Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
MR. J.W. ILSINK
ADVOCAAT-GENERAAL
Conclusie van 28 september 2001 inzake:
Nr. 1332
Derde Kamer B
Onteigening
1. [eiser 1]
2. [eiser 2]
3. ZUIDNEDERLANDSE INVESTERINGSMAATSCHAPPIJ BV I.O.
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN
1. Feiten en procesverloop
1.1. [Eiser 1] is eigenaar van een perceel kadastraal bekend gemeente [...], Sectie [..], nummer [...]. [eiser 2] is eigenaar van gedeelten van twee percelen bouwgrond kadastraal bekend gemeente [...], Sectie [...], nummers [...] en [...]. Die twee gedeelten zijn onderscheidenlijk groot 2 hectare, 22 are en 5 hectare, 89 are en 30 centiare. Een gedeelte van het perceel van [eiser 1], ter grootte van 2 hectare, 44 are en 65 centiare, is tezamen met de twee perceelsgedeelten van [eiser 2] (hierna gezamenlijk aan te duiden als: de drie perceelsgedeelten) bij KB van 3 juni 1999, nr. 99.002485, Stcrt. 28 juni 1999, 120, ingevolge art. 72a Onteigeningswet ter onteigening aangewezen ten behoeve van - kort samengevat - de aanleg van de Hogesnelheidslijn-Zuid en de verbreding en verlegging van de weg Rotterdam-Dordrecht-Breda-Belgische grens (rijksweg 16).
1.2. Bij exploit van 22 september 2000 heeft de Staat der Nederlanden (Verkeer en Waterstaat; hierna: de Staat) [eiser 1], die in het aanwijzings-KB als eigenaar was aangewezen, doen dagvaarden voor de arrondissementsrechtbank te Breda (hierna: de Rechtbank) en onder meer gevorderd te zijner name vervroegd de onteigening uit te spreken van de drie perceelsgedeelten.
1.3. Ten tijde van het uitbrengen van de dagvaarding waren inmiddels twee van die drie perceelsgedeelten eigendom geworden van [eiser 2]. Verder waren die twee perceelsgedeelten (onder meer) belast met een zakelijk recht (opschortende voorwaarde) ten behoeve van de rechtspersoon in oprichting Zuidnederlandse Investeringsmaatschappij BV i.o. (hierna: ZIM BV i.o.).
1.4. Bij vonnis van 28 november 2000, rolnr. 88500 HAZA 00-1712, heeft de Rechtbank in het incident [eiser 2] en ZIM BV i.o. toegelaten als tussenkomende partijen in het in de hoofdzaak aanhangige geding tot onteigening en onder meer zich elke verdere beslissing gereserveerd.
1.5. Tegen dit tussenvonnis hebben [eiser 2] en ZIM BV i.o. beroep in cassatie ingesteld. In die zaak, die onder nr. 1318 aanhangig is bij de Hoge Raad, neem ik vandaag ook een conclusie. Tegen dit tussenvonnis hebben [eiser 2] en ZIM BV i.o. ook hoger beroep ingesteld; de stukken van het geding geven geen uitsluitsel over de wederwaardigheden van dat hoger beroep.
1.6. De Rechtbank heeft op 27 februari 2001 in deze zaak vonnis gewezen. De Rechtbank heeft in dat vonnis in het incident de vordering van [eiser 2] en ZIM BV i.o. tot voeging afgewezen en in de hoofdzaak onder meer de gevorderde onteigening uitgesproken, het voorschot op de schadeloosstelling voor [eiser 1] vastgesteld op ƒ 301.650, zijnde het door hem niet aanvaarde aanbod, het voorschot op de schadeloosstelling voor [eiser 2] vastgesteld op ƒ 811.300, zijnde het door hem niet aanvaarde aanbod, en drie deskundigen en een rechter-commissaris benoemd.
1.7. Tegen dit eindvonnis hebben en [eiser 1], [eiser 2] en ZIM BV i.o. (hierna tezamen aangeduid als: [eiser 1] c.s.) beroep in cassatie ingesteld, onder aanvoering van één middel van cassatie.
