Conclusie
Nr. 03971/00 E
Mr Wortel
Zitting: 6 november 2001
Conclusie inzake:
[verzoekster=verdachte]
1. Het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch heeft verzoekster wegens 'overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 30, eerste lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, begaan door een rechtspersoon' veroordeeld tot een geldboete van ƒ 1.000,=.
2. Namens verzoekster heeft mr. M.J.J.E. Stassen, advocaat te Tilburg, twee middelen van cassatie voorgesteld.
3. Het eerste middel klaagt erover dat het Hof het verweer dat de Regeling vervoersverbod Venhorst onverbindend is vanwege strijd met de Richtlijn van 22 januari 1980 inzake de bestrijding van klassieke varkenspest (80/217/EEG) en de Richtlijn van 17 december 1992 inzake de bestrijding bepaalde dierziekten en vesiculaire varkensziekte (92/119/EEG) niet naar behoren heeft gemotiveerd. Verzoekster is van mening dat 's Hofs interpretatie van de strekking van deze Richtlijnen in strijd is met de artt. 49 en 71 van het EG-verdrag.
4. Het Hof heeft het verweer als volgt verworpen:
"Van de zijde van de verdediging is ter terechtzitting in hoger beroep aangevoerd, dat de Herbevolkingsregeling klassieke varkenspest 1997 onverbindend zou zijn wegens strijd met de Europese regelgeving. Daartoe heeft de raadsman -zakelijk weergegeven- aangevoerd dat de Richtlijn van 22 januari 1980 inzake de bestrijding van Klassieke varkenspest (80/217/EEG) en de Richtlijn van 17 december 1992 inzake de Bestrijding bepaalde dierziekten en vesculaire (lees: vesiculaire, JW) varkensziekte (92/119/EEG) geen mogelijkheden bieden om van het daarin opgenomen maatregelenpakket af te wijken, waarbij het de lidstaten niet vrij staat om andere maatregelen af te kondigen. Nu de Minister van Landbouw, Visserij en Natuurbeheer van de in de richtlijnen opgenomen maatregelen is afgeweken moet dit leiden tot onverbindendheid van het vervoersverbod en derhalve tot ontslag van rechtsvervolging van verdachte.
Het hof oordeelt hieromtrent als volgt.
De Richtlijn 92/119/EEG heeft betrekking - voor zover hier van belang - op de vesculaire (lees: vesiculaire, JW) varkensziekte en niet op klassieke varkenspest, zodat deze Richtlijn buiten beschouwing kan blijven.
De Richtlijn 80/217/EEG bevat een aantal, in het nationale recht te implementeren maatregelen ter bestrijding van de klassieke varkenspest. Deze maatregelen -alsook de maatregelen ten aanzien van andere besmettelijke dierziekten, zijn geïmplementeerd in artikel 30, eerste en vierde lid van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, op grond waarvan de Herbevolkingsregeling klassieke varkenspest 1997 is uitgevaardigd.
Bij Beschikking 98/338/EEG van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 14 mei 1998 is -voorzover hier zakelijk van belang- bepaald dat de uitvoer van varkens uit Nederland met uitzondering van het herbevolkingsgebied Venhorst weer geoorloofd is. De beschikking van de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij d.d. 15 mei 1998 tot wijziging van artikel 5 van Pro de Herbevolkingsregeling klassieke varkenspest 1997 beoogde hieraan uitvoering te geven. Ingevolge die wijziging van artikel 5 van Pro de Herbevolkingsregeling werd het verboden om varkens te vervoeren vanuit voormeld herbevolkingsgebied. Dit was noodzakelijk ter uitvoering van bovengenoemde Beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen, waarin staat voorgeschreven dat geen varkens vanuit het herbevolkingsgebied naar andere delen van het land mogen worden verzonden.
In verband hiermee werd het ook verboden om varkens aan te voeren, aanwezig te hebben, af te voeren of te vervoeren, die in strijd met het vervoersverbod uit het herbevolkingsgebied zijn vervoerd.
Het hof verwerpt mitsdien voormeld verweer".
