien hetzij op de asielaanvraag niet inwilligend is beschikt en deze beschikking onherroepelijk is geworden hetzij het een vreemdeling betreft die rechtmatig verwijderbaar is: op de dag na ommekomst van de finale vertrektermijn van 28 dagen."
(g) Volgens de toelichting op dit besluit houdt deze wijziging verband met het gewijzigde terugkeerbeleid ten aanzien van uitgeprocedeerde asielzoekers en asielzoekers die rechtmatig verwijderbaar zijn, zoals neergelegd in de notitie Terugkeerbeleid van de Staatssecretaris van Justitie van 25 juni 1999.(5) Uitgangspunt van dit beleid is dat een beslissing om iemand niet toe te laten betekent dat de betrokkene Nederland zelfstandig dient te verlaten. De betrokkene draagt dus zelf de verantwoordelijkheid voor zijn terugkeer. Hij krijgt daarvoor een termijn van vier weken, na afloop waarvan de opvangvoorzieningen eindigen. Indien de betrokkene daarom vraagt, kan hij gebruik maken van een aantal faciliteiten, waarbij een centrale rol is weggelegd voor de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM).
(h) Dit nieuwe vertrekbeleid is nader uitgewerkt in het Stappenplan 2000. Hierin is kort gezegd de procedure vastgelegd, die moet worden gevolgd om te komen tot beëindiging van de opvangvoorzieningen door het COA na ommekomst van de in het gewijzigde artikel 8 lid 1 onder Pro c Rva 1997 opgenomen finale vertrektermijn. Het Stappenplan 2000 is op 10 februari 2000 gepubliceerd in de Staatscourant.(6) Het nieuwe vertrekbeleid - en dus ook het gewijzigde art. 8 Rva Pro 1997 - is van toepassing op vreemdelingen die op of na deze datum nog geen beslissing in eerste aanleg hebben ontvangen en/of die nog geen beslissing op bezwaar hebben ontvangen.
(i) In de Nadere instructie uitvoering Rva 1997 van 2 februari 2000 heeft de Staatssecretaris het bestuur van het COA ten aanzien van het gewijzigde artikel 8 lid 1 onder Pro c van de Rva 1997 onder meer het volgende doen weten(7):
"(...) Op grond van het bepaalde in dit onderdeel wordt de opvang na ommekomst van de finale vertrektermijn van 28 dagen beëindigd indien hetzij op de asielaanvraag niet inwilligend is beschikt en deze beschikking onherroepelijk is geworden, hetzij het een vreemdeling betreft die rechtmatig verwijderbaar is, zonder dat door u wordt getoetst of betrokkene al dan niet weigert medewerking te verlenen aan het verkrijgen van reisdocumenten.
(...)
Eventuele omstandigheden van bijvoorbeeld humanitair zeer schrijnende aard worden, ook indien deze zich voordoen gedurende de finale vertrektermijn, in het kader van de uitvoering van het toelatings- en (uitstel van) vertrekbeleid door de Immigratie- en Naturalisatiedienst meegewogen.
Het bovenstaande brengt mij tot de conclusie dat de noodzaak van een door u te voeren hardheidsbeleid terzake van de beëindiging van de opvang, met zelfstandige bestuursrechtelijke beoordelingsbevoegdheid, en daarmee de noodzaak voor het afgeven van een op rechtsgevolg gerichte beëindigingsbeschikking, is komen te vervallen.
(...)"
(j) Bij brief van 29 augustus 2000 heeft de Staatssecretaris van Justitie het bestuur van het COA bericht dat de hiervoor genoemde Nadere instructie uitvoering Rva 1997 moet worden beschouwd als een beleidsregel als bedoeld in artikel 13 Wet Pro COA.(8)
(k) Eisers tot cassatie (verder te noemen: [eiser] c.s.), die stellen afkomstig te zijn uit Irak, zijn op 11 december 1997 met hun (toen) minderjarige zoon Nederland ingereisd en hebben diezelfde dag aanvragen tot toelating als vluchteling en tot verlening van een vergunning tot verblijf ingediend. Zij zijn door het COA (laatstelijk) geplaatst in het AZC te Werkendam.