1.8. Ter zitting van 11 april 2001 heeft de Staat geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
1.9. Partijen hebben hun onderscheiden standpunten ter zitting van 23 mei 2001 schriftelijk doen toelichten.
1.10. Ter zitting van 6 juni 2001 hebben [eiser 1] c.s. nog een conclusie van repliek overgelegd.
1.11. Op 14 juni 2001 heeft de Staat een brief gezonden aan de President van de Derde Kamer van de Hoge Raad. Kopieën van die brief heeft de Staat gezonden aan de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad en de eisers tot cassatie. Strekking van die brief is dat de Hoge Raad op de conclusie van repliek geen acht zou moeten slaan, nu deze niet kan worden beschouwd als een beknopte reactie op de schriftelijke toelichting van de Staat.
2. Persona standi in judicio
Uit het vonnis en de stukken van het geding kan niet worden opgemaakt dat in feitelijke instantie door de Staat is aangevoerd dat ZIM BV i.o. niet bevoegd zou zijn als procespartij te handelen en behandeld te worden. Hoe dat ook zij, ZIM BV i.o. is in ieder geval in het geding voor de Rechtbank partij geweest. Gezien HR 17 juni 1966, NJ 1966, 374 m.nt. DJV, kan ZIM BV i.o. mitsdien in cassatie niet meer als "spookpartij"(1) worden beschouwd.
3. De conclusie van repliek
3.1. De schriftelijk toelichting van [eiser 1] c.s. beslaat (inhoudelijk) zeven pagina's en lijkt woordelijk gelijk aan de toelichting die ook reeds in de cassatiedagvaarding op het middel is gegeven. De schriftelijke toelichting van de Staat is vier pagina's lang. De conclusie van repliek van [eiser 2] bevat twaalf pagina's tekst.
3.2. In haar conclusie voor HR 22 september 1995, NJ 1997, 418, betoogde mijn ambtgenoot De Vries Lentsch-Kostense:
Bezwaar tegen de repliek
5. Bij brief van 13 december 1994 en onder verwijzing naar Uw arrest van 7 januari 1994, NJ 1994, 319 verzoekt [verweerster in cassatie] Uw Raad geen acht te slaan op de 27 pagina's tellende repliek van [eiseres tot cassatie] nu deze niet is beperkt tot een beknopte reactie op de schriftelijke toelichting van [verweerster in cassatie] en uiteenzettingen bevat over onderwerpen die reeds in de schriftelijke toelichting aan de orde hadden kunnen komen. Bij brief van 2 januari 1995 laat [eiseres tot cassatie] weten dat Uw Raad wel behoort acht te slaan op haar repliek; zij stelt in deze repliek niet meer en niet minder te hebben gedaan dan het geven van een reactie op de schriftelijke toelichting van [verweerster in cassatie].
6. Het behoeft mijns inziens geen betoog dat [de] 27 pagina's tellende repliek niet kan worden beschouwd als een beknopte reactie op de 11 pagina's tellende schriftelijke toelichting van [verweerster in cassatie], ook niet als in aanmerking wordt genomen dat 8 pagina's in beslag worden genomen door een kopie van het (in augustus 1992) in het tijdschrift Bouwrecht verschenen artikel van Bogaers, advocaat van [eiseres tot cassatie] in de feitelijke instanties (een artikel waarnaar in de feitelijke instanties herhaaldelijk is verwezen en dat ook reeds eerder - in kopie - is overgelegd). [Verweerster in cassatie] heeft dan ook terecht aangevoerd dat de omvang van de repliek in het stelsel van de schriftelijke cassatieprocedure, destijds door Uw Raad in overleg met de Haagse balie tot stand gebracht, belet dat op dit stuk wordt acht geslagen. Ik verwijs hier naar Uw door [verweerster in cassatie] genoemde arrest van 7 januari 1994 met de conclusie van mijn ambtgenoot Koopmans en het inmiddels door Uw Raad gewezen arrest van 6 januari 1995, RvdW 1995, 20 met de conclusie van mijn ambtgenoot Vranken, gepubliceerd in CRvdW, 1995, 20. Uit laatstgenoemd arrest blijkt duidelijk dat de beknoptheid als zelfstandige maatstaf geldt; in Uw arrest van 7 januari 1994 werd nog de nadruk gelegd op het "met name niet mogen aanroeren van nieuwe onderwerpen".
