Conclusie
Rolnr. C99/196HR
Mr Strikwerda
Zt. 5 jan. 2001
conclusie inzake
1. de Cliëntenraad van Kinder- en Jeugdpsychiatrisch Ziekenhuis De Drie Vennen
2. [Eiseres 2]
3. [Eiseres 3]
4. [Eiser 4]
tegen
1. Stichting Zorgcircuits
2. Mutsaersstichting
Edelhoogachtbaar College,
1. Art. 2 van Pro de Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen van 29 februari 1996, Stb. 204, hierna: WMCZ, bepaalt:
1. De zorgaanbieder stelt voor elke door hem in stand gehouden instelling een cliëntenraad in, die binnen het kader van de doelstellingen van de instelling in het bijzonder de gemeenschappelijke belangen van de cliënten behartigt.
2. De zorgaanbieder regelt schriftelijk:
a. het aantal leden van de cliëntenraad, de wijze van benoeming, welke personen tot lid kunnen worden benoemd en de zittingsduur van de leden;
b. (...).
3. De in het tweede lid bedoelde regeling is zodanig dat de cliëntenraad:
a. redelijkerwijs representatief kan worden geacht voor de cliënten
b. redelijkerwijs is staat kan worden geacht hun gemeenschappelijke belangen te behartigen.
Dit kort geding betreft de vraag of het bestuur van de zorgaanbieder kan optreden, indien blijkt dat de bij een instelling ingestelde cliëntenraad niet (meer) voldoet aan de in art. 2 lid 3 WMCZ Pro gestelde vereisten.
2. De feiten waarvan in cassatie moet worden uitgegaan treft men aan in r.o. 4.2 van het bestreden arrest. Zij komen op het volgende neer.
(i) Verweerster in cassatie sub 1, hierna: Stichting Zorgcircuits, is de moederstichting van een aantal dochterstichtingen, waaronder verweerster in cassatie sub 2, hierna: Mutsaersstichting. Het bestuur van de dochterstichtingen wordt door Stichting Zorgcircuits gevormd. Het bestuur van deze stichting bestaat uit een raad van bestuur bestaande uit twee leden onder toezicht van een raad van toezicht.
(ii) Mutsaersstichting exploiteert vier instellingen, waaronder het Kinder- en Jeugdpsychiatrisch Ziekenhuis De Drie Vennen te Venlo. Dit ziekenhuis staat onder de dagelijkse leiding van een manager, die rapporteert en verantwoording aflegt aan de raad van bestuur van Stichting Zorgcircuits.
(iii) Het ziekenhuis De Drie Vennen telt 30 residentiële plaatsen, 16 dagbehandelingsplaatsen en 2 BOPZ-plaatsen op een gesloten afdeling. Het ziekenhuis biedt hulpverlening aan kinderen en jeugdigen tot 18 jaar met psychische stoornissen, gecombineerd met hulp aan hun gezinnen.
(iv) Ten behoeve van De Drie Vennen heeft de raad van bestuur van Stichting Zorgcircuits op 23 januari 1997 ter uitvoering van art. 2 lid 2 WMCZ Pro het "Reglement Cliëntenraad De Drie Vennen" vastgesteld. Artikel 2 A ("samenstelling cliëntenraad") van het Reglement bepaalt onder meer:
2.1. De raad bestaat uit ten hoogste 5 en ten minste 3 leden.
(...).
2.3. Bij voorkeur bestaat tenminste tweederde deel van de raad uit (ex-)cliënten van De Drie Vennen.
2.4. (Ex-)cliënten van Drie Vennen dienen bij de benoeming als lid van de cliëntenraad tenminste nog in de jaarperiode voorafgaande aan de benoeming te behoren bij de cliëntenpopulatie.
2.5. Het overige deel van de raad kan bestaan uit leden van cliëntenbelangenverenigingen, (...).
Art. 3 ("zittingsduur en beëindiging lidmaatschap") van het Reglement bepaalt onder meer:
3.1. De leden van de cliëntenraad (...) hebben zitting voor een periode van 3 jaar en zijn eenmaal herbenoembaar. (...).
(v) In maart 1997 is de cliëntenraad van De Drie Vennen als zodanig geïnstalleerd. De leden waren toen eiser tot cassatie sub 4, hierna: [eiser 4], eiseres tot cassatie sub 2, hierna: [eiseres 2], en nog drie anderen. Deze drie hebben zich in de loop van 1997 terugtrokken, waarna eiseres tot cassatie sub 3, hierna: [eiseres 3], als derde lid is benoemd.