(l) Bij afzonderlijke beschikkingen van 4 juni 1999 heeft de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) deze aanvragen niet ingewilligd wegens de kennelijke ongegrondheid daarvan.(9)
(m) [Eiser] c.s. hebben tegen deze beschikkingen een bezwaarschrift ingediend. Tevens hebben zij de president van de van de Vreemdelingenkamer van de Rechtbank te 's-Gravenhage verzocht een voorziening te treffen die ertoe strekt uitzetting achterwege te laten totdat op hun bezwaarschrift is beslist.
(n) Bij uitspraak van 12 juli 2000 heeft de president deze verzoeken afgewezen en tevens het bezwaar ongegrond verklaard.
(o) Op 9 en 15 november 2000 hebben medewerkers van het COA (conform de in het Stappenplan 2000 neergelegde procedure) gesprekken met [eiser] c.s. gehad, waarbij [eiser] c.s. onder meer zijn gewezen op hun eigen verantwoordelijkheid en de mogelijkheid van gefaciliteerde terugkeer via het IOM. In het gesprek van 9 november 2000 is [eiser] c.s. medegedeeld dat de finale vertrektermijn van 28 dagen is gaan lopen en dat de opvangvoorzieningen derhalve op 6 december van rechtswege zouden eindigen.
(p) [Eiser] c.s. hebben aan de oproep tot vertrek geen gehoor gegeven. Zij verbleven na 6 december nog steeds in de door hen gebruikte ruimte(n) in het AZC te Werkendam. Bij brief van 5 januari 2001 heeft de advocaat van het CAO [eiser] c.s daarom gesommeerd deze ruimte(n) binnen drie dagen te ontruimen. Ook hieraan hebben [eiser] c.s. geen gehoor gegeven.
1.3 Tegen deze achtergrond heeft het COA op 12 januari 2001 het onderhavige kort geding aanhangig gemaakt bij de president van de rechtbank te Breda en kort gezegd gevorderd [eiser] c.s. te veroordelen het AZC te Werkendam te ontruimen.
Samengevat weergegeven en voor zover in cassatie nog van belang heeft het COA aan deze vordering ten grondslag gelegd dat [eiser] c.s. onder het hiervoor bedoelde nieuwe Terugkeerbeleid vallen, zodat het gewijzigde artikel 8 lid 1 onder Pro c Rva 1997 van toepassing is. Op grond van dit artikel zijn de door het COA verstrekte opvangvoorzieningen na het verstrijken van de finale vertrektermijn van rechtswege geëindigd. Een afzonderlijke beëindigingsbeschikking door of vanwege het COA is daarvoor niet nodig. Dit betekent dat [eiser] c.s. vanaf 6 december 2000 zonder recht of titel in het AZC te Werkendam verblijven. Aangezien de Rva 1997 geen mogelijkheid biedt tot het toepassen van bestuursdwang, dient ontruiming via de burgerlijke rechter te worden bewerkstelligd, aldus het COA.
1.4 [Eiser] c.s. hebben gemotiveerd verweer gevoerd en, voor zover in cassatie nog van belang, bestreden dat zij na 6 december 2000 zonder recht of titel in het AZC te Werkendam verblijven. Zakelijk weergegeven hebben [eiser] c.s. daartoe het volgende aangevoerd.
(1) Het COA heeft bij wet in formele zin als zelfstandig bestuursorgaan taken en bevoegdheden gekregen ten aanzien van de opvang van asielzoekers. Daarmee draagt het COA zelfstandig de bevoegdheid tot het nemen van beschikkingen over de opvang en de beëindiging daarvan en deze bevoegdheid kan hem niet worden ontnomen door een regeling van lagere orde, zoals de Rva 1997 en de Nadere instructie uitvoering Rva 1997. Anders dan het COA meent, is voor de beëindiging van de opvangvoorzieningen dan ook een daarop gerichte, afzonderlijke beschikking van het COA nodig. Aangezien een dergelijke beschikking ontbreekt, verblijven [eiser] c.s. nog steeds rechtmatig in het AZC te Werkendam.