De Hoge Raad oordeelde vervolgens in die zaak:
Van de zijde van [verweerster in cassatie] is terecht bezwaar gemaakt tegen de "repliek" van [eiseres tot cassatie]. Deze schriftuur van 27 bladzijden kan niet worden beschouwd als een beknopte reactie op de schriftelijke toelichting van de wederpartij.
3.3. Naar mijn idee kan in deze zaak de conclusie van repliek evenmin worden beschouwd als een beknopte reactie op de schriftelijke toelichting van de Staat. Ik meen derhalve dat van de zijde van de Staat terecht bezwaar is gemaakt tegen dat stuk: daarop behoort de Hoge Raad geen acht te slaan.
4. Het middel
4.1. Noodzaak tot onteigening: mogelijkheid tot zelfrealisatie
De eerste pijl die [eiser 1] c.s. in cassatie op hun boog hebben, betreft de stelling dat de noodzaak tot onteigening ontbreekt omdat [eiser 2] en ZIM BV i.o. bereid en in staat zijn de beoogde bestemming zelf te realiseren. De Rechtbank heeft echter - in cassatie onbestreden - geoordeeld dat "[v]aststaat dat [eiser 1] c.s. in het kader van de administratieve procedure tot onteigening hun voormelde zienswijze [- waaronder de stelling dat [eiser 2] bereid en in staat is de beoogde bestemming zelf te realiseren -] met betrekking tot de noodzaak tot onteigening niet naar voren hebben gebracht". Daaruit vloeit in de regel voort dat het niet aan de Rechtbank ter beoordeling stond of een mogelijkheid tot zelfrealisatie bestond(2). [eiser 1] c.s. wijzen evenwel op de uitweg die HR 20 december 2000, NJ 2001, 273 m.nt. PCEvW (Van de Ven/Eindhoven) hier biedt. In punt 7 van de toelichting op het voorgestelde middel van cassatie wordt daarbij de volgende passage uit rov. 3.8 van dat arrest aangehaald:
Bij de toetsing van de rechtmatigheid van de onteigening heeft de onteigeningsrechter een beperkte taak, zoals uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 9 februari 2000, nr. 1272, NJ 2000, 418. Dat de onteigeningsrechter in dat kader de toetsing dient te verrichten naar de situatie ten tijde van het (besluit tot goedkeuring van het) onteigeningsbesluit, en op grondslag van tegen de onteigening gerichte bezwaren die reeds in de aan het onteigeningsgeding voorafgaande procedure bij het bestuur naar voren zijn gebracht, belet de onteigeningsrechter echter niet - en ontslaat hem dan ook niet van de plicht - naar aanleiding van een desbetreffend verweer in dit verband acht te slaan op bezwaren die door anderen dan de onteigende in die procedure bij het bestuur naar voren zijn gebracht. Daarmee wordt immers geen inbreuk gemaakt op het stelsel waarin de beoordeling van deze bezwaren is overgelaten aan het bestuur en de rechter (slechts) de redelijkheid van deze beoordeling heeft te toetsen. (...)