5. Het middel berust op de opvatting dat het Hof in zijn overwegingen heeft geoordeeld dat de EG-Richtlijnen de Lid-Staten veroorloven op nationaal niveau verdergaande maatregelen te treffen dan in die Richtlijnen zijn voorzien. Een dergelijk oordeel komt in deze overwegingen van het Hof evenwel niet voor, zodat het middel bij gebrek aan feitelijke grondslag niet tot cassatie kan leiden.
6. Blijkens de toelichting bevat het tweede middel een tweeledige klacht. Op de eerste plaats wordt betoogd dat het Hof het verweer van verzoekster dat zij de overtreden regeling niet heeft kunnen kennen, omdat de overheid de regeling niet op toegankelijke wijze kenbaar heeft gemaakt, ten onrechte heeft verworpen. Daarnaast wordt gesteld dat het Hof niet is ingegaan op een door verzoekster gedaan beroep op verontschuldigbare dwaling.
7. In de bestreden uitspraak zijn naar aanleiding van hetgeen ten aanzien van de strafbaarheid van verzoekster was aangevoerd uitvoerige overwegingen opgenomen, die ik hier geheel weergeef:
"Voor zover de verdachte heeft willen betogen dat zij dient te worden ontslagen van alle rechtsvervolging omdat haar geen schuld aan het bewezen verklaarde treft, wordt dit verweer door het hof verworpen waarbij het hof het volgende overweegt.
De Gezondheids- en welzijnswet voor dieren biedt de Minister van LNV in artikel 31 de Pro gelegenheid om in noodgevallen regelingen te treffen die onmiddellijk kunnen ingaan. Een van die maatregelen is het treffen van een verbod als bedoeld in artikel 30 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, het verplaatsingsverbod. Dit systeem van wetgeving is in de branche van verdachte bekend en dus mag ook verdachte geacht worden ermee bekend te zijn. Zoals verdachte ook heeft verklaard was zij op de hoogte van het feit dat er na het uitbreken van de varkenspest in de regio, een verplaatsingsverbod gold op de dag waarop het bewezenverklaarde werd gepleegd en dat dergelijke verplaatsingsverboden plotseling zouden kunnen worden gewijzigd.
De publiciteit over het uitbreken van de klassieke varkenspest, over de gevolgen daarvan voor de branche zowel op korte alsook lange termijn en over het instellen van verplaatsingsverboden, namelijk om de uitbreiding van de varkenspest tegen te gaan, is vanaf het begin op 4 februari 1997 zeer intensief geweest en heeft op grote schaal in een breed verband plaatsgevonden.
De handhavingsstrategie die de overheid zou volgen bij het overtreden van de verplaatsingsverboden is van meet af aan duidelijk geweest en steeds is uitgedragen dat daarin de harde lijn zou worden gevolgd. De informatie over de actuele stand van zaken over de gebieden waar verplaatsingsverboden golden is steeds aanwezig geweest. Tussen de overheid en de branche is ruimschoots contact geweest en overleg gevoerd om aan alle genomen maatregelen zoveel mogelijk bekendheid te geven en om te zorgen dat die informatie zo snel mogelijk bij de betrokkenen bekend zou zijn. Daarnaast is er meer dan voldoende gelegenheid geweest ad hoc informatie over de actuele toestand te krijgen.
Over de wijze van informatieverstrekking en over de omvang van de verplaatsingsverboden heeft de overheid op adequate wijze op grote schaal, in hoge frequentie informatie verstrekt. Ook in de onderhavige zaak blijkt dat de wijziging van de herbevolkingsregeling klassieke varkenspest 1997 op 15 mei 1998 om 17.00 uur volgens de gebruikelijke procedure aan de media was bekend gemaakt. De advocaat-generaal heeft, onweersproken, betoogd dat mitsdien de informatie voor iedereen via teletekst beschikbaar was.
De van de vervoerders te verwachten zorgvuldigheid houdt ook naar het oordeel van het hof tevens in dat een transporteur, voorafgaande aan elk transport, verifieert of de geplande route niet door een gebied voert waarvoor (inmiddels) een vervoersverbod geldt. In geval van twijfel dient vervoer achterwege te blijven. Uit het onderzoek ter terechtzitting in hoger beroep is gebleken dat namens de verdachte in het onderhavige geval niet tevoren is geïnformeerd of er een dergelijk vervoersverbod inmiddels was afgekondigd.