(2) In elk geval missen (art. 8 lid 1 onder Pro c van) de Rva 1997 en de Nadere instructie Rva 1997 verbindende kracht, omdat zij zijn vastgesteld door de Staatssecretaris van Justitie, terwijl de artikelen 1, 12 en 13 Wet COA de Minister van WVC op dit punt als de bevoegde regelgever aanwijzen. Dat bij KB van 5 september 1994 is bepaald dat voortaan de Minister van Justitie wordt belast met de behartiging van aangelegenheden op het terrein van de opvang van asielzoekers doet daaraan niet af, omdat bij KB geen bevoegdheden kunnen worden overgedragen. Daarvoor is een wet in formele zin nodig. Ook op deze grond geldt dat het COA eerst nog een beslissing moet nemen over de beëindiging van de opvang van [eiser] c.s., bij gebreke waarvan zij vooralsnog rechtmatig in het AZC te Werkendam verblijven.
1.5 De advocate van [eiser] c.s. had deze verweren eerder gevoerd in een ander kort geding voor de president van de rechtbank Amsterdam en - in hoger beroep - voor het hof Amsterdam (COA /Amir Hussein). Zakelijk weergegeven heeft dit Hof in zijn arrest van 11 januari 2001(10) ten aanzien van genoemde verweren het volgende overwogen (rov. 5.3 tot en met 5.8):
(1) Het Hof verwerpt het standpunt dat het COA gehouden is een afzonderlijke beëindigingsbeslissing te nemen. Art. 3 Wet Pro COA houdt dit niet in en deze bepaling noch andere bepalingen van die wet, noch de strekking van deze wet of de bedoeling van de wetgever brengen mee dat het COA, in het geval het een besluit tot toekenning van opvangvoorzieningen heeft genomen, daarmee een zodanige aanspraak op opvang heeft geschapen dat daaraan eerst door een bestuursrechtelijk besluit van het COA een einde kan worden gemaakt. De Wet COA regelt immers niet de duur en het einde van de opvang. Van een wettelijke taak van het COA te bepalen wanneer aan het recht op opvangvoorzieningen een einde komt, is dan ook geen sprake en dus ook niet van een uit die taak voortvloeiende bevoegdheid om een individuele beëindigingsbeslissing te nemen.
Dat het COA onder het oude terugkeerbeleid zelfstandig kon beoordelen of zeer schrijnende omstandigheden van humanitaire aard zich tegen beëindiging van de opvang verzetten en op grond daarvan een bestuursrechtelijk beëindigingsbesluit nam of geacht moest worden te hebben genomen, doet daaraan niet af. De Wet COA verzet zich niet ertegen dat de Minister deze beoordeling in de Rva 1997 weer aan zich is gaan houden. De Wet COA verzet zich er ook niet tegen dat de Minister zijn verantwoordelijkheid voor het opvangbeleid en zijn bevoegdheid beleidsregels te stellen aldus uitoefent dat door hem imperatief wordt bepaald wanneer de opvang eindigt.
(2) Ook het betoog dat de Rva 1997 rechtskracht mist omdat het KB van 5 september 1994 in strijd is met art. 44 van Pro de Grondwet en een overgang van taken niet zonder wijziging van de Wet COA kan plaatsvinden, wordt verworpen. Tekst noch strekking van art. 44 van Pro de Grondwet verzet zich ertegen dat bij KB wordt bepaald dat de Minister van Justitie voortaan is belast met de behartiging van aangelegenheden op het terrein van de opvang van asielzoekers. De instelling van ministeries geschiedt immers bij KB en daarin ligt besloten dat bij KB kan worden bepaald welke overheidstaken bij welk ministerie thuishoren. Uit de tekst, de strekking en de wetsgeschiedenis van de Wet COA kan ook niet worden afgeleid dat de keuze voor de Minister van WVC zodanig wezenlijk wordt geacht dat een overheveling van deze taak niet is toegestaan of alleen door wijziging van de Wet COA kan plaatsvinden.
1.6 In zijn vonnis van 14 februari 2001 heeft de president de gevraagde voorziening getroffen. Daartoe heeft hij ten aanzien van de hiervoor onder 1.4 weergegeven verweren in rov. 3.5 van zijn vonnis overwogen dat hij zich aansluit bij de rov. 5.3-5.8 in voornoemd arrest van het hof Amsterdam.