[Eiser 1] c.s. voeren vervolgens aan [betrokkene]mens [betrokkene] "in de Kroonprocedure in het kader van de HSL-lijn het door [eiser 1] c.s. aangevoerde zelfrealisatie argument reeds in stelling [is] gebracht". Het middel wil ons kennelijk doen geloven dat [betrokkene] zou hebben aangevoerd dat de noodzaak tot onteigening van zijn percelen ontbrak omdat [eiser 1] c.s. bereid en in staat zijn de bestemming van hun percelen te realiseren. Het lijkt mij nogal uitzonderlijk dat anderen dan de onteigende(n) individuele belangen van de onteigende(n) bij het bestuur naar voren brengen. De Hoge Raad vervolgde het arrest in de zaak Van de Ven/Eindhoven dan ook aldus:
3.9. Het onder 3.8 overwogene (...) geldt ook voor de afweging van het algemene belang bij de onteigening tegen door de onteigening te treffen individuele belangen van de onteigende, maar het zal uiteraard slechts zelden voorkomen dat anderen individuele belangen van de onteigende bij het bestuur naar voren brengen. Ook in dit geval zijn in de aan dit geding voorafgaande procedure geen individuele belangen van Van de Ven naar voren gebracht. In zoverre faalt onderdeel 7, dat betoogt dat de Rechtbank bij de beoordeling van de afweging van het particuliere belang van Van de Ven tegen het onteigeningsbelang een onjuiste maatstaf heeft aangelegd, reeds om die reden. (...)
Die passage wordt door [eiser 1] c.s. nu juist niet aangehaald. In deze zaak heeft [betrokkene] dan ook aangevoerd "dat onteigening van zijn gronden niet noodzakelijk is" omdat hij "in staat en financieel bij machte [is] het gedeelte van zijn grond waarop de verzorgingsplaats ligt zelf uit te voeren en te exploiteren".(3) Hij heeft individuele belangen van zichzelf naar voren gebracht - en geen belangen van [eiser 1] c.s. Het stond dus niet aan de Rechtbank ter beoordeling of een mogelijkheid tot zelfrealisatie bestond. De klacht waarin een beroep wordt gedaan op die mogelijkheid, faalt reeds om die reden.
4.2. Noodzaak tot onteigening: de afspraak met Texaco
4.2.1. De tweede pijl die [eiser 1] c.s. op hun boog hebben, betreft kort samengevat de afspraak tussen de Staat en Texaco Nederland BV (hierna: Texaco). Voor de behandeling van de desbetreffende (groep van) klacht(en) is het nuttig om opnieuw een blik te werpen op het in de vorige paragraaf aangehaalde arrest in de zaak Van de Ven/Eindhoven. Evenals in de onderhavige zaak, werd in die zaak immers een klacht aangevoerd die duidelijk geïnspireerd was op HR 10 augustus 1994, NJ 1996, 35 m.nt. MB (Koopmans/Leeuwarden). Een klacht die er in essentie op neerkomt dat de onteigenaar zich "vrijwillig" in de "onteigeningsklem" heeft gezet zodat de noodzaak aan de onteigening komt te ontvallen.(4) De Hoge Raad verwierp in de zaak Van de Ven/Eindhoven dat betoog op grond van de volgende overweging:
3.7. Het vijfde onderdeel van het middel keert zich tegen de verwerping door de Rechtbank van het verweer van Van de Ven dat de Gemeente [Eindhoven] geen beroep op de noodzaak tot onteigening toekomt, omdat zij het door het sluiten van overeenkomsten met de Staat onmogelijk heeft gemaakt dat de Staat, als uiteindelijk beoogde eigenaar, de te onteigenen grond op minnelijke wijze van haar zou verwerven. Ook dit onderdeel faalt. In het oordeel van de Rechtbank ligt als niet onbegrijpelijke uitleg van de afspraak tussen de Gemeente en de Staat besloten, dat het de Staat niet verboden was zelf met Van de Ven te onderhandelen over verwerving van de te onteigenen grond. Uit het vonnis en uit de stukken van het geding blijkt niet dat andere feiten zijn gesteld of naar voren gekomen, waaruit zou volgen dat de Gemeente dit de Staat heeft verboden of anderszins onmogelijk gemaakt. De enkele omstandigheid dat de Staat na het sluiten van het convenant geen behoefte heeft gehad te trachten de grond rechtstreeks van Van de Ven te kopen, brengt niet mee dat de onteigening onrechtmatig is. Voorts is, anders dan in het onderdeel kennelijk wordt verondersteld, voor de rechtmatigheid van een onteigening niet vereist dat de onteigenende partij degene die volgens de aan de onteigening ten grondslag liggende plannen uiteindelijk eigenaar van het onteigende zal worden, in de gelegenheid stelt zelf deze zaak minnelijk van de onteigende te verwerven. Voor het overige staat de noodzaak tot onteigening en de afweging van de daarbij betrokken belangen, voorzover hier aan de orde, niet ter beoordeling aan de onteigeningsrechter, maar is deze overgelaten aan het bestuur.