(vi) [Eiser 4], [eiseres 2] en [eiseres 3] zijn ouders van minderjarige patiënten van De Drie Vennen die allen eind 1997 uit de instelling zijn ontslagen.
(vii) Op 9 januari 1998 heeft de Inspectie voor de Gezondheidszorg Limburg een algemeen toezichtsbezoek aan de Drie Vennen gebracht. In het naar aanleiding van dat bezoek opgestelde rapport d.d. 26 mei 1998 van de Inspectie wordt melding gemaakt van het slecht functioneren van de cliëntenraad en de aanbeveling gedaan te bewerkstelligen "dat een representatieve cliëntenraad ontstaat, die signalen kan vertalen in beleidsadviezen".
(viii) Bij brief van 10 juni 1998 heeft de raad van bestuur van Stichting Zorgcircuit aan [eiser 4], [eiseres 2] en [eiseres 3] onder meer het volgende bericht:
"Het rapport van de inspectie heeft geleid tot intensief beraad tussen de manager van De Drie Vennen en de Raad van Bestuur. Bij dat beraad heeft een belangrijke rol gespeeld het feit dat de inspectie constateert dat de problemen op het terrein van de medezeggenschap in De Drie Vennen thans zodanig zijn dat zij een nadelige invloed op het behandelklimaat hebben. (...).
Op grond van al het voorgaande constateert de Raad van Bestuur dat thans binnen De Drie Vennen geen cliëntenraad bestaat die voldoet aan de wettelijke vereisten van representativiteit. Uw drietal wordt daarom door ons niet beschouwd als cliëntenraad.
De Raad van Bestuur heeft tevens besloten alles in het werk te stellen teneinde op korte termijn een cliëntenraad in het leven te roepen, die voldoet aan het wettelijk vereiste van representativiteit."
(ix) Op 29 juni 1998 heeft een bijeenkomst plaatsgevonden van ouders van de patiënten van De Drie Vennen. Tijdens deze bijeenkomst bleek dat een groot deel van de ouders zich niet vertegenwoordigd achtte door de zittende cliëntenraad en werd besloten om een nieuwe voorlopige cliëntenraad te vormen.
3. Bij exploit van 29 juni 1998 hebben thans eisers tot cassatie (hierna: [eiser] c.s.) de Stichting Zorgcircuits en de Mutsaersstichting in kort geding gedagvaard voor de President van de Rechtbank te Roermond en gevorderd dat de Stichtingen, op straffe van verbeurte van een dwangsom, worden veroordeeld om
1. per aangetekende brief aan eisers sub 1, 2, 3 en 4 kenbaar te maken dat eisers sub 2, 3 en 4 worden gezien als rechtsgeldige vertegenwoordigers en leden van de Cliëntenraad bij het Kinder- en Jeugdpsychiatrisch Ziekenhuis De Drie Vennen te Venlo;
2. op verzoek van voornoemde Cliëntenraad wederom overleg aan te gaan met voornoemde leden van de Cliëntenraad omtrent alle zaken waarover overleg volgens de Cliëntenraad noodzakelijk en wenselijk is;
3. per informatiebulletin aan ouders en verwanten van kliënten die verblijven in het Kinder- en Jeugdpsychiatrisch Ziekenhuis De Drie Vennen alsmede aan alle overige cliëntenraden, organen en instellingen die resorteren onder de voornoemde stichtingen (gedaagde sub 1 en 2) kenbaar te maken dat eisers sub 2, 3 en 4 leden zijn van de Cliëntenraad van Kinder- en Jeugdpsychiatrisch Ziekenhuis De Drie Vennen te Venlo.