Voorts heeft de vervoerder een zelfstandige verantwoordelijkheid en kan (lees: hij, JW) zich niet disculperen door te stellen dat, toen de varkens werden aangevoerd op het slachthuis, ambtenaren van laser/RVV ook niets af zouden weten van een vervoersverbod, althans niets daarvan hebben gezegd."
8. Het is een fundamenteel beginsel dat niemand mag worden gestraft voor een handelen of nalaten, indien hij op het moment waarop de gedraging gesteld werd niet kon weten dat zij tot bestraffing aanleiding zou kunnen geven. De strafbaarstelling van het gedrag moet voor de als dader aan te merken persoon 'accessible and foreseeable' zijn, vgl. EHRM NJ 1996, 49, waarin deze eis besloten werd geacht in art. 7 EVRM Pro.
Niet verlangd mag worden dat in iedere strafzaak wordt vastgesteld dat de verdachte zich daadwerkelijk bewust is geweest van het in werking zijn van de toepasselijke strafbaarstelling. De rechter moet ervan uit kunnen gaan dat een strafbaarstelling voor de verdachte kenbaar is geweest indien het algemeen verbindend voorschrift waarin die strafbaarstelling is opgenomen, en het in werking treden daarvan, overeenkomstig de wettelijke bepalingen waren afgekondigd toen het feit werd begaan.
9. Voor zover het gaat het om een zogenaamde 'gelede' strafbaarstelling, die slechts gedeeltelijk in de wet is opgenomen en voor het overige, met name ten aanzien van de feitelijke omschrijving van het strafbaar gestelde gedrag (de delictsomschrijving), in ministeriële regelingen - zoals de strafbaarstelling die aan de onderhavige veroordeling ten grondslag ligt - is in art. 89 Grondwet Pro bepaald dat (onder meer) ministeriële regelingen niet in werking treden voordat zij zijn bekendgemaakt, terwijl de wijze van bekendmaking en de inwerkingtreding nader zijn geregeld in de Bekendmakingswet. Naar luid van art. 4 van Pro de Bekendmakingswet worden bij ministeriële regeling vastgestelde algemeen verbindende voorschriften, en de overige vanwege het Rijk vastgestelde verbindende voorschriften, bekend gemaakt door plaatsing in de Staatscourant.
10. De wetgever heeft evenwel een voorziening getroffen die een afwijking mogelijk maakt van deze wijze van bekendmaken van algemeen verbindende voorschriften. De rechter zal die ingevolge art. 120 Grondwet Pro hebben te respecteren.
Art. 31 Gezondheids Pro- en welzijnswet voor dieren biedt de mogelijkheid om in noodgevallen regelingen te treffen die onmiddellijk na hun bekendmaking in werking treden. Bekendmaking van de regeling hoeft in dat geval niet plaats te vinden door middel van publicatie in de Staatscourant, maar kan op andere wijze geschieden, bijvoorbeeld via radio en televisie. In de Toelichting bij dit artikel wordt vermeld dat het in een aantal spoedeisende gevallen onaanvaardbare risico's blijkt op te leveren, indien bepaalde maatregelen pas van kracht kunnen worden na de officiële publicatie in de Nederlandse Staatscourant (Kamerstukken II, 1986/1987, 16447, nr. 12, p. 6).
11. Het Hof heeft vastgesteld dat art. 5 van Pro de Herbevolkingsregeling klassieke varkenspest 1997 met ingang van vrijdag 15 mei 1998 om 17.00 uur in is werking getreden, dat dit inwerkingtreden volgens de gebruikelijke procedure aan de media bekend is gemaakt - hetgeen door het laatste onderdeel van het derde bewijsmiddel wordt bevestigd - en dat de door de advocaat-generaal gedane mededeling dat de informatie (te begrijpen als: informatie aangaande de aard van het in werking getreden voorschrift) via teletekst voor iedereen beschikbaar is geworden, door verzoekster niet is weersproken.