1.7 [Eiser] c.s. zijn van het vonnis van de president in hoger beroep gekomen bij het hof Den Bosch. Zij hebben acht grieven geformuleerd, waarvan grief 2 was gericht tegen de hiervoor weergegeven rov. 3.5. In de toelichting op deze grief hebben [eiser] c.s. nogmaals gesteld dat het COA eerst een beschikking tot beëindiging van de opvangvoorzieningen had moeten nemen omdat (1) ook dit tot de door de Wet COA aan hem toegekende taken en bevoegdheden behoort en deze bevoegdheid niet door een regeling van lagere orde kan worden afgenomen en omdat (2) (art. 8 lid Pro 1, onder c van) de Rva 1997 (in elk geval) verbindende kracht mist.(11)
1.8 Bij pleidooi in hoger beroep is aan de orde gekomen dat eerdaags een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) viel te verwachten in een zaak waarin eveneens aan de orde was gesteld of de Rva 1997 - i.c. artikel 4 - onverbindend is omdat in de artikelen 1 en 12 Wet COA de bevoegdheid nadere regels te stellen is toegekend aan de Minister van WVC en deze bevoegdheid niet bij KB kan worden overgeheveld naar een andere minister. Het hof heeft deze uitspraak afgewacht.
1.9 De ABRvS heeft op 10 oktober 2001 uitspraak gedaan(12). Zakelijk weergegeven heeft zij het volgende overwogen (rov. 2.6.-2.6.4.).
(a) Artikel 44 van Pro de Grondwet, dat bepaalt dat ministeries bij KB worden ingesteld, geeft de Kroon de bevoegdheid ministeries in te stellen en taken tussen ministeries te verdelen en te herverdelen. Deze grondwettelijke bevoegdheid heeft ook betrekking op het overbrengen van bevoegdheden van het ene ministerie naar het andere, waarbij geldt dat er geen grond is om onderscheid te maken tussen het overbrengen van gehele organisatieonderdelen enerzijds en specifieke beleidsterreinen anderzijds.
(b) Dat, zoals bij de Wet COA het geval is, de bevoegdheden van een bepaalde minister zijn geregeld bij wet in formele zin, doet daaraan niet af. Een dergelijke regeling vindt plaats in het licht van de op dat moment geldende departementale indeling en in het besef dat die indeling onder de vigeur van art. 44 Gw Pro kan wijzigen. Voor het overbrengen van bevoegdheden naar een andere minister is de tussenkomst van de formele wetgever dan ook niet vereist. Evenmin is nodig dat de overdracht van bevoegdheden krachtens art. 44 GW Pro nadien bij wet in formele zin wordt bevestigd. Het is gevestigde staatsrechtelijke praktijk dat een dergelijke bevestiging niet nodig is voor een rechtmatige bevoegdheidsuitoefening door een bij KB daartoe aangewezen bewindspersoon.
(c) Gelet op het voorgaande brengt de omstandigheid dat (art. 4 lid 2 van Pro) de Rva 1997 niet is vastgesteld door de Minister van WVC maar door de Staatssecretaris van Justitie, derhalve niet mee dat deze bepaling onverbindend is.
1.10 In zijn arrest van 12 november 2001 heeft het Bossche hof alle grieven ongegrond bevonden en het vonnis van de president bekrachtigd. Daartoe heeft het ten aanzien van grief 2 het volgende overwogen:
"3. Grief 2 stelt aan de orde dat de RVA 1997 op grond waarvan COA zijn beslissing heeft genomen niet verbindend is, omdat deze onbevoegdelijk zou zijn vastgesteld. De laatste stelling is gebaseerd op het gegeven dat de RVA 1997 is vastgesteld door de Staatssecretaris van Justitie, terwijl volgens art. 12 jº art. 1 aanhef Pro en onder a van de Wet COA slechts de Minister van WVC daartoe bevoegd was.
4. Onder meer het hof te Amsterdam heeft zich bij arrest van 11 januari 2001 (KG 2001, 63) over deze materie uitgelaten, in het bijzonder in rov. 5.7.
Voorts heeft inmiddels de Raad van State zich bij zijn uitspraak van 10 oktober 2001 (Hussein-COA) over deze kwestie gebogen, in het bijzonder in rov. 2.6 tot en met 2.6.4. Beide uitspraken hebben betrekking op de zaak van W. Hussein.
Bedoelde uitspraken houden als conclusie in dat de RVA 1997 wel verbindend is.
Het hof sluit zich bij deze uitspraken aan en heeft hieraan niets toe te voegen.
Gelet op het voorgaande faalt grief 2."