[Eiser] c.s. legden aan hun vordering ten grondslag dat de Stichtingen jegens hen onrechtmatig hebben gehandeld, nu het de Stichtingen ontbrak aan bevoegdheid om de cliëntenraad af te zetten. De WMCZ kent de verplichting tot het instellen van een clintenraad, maar niet een recht die raad of de afzonderlijke leden van die raad af te zetten, aldus [eiser] c.s.
4. Nadat de Stichtingen verweer hadden gevoerd, heeft de President bij vonnis van 16 juli 1998 het gevorderde afgewezen.
5. In hoger beroep heeft het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch bij arrest van 6 april 1999 het vonnis van de President, met verbetering van gronden, bekrachtigd. Daartoe overwoog het Hof, kort gezegd, het volgende. Toegegeven moet worden dat aan de raad van bestuur niet bij of krachtens de WMCZ uitdrukkelijk de bevoegdheid is gegeven om een ingestelde cliëntenraad af te zetten. Uit de brief van 10 juni 1998 kan evenwel niet worden afgeleid dat de leden van de cliëntenraad zijn afgezet; door de raad van bestuur wordt slechts geconstateerd dat binnen De Drie Vennen geen cliëntenraad bestaat die voldoet aan de wettelijke vereisten van representativiteit en dat [eiser] c.s. daarom door de raad van bestuur niet als cliëntenraad worden beschouwd (r.o. 4.4). De vraag is nu of de raad van bestuur op 10 juni 1998 in redelijkheid is kunnen komen tot deze constateringen, anders gezegd, of de cliëntenraad op die datum voldeed aan de in art. 2 lid 3 WMCZ Pro neergelegde vereisten dat de cliëntenraad redelijkerwijs representatief kan worden geacht voor de cliënten en redelijkerwijs in staat kan worden geacht hun gemeenschappelijke belangen te behartigen (r.o. 4.5). Naar 's Hofs oordeel kan deze vraag bevestigend worden beantwoord (r.o. 4.8 en 4.10), zulks op grond van het feit dat de communicatie van de cliëntenraad met de ouders/verzorgers van de (ex)patiënten in de periode waarin hij funtioneerde minimaal gebleken is (r.o. 4.7), op grond van de inhoud van het kort tevoren uitgebrachte rapport van de Inspectie voor de Volksgezondheid (r.o. 4.8), alsmede op grond van het feit dat binnen enkele weken nadat de raad van bestuur zijn brief had geschreven is gebleken dat een groot deel van de ouders zich niet vertegenwoordigd achtte door de cliëntenraad (r.o. 4.8). Daarmee ontvalt de grondslag aan de vorderingen van [eiser] c.s., aldus het Hof (r.o. 4.10).
6. [Eiser] c.s. zijn tegen het arrest van het Hof (tijdig) in cassatie gekomen met een uit drie onderdelen opgebouwd middel, dat door de Stichtingen is bestreden met conclusie tot verwerping van het cassatieberoep.
7. Onderdeel 1 van het middel bestrijdt de relevantie van de door het Hof in r.o. 4.5 geformuleerde vraagstelling en betoogt dat de WMCZ niet vereist dat de cliëntenraad redelijkerwijs representatief voor de cliënten kan worden geacht en redelijkerwijs in staat kan worden geacht hun gemeenschappelijke belangen te behartigen, doch slechts voorschrijft dat de door de zorginstelling op te stellen regeling als gevolg dient te hebben dat de cliëntenraad die aan de hand van die regeling wordt samengesteld, redelijkerwijs representatief geacht kan worden voor de cliënten. Onderdeel 2 sluit aan op deze klacht en verwijt het Hof te hebben miskend dat de bedoelde regeling slechts ziet op de samenstelling van de cliëntenraad, zodat het Hof ten onrechte het daadwerkelijk functioneren van de cliëntenraad en diens representativiteit heeft getoetst. Onderdeel 3 ten slotte klaagt over onduidelijkheid van r.o. 4.10 van het bestreden arrest en betoogt - kort gezegd - dat, hoe die overweging ook gelezen moet worden, het Hof heeft miskend dat de raad van bestuur in ieder geval de bevoegdheid mistte om in te grijpen.