In de onderhavige zaak geldt evenzeer dat noch uit het vonnis, noch uit de stukken van het geding blijkt dat feiten zijn gesteld of naar voren gekomen, waaruit zou volgen dat de Staat Texaco heeft verboden of anderszins onmogelijk gemaakt om te onderhandelen over verwerving van de te onteigenen perceelsgedeelten. Reeds om die reden faalt dit - in cassatie nogmaals breed uitgemeten - betoog.
4.2.2. [eiser 1] c.s. verliezen hier trouwens uit het oog dat de Staat niet onteigent ten behoeve van Texaco maar ten behoeve van de aanleg van een verzorgingsplaats. Nut en noodzaak van die onteigening worden in het onteigenings-KB tot uitdrukking gebracht bij de weerlegging van de zienswijze van meergenoemde [betrokkene]:
De aanleg, de inrichting en het beheer van verzorgingsplaatsen, de uitgifte van benzinestations en de gewenste voorzieningen langs rijkswegen worden tot de publieke taak van de rijksoverheid gerekend. Om deze taak naar behoren te kunnen uitoefenen, dient er sprake te zijn van openbaarheid welke op grond van de Wegenwet alleen door het Rijk gevestigd kan worden. Dat de rechtspositie van verzorgingsplaatsen eenduidig bij het Rijk en niet in private handen behoort te rusten is overigens mede van belang voor de bevoegdheden van politie ter plaatse en bijvoorbeeld de aansprakelijkheid. Voorts is het gelet op de samenhang tussen de verzorgingsplaats en de rijksweg 16 alsmede de bij de realisatie van een rijksweg in acht te nemen veiligheidseisen niet gewenst dat een particulier deze verzorgingsplaats realiseert.
Het is dus zo dat de Staat eigenaar moet worden en blijven van de verzorgingsplaats. Wie te zijner tijd de exploitant van de verzorgingsplaats wordt, is in het kader van de onteigening niet relevant. Evenmin is dus relevant dat de Staat al voor de totstandkoming van het onteigenings-KB met Texaco was overeengekomen dat zij die exploitant zou zijn.
4.3. Onderhandelingsplicht
In (de toelichting op) het middel ontwaar ik ten slotte nog een derde - en laatste - pijl - op de boog van [eiser 1] c.s.: een (groepje) klacht(en) over het oordeel dat vaststaat dat de Staat voldoende serieus heeft onderhandeld. Anders dan dit gedeelte van het middel wil, geeft dit oordeel geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting, met name niet van art. 17 Ow Pro, en is het bovendien voldoende gemotiveerd. En voor zover [eiser 1] c.s. in dit verband anticiperen op de schadeloosstelling, faalt hun betoog aangezien de vaststelling daarvan pas in een latere fase van de onteigeningsprocedure aan de orde komt.
4.4. Slotsom
Geen van de klachten die ik in de toelichting op het middel van cassatie meen te ontwaren, treft doel. Het beroep kan, naar het mij voorkomt op de voet van art. 101a Wet RO, worden afgedaan.
5. Conclusie
Ik concludeer tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 R.P. Cleveringa, Spookpartijen, 1967.
2 Vergelijk HR 9 februari 2000, NJ 2000, 418 m.nt. PCEvW (Strijpse Kampen), rov. 4.3.
3 Vergelijk: Overwegingen, Reclamant sub 32, van het aanwijzings-KB.
4 Deze terminologie ontleen ik aan P.C.E. van Wijmen in zijn noot onder het arrest in de zaak Van de Ven/Eindhoven in NJ 2001, 273.