1.11 [Eiser] c.s. hebben tegen het arrest van het Hof tijdig(13) beroep in cassatie ingesteld. Het COA is in cassatie verschenen en heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Beide partijen hebben hun onderscheiden standpunten schriftelijk doen toelichten. [Eiser] c.s. hebben hierna nog gerepliceerd.
2. Ter inleiding
2.1 Namens [eiser] c.s. is één middel van cassatie voorgesteld, dat is opgebouwd uit drie onderdelen, A, B en C. Onderdeel C heeft geen zelfstandige betekenis. Met de onderdelen A en B leggen [eiser] c.s. nogmaals de hiervoor in 1.5 en 1.8 genoemde verweren ter beoordeling voor.
Wettelijk kader
2.2 Alvorens de beide onderdelen te bespreken, maak ik enkele opmerkingen over de ontstaansgeschiedenis en de achtergronden van de Wet COA en de daarbij behorende Rva 1997.
2.3 Tot 1985 voerde de Rijksoverheid geen beleid gericht op de opvang van asielzoekers. Haar activiteiten beperkten zich kort gezegd tot de beoordeling van asielverzoeken en tot het vergoeding van 90% van de door gemeenten aan asielzoekers verstrekte bijstandsuitkeringen. Zij bemoeide zich noch met de huisvesting, noch met de maatschappelijke begeleiding van asielzoekers. Dit ontbreken van een opvangbeleid hield verband met het geringe aantal asielverzoeken dat tot het begin van de jaren tachtig van de vorige eeuw jaarlijks werd ingediend. Vanaf het eind 1984 werd Nederland echter geconfronteerd met een sterke toename van het aantal asielzoekers. Mede als gevolg van de chaotische taferelen die hiervan het gevolg waren, heeft de Rijksoverheid de opvang van asielzoekers aan zich getrokken. De juridische basis hiervoor is te vinden in de Welzijnswet 1987, waarin de opvang van asielzoekers tot Rijkstaak werd bestempeld. In deze wet werd als verantwoordelijke minister aangewezen de Minister van WVC.(14)
2.4 Op basis van deze wet is in 1987 de Regeling Opvang Asielzoekers (ROA) afgekondigd waarin het opvangbeleid was uitgewerkt.(15) Belangrijkste kenmerk van de ROA was dat asielzoekers niet langer recht hadden op een ABW-uitkering, maar dat zij voortaan verstrekkingen in natura kregen aangeboden in de vorm van huisvesting, een WA-verzekering en een (geringe) financiële toelage. Bovendien konden asielzoekers zich niet langer in een gemeente of woning naar keuze vestigen. De rijksoverheid (de minister van WVC) bepaalde hun woonplaats.(16)
2.5 De ROA kende twee opvangmogelijkheden: "centrale opvang" in een asielzoekerscentrum onder directe verantwoordelijkheid van het ministerie van WVC en "decentrale opvang", uitgevoerd door de gemeenten op grond van een overeenkomst met het ministerie (ROA-convenant). Uitgangspunt was dat de centrale opvang in een asielzoekerscentrum slechts een aanvullende rol zou spelen. (Kortstondige) opvang in een asielzoekerscentrum vond alleen plaats, indien niet onmiddellijk een opvangplaats in een gemeente voorhanden was. Door de voortdurende sterke groei van het aantal asielzoekers en het achterblijven van het aantal decentrale opvangplaatsen is dit primaat van de decentrale opvang echter al vrij snel losgelaten. Vanaf 1 januari 1992 vindt de opvang steeds plaats in een asielzoekerscentrum totdat een gemeentelijke opvangplaats beschikbaar komt.(17)
2.6 Op dit punt komt de Wet COA in beeld. De verschuiving van het zwaartepunt naar opvang in een asielzoekerscentrum, de gestage uitbreiding van het aantal asielzoekerscentra, de aanhoudend hoge instroom van asielzoekers en de geringe doorstroming naar de gemeenten, leverden voor het ministerie beheers- en uitvoeringsproblemen op. Dit heeft de minister ertoe gebracht beleid en uitvoering van elkaar te scheiden en de uitvoering onder te brengen in een verzelfstandigde organisatie, het COA. Na deze scheiding behoren tot de taken van het ministerie kort gezegd het ontwikkelen van het