8. De WMCZ heeft tot doel een betere afstemming van de zorgverlening op de wensen en behoeften van cliënten in zorginstellingen. Medezeggenschap werd daartoe een belangrijk instrument geacht, omdat het hier voorzieningen betreft die in belangrijke mate bepalend zijn voor het welbevinden van degenen die erop zijn aangewezen (Kamerstukken II 1992/93, 23 041, nr. 3, blz. 2 en 8/9). Zie nader over het ontstaan en de inhoud van de WMCZ P.J.M. van Wersch, Stichting & Vereniging 1994, blz. 1 e.v.; A.H. Bakker, Het wetsvoorstel medezeggenschap cliënten zorginstellingen, in: Roscam Abbing-bundel, 1994, blz. 37 e.v.; J.E.M. Akveld en C.J. Loonstra, Tijdschrift voor Gezondheidsrecht, 1994, blz. 315 e.v.; J.E.M. Akveld, Regelgeving rond de 'onderneming' in de gezondheidszorg, rede, 1996, blz. 25 e.v.
9. Gekozen is voor een wet die de gehele gesubsidieerde zorgsector bestrijkt. Omdat deze sector een grote diversiteit aan instellingen omvat, heeft de wetgever de inrichting van de medezeggenschapsstructuur overgelaten aan de zorginstellingen zelf, teneinde deze in staat te stellen een regeling tot stand te brengen die op de maat van de betrokken instelling gesneden is. Deze vrijheid vindt haar grenzen in de twee in art. 2 lid 3 WMCZ Pro omschreven vereisten. De vormgeving van deze vereisten bij nadere regeling is opgedragen aan de zorgaanbieder, waarbij hem de nodige vrijheid van handelen is gegund. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt voorts dat de zorgaanbieder aan zijn wettelijke verplichtingen heeft voldaan wanneer hij een reglement tot stand heeft gebracht dat aan de bedoelde vereisten voldoet (Kamerstukken II 1993/94, 23 041, nr. 5, blz. 8).
10. Het in de onderhavige zaak gerezen geschil over de representativiteit van een zittende cliëntenraad, die overeenkomstig de in art. 2 WMCZ Pro bedoelde regeling is ingesteld, wordt in de WMCZ niet uitdrukkelijk geregeld. De wetgever heeft kennelijk afgezien van uitvoerige procedurevoorschriften met betrekking tot de verhouding tussen zorgaanbieder en cliëntenraad in het vertrouwen dat beide partijen gebaat zijn bij een goede samenwerking en dat "dit zijn weg wel zal vinden" (Kamerstukken II 1993/94, 23 041, nr. 5, blz. 29). Uit hetgeen is overwogen met betrekking tot de samenstelling van de cliëntenraad ("het vereiste van representativiteit dwingt de zorgaanbieder de benoeming van de leden van de cliëntenraad zoveel mogelijk te laten plaatsvinden door middel van rechtstreekse verkiezing van de leden door en uit het midden van de cliënten zelf", Kamerstukken II 1993/94, nr. 5, blz. 11) kan worden afgeleid dat naar de voorstelling van de wetgever een dergelijk geschil, voor zover het reglement als bedoeld in art. 2 lid 2 WMCZ Pro daarin niet voorziet, in beginsel ter beoordeling en beslissing staat van (het plenum van) de cliënten. Daarop wijst ook art. 10 WMCZ Pro, dat bepalingen bevat ter zake van de naleving van, onder meer, art. 2 WMCZ Pro. Ingevolge het tweede lid van dat artikel kan, naast de cliëntenraad, iedere cliënt de kantonrechter verzoeken de zorgaanbieder te bevelen art. 2 na Pro te leven. De minister heeft aangegeven dat zulks ook mogelijk is indien een cliënt meent dat de cliëntenraad onvoldoende representatief is. In een zodanig geval kan de zorgaanbieder verplicht worden de samenstelling van de raad aan te passen (Kamerstukken II 1993/94, 23 041, nr. 5, blz. 10).