12. Daarenboven heeft het Hof vastgesteld dat de in art. 31 Gezondheids Pro- en welzijnswet voor dieren aan de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij gegeven bevoegdheid om in noodgevallen regelingen te treffen die onmiddellijk in werking treden, tot welke regelingen behoort het instellen van een verbod als bedoeld in art. 30 van Pro die Wet, bekend is in de branche waarin verzoekster werkzaam is, en dat aan de door de overheid na het uitbreken van de klassieke varkenspest getroffen maatregelen, waaronder het instellen van verplaatsingsverboden, aanstonds ruime bekendheid is gegeven. In deze vaststellingen - die op zichzelf beschouwd in het middel en de daarop gegeven toelichting niet worden bestreden - ligt besloten dat verzoekster, bedrijfsmatig onderworpen aan de bij of krachtens de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren gegeven voorschriften, zich op de hoogte heeft kunnen stellen van de getroffen maatregelen.
13. Dit laatste oordeel draagt het karakter van een overweging ten overvloede, nu in 's Hofs vaststelling dat de wijziging van de Herbevolkingsregeling klassieke varkenspest op 15 mei 1998 om 17.00 uur overeenkomstig art. 31 Gezondheids Pro- en welzijnswet voor dieren en volgens de gebruikelijke procedure bekend was gemaakt, reeds besloten ligt dat verzoekster met die (gewijzigde) regeling bekend heeft kunnen zijn. Dat oordeel is overigens niet onbegrijpelijk. Het Hof was niet gehouden, zoals de steller van het middel kennelijk meent, nader aan te duiden op welke wijzen verzoekster zich op de hoogte had kunnen stellen van de overtreden maatregel.
14. De klacht ontbeert feitelijke grondslag voor zover wordt betoogd dat het Hof (slechts) heeft aangegeven dat van de overheid zelfs niet een behoorlijke bebakening van het verboden gebied gevergd had kunnen worden. Dit is in 's Hofs overwegingen niet terug te vinden.
15. De stelling dat uitsluitend publicatie van een (ministeriële) regeling in de Staatscourant niet toereikend is om die regeling aan te merken als op algemeen toegankelijke wijze bekend gemaakt gaat er aan voorbij dat die wijze van bekendmaking ingevolge art. 31 Gezondheids Pro- en welzijnswet voor dieren geen voorwaarde was om de (wijziging van de) Herbevolkingsregeling klassieke varkenspest 1997 in werking te doen treden en te beschouwen als een voor alle belanghebbenden kenbaar voorschrift, en getuigt overigens, gelet op het hierboven genoemde art. 4 Bekendmakingswet Pro, van een onjuiste rechtsopvatting. In dit voorschrift ligt nu juist besloten dat bekendmaking van - onder meer - ministeriële regelingen door publicatie in de Staatscourant onweerlegbaar uitwijst dat het voorschrift aan een ieder kenbaar is gemaakt.
Overigens wordt deze stelling ook ondergraven doordat, blijkens de aan het proces-verbaal van de terechtzitting in hoger beroep gehechte pleitaantekeningen, namens verzoekster is betoogd dat zij de Staatscourant nauwlettend in de gaten houdt.
16. De tweede in het middel vervatte klacht houdt in dat het Hof ten onrechte niet is ingegaan op het beroep van verontschuldigbare dwaling, welke dwaling zou zijn veroorzaakt doordat verzoekster heeft gehandeld op aanwijzing van ambtenaren van het RVV en zonder problemen is toegelaten tot de losplaats.
17. Deze klacht faalt bij gebreke aan feitelijke grondslag. Blijkens de eerste volzin en de laatste volle alinea van de hierboven, onder 7, weergegeven overwegingen heeft het Hof het door of namens verzoekster aangevoerde opgevat als een verweer strekkende tot ontslag van alle rechtsvervolging omdat haar geen schuld zou treffen, en verworpen omdat verzoekster niet heeft gehandeld met de mate van zorgvuldigheid die van haar verlangd moest worden, zich met name niet kan verontschuldigen door te wijzen op uitlatingen van ambtenaren van het RVV bij het aanvoeren van de varkens op het slachthuis.
Het aldus overwogene kan bezwaarlijk anders worden begrepen dan als een weerlegging van een beroep op afwezigheid van alle schuld in de vorm van verontschuldigbare dwaling.