opvangbeleid, het voeren van het financieel beleid, het geven van sturing en het houden van toezicht. De uitvoeringstaken van het COA behelzen het (feitelijk) verzorgen van de materiële en immateriële opvang in de opvangcentra, de plaatsing van asielzoekers, het uitvoeren van de AMvB inzake de toegekende rijksbijdrage aan gemeenten voor de decentrale opvang en de verwerving en inrichting van nieuwe locaties. Omdat een aantal van deze uitvoerende taken een bestuurlijke/bestuursrechtelijke component heeft, is bij de verzelfstandiging gekozen voor de vorm van een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO).(18)
2.7 In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat het hier gaat om externe verzelfstandiging, hetgeen inhoudt dat de minister niet meer verantwoordelijk is voor elke individuele beslissing van het COA, maar wel voor dit orgaan als zodanig. Voorts wordt opgemerkt dat de minister in nadere regels de kaders stelt voor de uitvoering van het opvangbeleid. Deze regelgevende bevoegdheid is onder meer neergelegd in de art. 12 en Pro 13 van paragraaf 3 Wet COA ("Ministeriële bevoegdheden"). Op grond van art. 12 is Pro de minister bevoegd regels te stellen met betrekking tot verstrekkingen aan asielzoekers. Art. 13 geeft Pro hem de bevoegdheid het COA aanwijzingen te geven met betrekking tot zijn werkwijze en de uitvoering van zijn taken.(19)
2.8 De minister van WVC heeft van zijn in artikel 12 bedoelde Pro bevoegdheid gebruik gemaakt door in 1994 vrijwel tegelijk met de invoering van de Wet COA de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 1994 (Rva 1994) vast te stellen.(20) In deze regeling is ermee volstaan de hoofdstukken I en II ROA - zoals die op dat moment luidden - over te nemen. Hoofdstuk I ROA bevatte een aantal algemene bepalingen; hoofdstuk II ROA gaf regels omtrent de opvang in een asielzoekerscentrum. Hierin was onder meer vastgelegd welke verstrekkingen de opvang in een asielzoekerscentrum omvatte en in welke gevallen de opvang (zonder meer) eindigde. In 1997 is de Rva 1994 vervangen door de in dit geding aan de orde zijnde Rva 1997. Daarbij is ervoor gekozen niet langer te verwijzen naar (wijzigingen in) de ROA, maar de vernieuwde regeling geheel uit te schrijven.(21)
2.9 Ten aanzien van het hier aan de orde zijnde art. 8 lid 1 Rva Pro 1997 valt nog het volgende op te merken. Art. 8 lid 1 omschrijft Pro de situaties die leiden tot de definitieve beëindiging van de opvangvoorzieningen aan een asielzoeker. Blijkens de toelichting op de Rva 1997 is het COA in deze gevallen steeds gehouden de voorzieningen te beëindigen en bestaat geen beleidsvrijheid voor het COA te besluiten de voorzieningen toch te verstrekken. Tot de wijziging van de Rva 1997 van 6 december 1999 was dit alleen anders bij de beëindigingsgrond van art. 8 lid 1 onder Pro b, waarin was bepaald dat de verstrekkingen eindigden:
"indien het een asielzoeker betreft voor wie een last tot uitzetting is gegeven en die ingevolge een daartoe strekkende mededeling van de korpschef van de politieregio (....) Nederland moet verlaten: op de dag waarop hij Nederland ingevolge die mededeling moet verlaten."
Zie ik het goed, dan werd bij de toepassing van deze bepaling op grond van het toen geldende (oude) Terugkeerbeleid een onderscheid gemaakt tussen de asielzoeker(22) die op de dag waarop hij Nederland diende te verlaten beschikte over de benodigde reisdocumenten en de asielzoeker die daarover niet beschikte. Ten aanzien van deze laatste categorie gold het zgn. "meewerk-criterium"; de opvang eindigde, tenzij de desbetreffende asielzoeker meewerkte bij het verkrijgen van de benodigde documenten voor zijn terugkeer. Wat betreft de vraag of dit het geval was had het COA een zelfstandige beoordelingsbevoegdheid en beslissingsbevoegdheid.