11. Mag uit deze passage worden afgeleid dat de zorgaanbieder ook uit eigen beweging bevoegd is om in te grijpen, indien hij constateert dat de zittende cliëntenraad onvoldoende representatief is? Daartegen pleit dat het welslagen van een medezeggenschapsregeling in belangrijke mate afhangt van de mate van onafhankelijkheid waarmee een medezeggenschapsorgaan ten opzichte van het bestuur kan opereren. Hiermee is niet in overeenstemming te brengen dat het bestuur toezicht op de cliëntenraad zou uitoefenen, ook al betreft dat toezicht de bewaking van de naleving van vereisten waarvan de wet hem de nadere regeling heeft opgedragen. Een zodanige bevoegdheid zou licht door het bestuur misbruikt kunnen worden om zich te ontdoen van een hem onwelgevallige cliëntenraad. Ik zou daarom menen dat de zorgaanbieder in beginsel is gebonden aan de uitwerking die hij in het reglement aan de in art. 2 lid 3 WMCZ Pro bedoelde vereisten heeft gegeven, en zo dit reglement niet voorziet in tussentijdse beëindiging van het lidmaatschap van de cliëntenraad wegens gebrek aan representativiteit, hem geen bevoegdheid toekomt eigenmachtig een wijziging in de samenstelling van de zittende cliëntenraad door te voeren. Hij behoeft daartoe de toestemming van het plenum van de cliënten.
12. Ik keer terug naar het middel. Het betoog dat ten grondslag ligt aan de onderdelen 1 en 2 faalt m.i. In het licht van de parlementaire geschiedenis moet worden aangenomen dat de wetgever wel degelijk van belang heeft geacht dat de cliëntenraad, ook indien hij eenmaal is geïnstalleerd overeenkomstig het door de zorgaanbieder vastgestelde reglement, moet (blijven) voldoen aan het vereiste dat hij redelijkerwijze representatief voor de cliënten kan worden geacht en redelijkerwijs in staat kan worden geacht hun gemeenschappelijke belangen te behartigen. De regeling van het tweede lid van art. 10 WMCZ Pro wijst daarop. De minister heeft aangegeven dat deze regeling ook dient om een cliënt die meent dat de cliëntenraad niet voldoet aan het representativiteitsvereiste een middel in handen te geven om de zorgaanbieder te verplichten de samenstelling van de betrokken cliëntenraad zodanig aan te passen dat hij wel representatief kan worden geacht voor de cliënten van de instelling. Niet alleen het door de zorgaanbieder op te stellen reglement, maar ook het daadwerkelijk functioneren van de cliëntenraad moet derhalve voldoen aan de vereisten van art. 2 lid 3 WMCZ Pro.
13. Ook onderdeel 3 van het middel is naar mijn oordeel tevergeefs voorgesteld. Het Hof heeft in de door het onderdeel gewraakte rechtsoverweging overwogen dat de raad van bestuur in zijn brief van 10 juni 1998 terecht heeft geconstateerd dat op dat moment bij De Drie Vennen geen cliëntenraad bestaat die voldoet aan de wettelijke eisen van representativiteit. Daarmee heeft het Hof kennelijk bedoeld dat de raad van bestuur terecht heeft geconstateerd dat de zittende cliëntenraad op dat moment niet voldeed aan de vereisten van art. 2 lid 3 WMCZ Pro. De ingreep van de raad van bestuur mag voorbarig zijn geweest (de raad van bestuur had naar mijn oordeel, alvorens naar aanleiding van het rapport van de Inspectie voor de Volksgezondheid stappen te ondernemen, eerst de ouders van de patiënten moeten raadplegen), het Hof heeft naar mijn oordeel niet blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de vorderingen van [eiser] c.s. ongegrond te oordelen. Vast staat immers dat de ouders van de patiënten zich over de ontstane situatie hebben uitgesproken. Genoegzaam is gebleken dat een groot deel van hen zich niet vertegenwoordigd achtte door de cliëntenraad en besloten heeft een nieuwe voorlopige cliëntenraad te vormen. Hieruit mag worden afgeleid dat de actie van de raad van bestuur is goedgekeurd door hen, bij wie naar de voorstelling van de wetgever de beoordeling en beslissing ligt van geschillen omtrent de representativiteit en het functioneren van de cliëntenraad. Dat de ouders door het voorbarig optreden van het bestuur niet vrij zijn geweest in hun beoordeling en beslissing, is door [eiser] c.s. niet gesteld.
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,