18. De klacht mist bovendien feitelijke grondslag omdat noch door, noch namens verzoekster is aangevoerd dat zij heeft gehandeld op aanwijzingen van het RVV. Verzoekster heeft opgegeven dat zij heeft gehandeld in opdracht van een (andere) transporteur, terwijl namens haar is betoogd dat van belang is dat zelfs de ambtenaren van het RVV op de losplaats niet wisten dat het transport niet had mogen plaatsvinden. Op laatstbedoeld moment was de bewezenverklaarde gedraging - vervoeren, respectievelijk afvoeren, vanuit een herbevolkingsgebied - reeds voltooïd. Wat er zij van de vraag welke uitlatingen de ambtenaren van het RVV hebben gedaan, er kan onmogelijk in besloten liggen dat verzoekster bij het begaan van het delict is afgegaan op gezaghebbende, doch onjuiste, mededelingen.
19. Het middel faalt derhalve in beide onderdelen.
20. Ambtshalve vraag ik aandacht voor het volgende.
21. Het hof heeft ingevolge art. 365a Sv volstaan met het wijzen van een verkort arrest en de bewijsmiddelen eerst aangevuld nadat beroep in cassatie was ingesteld. In die aanvulling heeft het Hof een misslag willen herstellen in de overwegingen ten aanzien van de opgelegde straf. Die misslag houdt in dat in het arrest onder meer is overwogen:
Het hof acht, gelet op het vorenstaande en ter bescherming van de handhaving van de bij de meststoffen betrokken belangen, het opleggen van een geldboete van na te melden hoogte geboden", waarbij het Hof, naar het in de aanvulling als bedoeld in art. 365a, tweede lid, Sv heeft uiteengezet, in plaats van 'meststoffen' heeft bedoeld te wijzen op 'de bestrijding van de varkenspest'.
22. Blijkens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Wet van 26 september 1996, Stb 487 mogen in een verkort vonnis of arrest alleen de elementen die art. 138b Sv noemt ontbreken: de bewijsmiddelen en de redengevende feiten en omstandigheden waarop de bewezenverklaring steunt. Overigens zal een in verkorte vorm gewezen uitspraak aan alle wettelijke vereisten moeten voldoen:
"(...) Zoals hiervoor bij de mate van uitwerking al is aangegeven, zal het verkorte vonnis moeten voldoen aan alle wettelijke vereisten, behoudens de opsomming en de weergave van de inhoud van de bewijsmiddelen. Het vonnis kan alleen op dit punt worden aangevuld, (...). Dit impliceert dat de tekst voor alle overige onderdelen reeds bij het wijzen van het verkorte vonnis definitief vastligt en wijziging dus niet meer toegelaten zal zijn."
(Kamerstukken II 1994/1995, 23 989, nr 3, p. 7)
23. Inmiddels heeft de Hoge Raad beslist dat ook de weerlegging van verweren die betrekking hebben op de bruikbaarheid van bewijsmateriaal, welke weerlegging valt te brengen onder de voor het bewijs redengevende feiten of omstandigheden, als bedoeld in art. 359, derde lid, Sv, in de aanvulling als bedoeld in art. 365a, tweede lid, Sv mag worden opgenomen, en dat een reeds in de uitspraak opgenomen weerlegging van zulke verweren in die aanvulling mag worden verbeterd, vgl HR NJ 1999, 387 en HR NJ 2001, 352.
Tot herstel van misslagen van andere aard leent de aanvulling als bedoeld in art. 365a, tweede lid, Sv zich evenwel niet, vgl. HR NJ 2000, 548 en HR NJ 2001, 182.
24. Daarom zal geen acht geslagen kunnen worden op hetgeen in de aanvulling op de bestreden uitspraak is vermeld ten aanzien van de motivering van de opgelegde straf.
Ambtshalve zal de Hoge Raad evenwel kunnen constateren dat zich in de strafmotivering een kennelijke misslag voordoet. Hetgeen aan het oordeel van het Hof onderworpen is geweest, en grondslag kan vormen voor de opgelegde straf, heeft in het geheel geen betrekking op meststoffen. Het is overduidelijk dat het Hof heeft gedoeld op de handhaving van belangen die gemoeid zijn met de bestrijding van varkenspest.
De Hoge Raad zal de desbetreffende overweging ter bepaling van de straf in deze zin verbeterd kunnen lezen.
25. De middelen falen en lenen zich voor toepassing van art. 101a RO. Gronden waarop de Hoge Raad gebruik zou moeten maken van zijn bevoegdheid de bestreden uitspraak ambtshalve te vernietigen heb ik niet aangetroffen. Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,