2.10 Met de herziening van de Rva van 6 december 1999 is hierin verandering gekomen. De Staatssecretaris van Justitie heeft ervoor gekozen het COA deze beoordelingsvrijheid te ontnemen. Op grond van art. 8 lid 1 onder Pro c geldt in gevallen waarin - kort gezegd - de beschikking op de asielaanvraag onherroepelijk is geworden, een finale vertrektermijn van 28 dagen, na ommekomst waarvan het recht op opvang van rechtswege eindigt.
3. Bespreking van het middel
3.1 De hiervoor onder 2.6 genoemde taken van het COA zijn neergelegd in art. 3 Wet Pro COA.
Onderdeel A klaagt dat het hof heeft miskend dat de opvang in een opvangcentrum slechts kan eindigen doordat het COA daartoe een besluit neemt omdat het daartoe in art. 3 Wet Pro COA de bevoegdheid en de verantwoordelijkheid toegekend heeft gekregen en deze bij wet in formele zin toegekende bevoegdheid niet door een lagere regeling kan worden weggenomen.
3.2 Het onderdeel mist feitelijke grondslag voor zover het hof wordt verweten dit verweer ten onrechte te hebben verworpen. In rov. 3 heeft het hof grief 2 immers verengd tot het in onderdeel B herhaalde verweer en vervolgens in rov. 4 alleen op dit verweer een beslissing gegeven. Een hierop gerichte klacht ontbreekt. Omdat het hier een zuivere rechtsvraag betreft en onderdeel A blijkens de toelichting in de cassatiedagvaarding ook een ruimere strekking heeft, is dit echter zonder belang.
3.3 Het onderdeel kan m.i. geen doel treffen. Voorop dient te staan dat een bestuursorgaan slechts bevoegd is besluiten te nemen voor zover die bevoegdheid hem bij of krachtens wet is toegekend.(23) Anders dan de steller van het middel betoogt, valt in de Wet COA m.i. niet te lezen dat de wetgever aan het COA ook expliciet of impliciet bestuursbevoegdheden heeft toegekend. De parlementaire geschiedenis op de Wet COA leert dat het hier gaat om een organisatiewet(24) waarin het COA in het leven is geroepen en waarin slechts in algemene bewoordingen de taken van het COA worden geformuleerd. De minister blijft verantwoordelijk voor de opvang van asielzoekers en heeft daartoe op grond van artikel 12 en Pro 13 Wet COA de bevoegdheid regels te stellen. Deze regels zijn neergelegd in de Rva en het is aan deze regeling dat het COA zijn bestuursbevoegdheden ontleent: de bevoegdheid te bepalen waar een asielzoeker wordt geplaatst (artikel 7), de bevoegdheid om de aan de opvang verbonden verstrekkingen (tijdelijk) te onthouden (artikel 6) en de bevoegdheid deze verstrekkingen te beëindigen (artikel 8).(25)
3.4 Waar aan het COA bij ministeriële regeling(26) bevoegdheden zijn toegekend, kunnen deze bevoegdheden ook weer bij ministeriële regeling worden afgenomen. Met de wijziging van artikel 8 Rva Pro 1997 heeft de Staatssecretaris van Justitie dat gedaan ten aanzien van de beslissingsbevoegdheid van het COA ter zake van de beëindiging van de opvang indien de asielaanvraag van een asielzoeker onherroepelijk is afgewezen. Onderdeel A faalt derhalve.
3.5 Onderdeel B verwijt het hof te hebben miskend dat (art. 8 lid Pro 1, onder c van) de Rva 1997 verbindende kracht mist, althans buiten toepassing dient te blijven, omdat de Wet COA de Minister van WVC als de bevoegde minister aanwijst en de aan deze minister bij wet in formele zin toegekende bevoegdheden niet bij KB kunnen worden overgeheveld naar een andere minister.
3.6 Het onderdeel faalt eveneens. In zijn uitspraak van 10 oktober 2001 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State uitvoerig uiteengezet dat en waarom de bevoegdheden van de Minister van WVC rechtsgeldig bij KB konden worden overgedragen aan de Minister van Justitie. Nu het hier gaat om een vraag van zuiver staatsrechtelijke en bestuursrechtelijke aard ligt het voor de hand dat de Hoge Raad dit oordeel volgt. De Afdeling Bestuursrechtspraak is immers op dit punt de bij uitstek deskundige instantie.
3.7 Ten overvloede merk ik op dat het oordeel waartoe de Afdeling Bestuursrechtspraak is gekomen reeds was bepleit door C.J.A.M. Kortmann.(27) Deze heeft daarbij nog naar voren gebracht dat het overigens de vraag is of de gewone rechter wel bevoegd is te toetsen aan normen die een competentieverdeling binnen de regering bevatten. Zijns inziens is de aanwijzing van één bepaalde minister geen recht in de zin van art. 99 RO Pro, omdat op dit punt sprake is van intern werkend recht.
4. Conclusie
Deze strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
1 Wet van 19 mei 1994, Stb. 1994, 422.
2 Besluit van 18 december 1997, Stcrt. 1997, nr. 246; De tekst van de regeling is door het CAO overgelegd als productie 1a in eerste aanleg.
3 KB van 5 september 1994, houdende herindeling van de ministeriële taak met betrekking tot de opvang van asielzoekers, Stb. 1994, 682.
4 Besluit van 6 december 1999, Stcrt. 1999, 237. De tekst van het besluit is door het COA in eerste aanleg overgelegd als productie 1b.
5 Brief van 25 juni 1999, TK 1998-1999, 26 646, nr. 1. Deze notitie is door het COA in eerste aanleg overgelegd als productie 2.
6 Stcrt. 2000, nr. 29. Het Stappenplan 2000 is door het COA in eerste aanleg overgelegd als productie 3.
7 Stcrt. 2000, nr. 25. Deze nadere instructie is door het COA in eerste aanleg overgelegd als productie 4.
8 Deze brief is door het COA overgelegd als productie 5 bij de mva.
9 Door het COA in eerste aanleg overgelegd als productie 5.
10 Gepubliceerd in KG 2001, 63.
11 In hoger beroep hebben [eiser] c.s. deze verweren als primair en subsidiair gepresenteerd.
12 ABRvS 10 oktober 2001, AB 2001, 352 m. nt. Sew.
13 De cassatiedagvaarding is uitgebracht op 20 december 2001.
14 Zie uitgebreid hierover: J.H.L. Puts, Asielzoekers tussen Rijk en gemeenten, 1995, blz. 31-36 en MvT wetsvoorstel 23 540, TK 1993-1994, nr. 3, blz. 1.
15 Besluit van 15 april 1987, Stcrt. 1987, 75. De ROA is nadien herhaalde malen (ingrijpend) gewijzigd.
16 J.H.L. Puts, a.w., blz. 36-37.
17 Uitgebreid hierover J.H.L. Puts, a.w., blz. 38 en blz. 77-103.
18 MvT wetsvoorstel 23 540, TK 1993-1994, nr. 3, blz. 1-9. Opmerking verdient nog dat het COA niet uit de lucht is komen vallen. Er was al een proces van privatisering gaande van onderdelen van het opvangbeleid. Deze onderdelen waren in 1992 samengevoegd in één stichting, de stichting COA, zie J.H.L. Puts, a.w., blz. 41.
19 MvT wetsvoorstel 23 540, TK 1993-1994, blz. 4, 9 en 10.
20 Ministeriële regeling van 12 juli 1994, Stcrt. 1994, 246.
21 Zie hierover de toelichting bij de Rva 1997, Stcrt. 1997, 246.
22 Strikt genomen is deze term hier niet juist: een asielzoeker is een vreemdeling die verzoekt om als vluchteling te worden toegelaten. Op het moment dat definitief over dit verzoek is beslist, in de desbetreffende persoon geen asielzoeker meer. De toelichting op de Rva spreekt hier dan ook van vreemdeling.
23 Dit kan zijn door attributie, delegatie of mandaat. Zie hierover Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male, Hoofdstukken bestuursrecht, 2002, blz. 107-127.
24 Aldus uitdrukkelijk de MvA wetsvoorstel 23 540, TK 1993-1994, nr. 6, blz. 4.
25 Andere bevoegdheden zijn te vinden in o.m. artikel 9, 10 en 14.
26 Zie voor dit begrip Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male, a.w., blz. 215-216.
27 C.J.A.M. Kortmann, Wie is bevoegd? Departementale herindeling en de wetgever, NJB 2001, blz. 1243-1244. Kortmann heeft de onderhavige beslissing van de ABRvS instemmend besproken in Gaat een KB boven de wet?, AA 2002, blz. 95-98.