Conclusie
Nr. C 98/358 HR Mr. Mok
Zitting 12 mei 2000 Conclusie inzake
REESINK TECHNISCHE HANDEL B.V.
tegen
Vereniging SOCIAAL COMITÉ VAN WERKGEVERS IN DE GROOTHANDEL IN TECHNISCHE PRODUCTEN, HUISHOUDELIJKE ARTIKELEN EN METALEN
Edelhoogachtbaar college,
1. Feiten
1.1. Eiseres van cassatie, Reesink, drijft een onderneming die onder de werkingssfeer valt van de algemeen verbindend verklaarde c.a.o.’s voor de Groothandel in Technische Producten, Huishoudelijke Artikelen en Metalen.
Verweerder in cassatie, het Sociaal Comité1, is namens de werkgevers partij bij deze overeenkomsten.
1.2. Reesink is sinds 1994 geen lid meer van het Sociaal Comité. Zij is dan ook niet meer uit dien hoofde aan de c.a.o.’s voor de Groothandel in Technische Producten, Huishoudelijke Artikelen en Metalen gebonden.
Deze c.a.o.'s worden op verzoek van het Sociaal Comité sinds lang, mede namens de overige c.a.o.-partijen, algemeen verbindend verklaard. De Wet op het algemeen verbindend en het onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten (Wet a.v.v.) bepaalt dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, hierna: de minister, bepalingen van een c.a.o. algemeen verbindend kan verklaren indien de betrokken c.a.o. voor een, naar zijn oordeel belangrijke, meerderheid van de in de bedrijfstak werkzame personen geldt2.
1.3. Het Sociaal Comité heeft bij de minister een aanvraag tot algemeenverbindendverklaring (avv) van een VUT-c.a.o.3 en een Fonds Kollektieve Belangen-c.a.o. ingediend4. De minister5 heeft het Sociaal Comité bericht dat de door het Sociaal Comité gepresenteerde “voortgangsgegevens” niet voldeden aan de daarvoor gestelde eisen van representativiteit en dat het voor de voortzetting van de behandeling noodzakelijk was dat het Sociaal Comité de minister vóór 1 december 1996 de benodigde, correct berekende, gegevens zou verschaffen. De minister behield zich het recht voor te verlangen dat de juistheid van deze gegevens zou worden ondersteund door een door het Sociaal Comité aan te leveren accountantsverklaring.
1.4. In de genoemde brief is het Sociaal Comité er tevens op attent gemaakt dat de advocaat van Reesink de minister had medegedeeld dat Reesink grote twijfels had over de representativiteit van de contractpartners bij de VUT-c.a.o., waarop de minister vervolgt met de zinsnede: “Wellicht verdient het aanbeveling [om] u met «Reesink» te verstaan, alvorens u de noodzakelijke representativiteitsgegevens aan mij doet toekomen.”6
1.5. Op 29 november heeft het Sociaal Comité representativiteitsgegevens en een accountantsverklaring aan de minister verstrekt. Daarbij heeft het Sociaal Comité aangegeven dat het representativiteitspercentage volgens haar 51, 69 % bedroeg7.
Vervolgens heeft Reesink het Sociaal Comité om afgifte dan wel inzage van die verstrekte gegevens verzocht. Aan dit verzoek heeft het Sociaal Comité geen gehoor gegeven. Daarop heeft Reesink de minister om deze door het Sociaal Comité verstrekte stukken gevraagd. De minister heeft deze stukken bij brief van 6 december 1996 aan Reesink gezonden8.
2. Verloop procedure
2.1. Inmiddels had Reesink, bij dagvaarding van 5 november 19969, het Sociaal Comité gedagvaard in kort geding voor de president van de rechtbank in Den Haag. Zij heeft aangevoerd dat de minister, ter beoordeling van de representativiteit, alleen afging op de door het Sociaal Comité verstrekte gegevens, zonder deze te toetsen.
Zij heeft, kort weergegeven, gevorderd het Sociaal Comité te veroordelen op straffe van een dwangsom, aan haar of aan een door haar aan te wijzen derde de stukken af te geven of ter inzage te verstrekken, waaruit de in het lichaam van de dagvaarding bedoelde representativiteit, althans een zo goed mogelijke benadering daarvan, zou kunnen worden afgeleid.
2.2.1. De president heeft overwogen dat het, mede gezien het door het Sociaal Comité genoemde representativiteitspercentage van 51,69%, niet uitgesloten was dat een nadere controle van de relevante gegevens ertoe zou leiden dat de minister tot het oordeel zou komen dat de betrokken c.a.o. niet voor een belangrijke meerderheid van de in de bedrijfstak werkzame personen gold.
Reesink had daarom, aldus de president, belang bij afgifte of inzage van de gegevens die betrekking hadden op de representativiteit. Er was niet aannemelijk geworden dat enig belang van Reesink voor dat van het Sociaal Comité zou moeten wijken.
2.2.2. Bij vonnis van 18 december 1996 heeft de president het Sociaal Comité veroordeeld om uiterlijk 1 februari 1997 aan het (toenmalige) accountantskantoor Coopers & Lybrand al die stukken af te geven c.q. ter inzage te verstrekken, waaruit de in het lichaam van de dagvaarding bedoelde representativiteit, althans een zo goed mogelijke benadering daarvan, kon worden afgeleid, op straffe van een dwangsom.
2.3.1. Van dit vonnis is het Sociaal Comité in hoger beroep gekomen bij het gerechtshof in Den Haag.
Toen de mondelinge behandeling in hoger beroep plaatsvond (op 14 mei 1998) was inmiddels al weer het een en ander gebeurd.
2.3.2. Het Sociaal Comité had zodanige uitvoering gegeven aan het vonnis 18 december 1996 dat zij geen dwangsommen verbeurde.
2.3.3. In december 1996 waren drie verzoeken ingediend bij de minister tot avv van de c.a.o. Vutech, de c.a.o. FKB en de c.a.o. arbeidsvoorwaarden. Daartegen zijn geen bezwaarschriften10 ingediend. De minister heeft de c.a.o. Vutech algemeen verbindend verklaard11.
De andere twee cao’s heeft hij niet algemeen verbindend verklaard, omdat naar zijn inzicht niet aan de representativiteitseis voor die c.a.o.’s was voldaan.
2.3.4. In december 1997 heeft het Sociaal Comité vier verzoeken ingediend in tot avv van de c.a.o. Vutech 1997, de c.a.o. Vutech 1998, de c.a.o. FKB en de c.a.o. arbeidsvoorwaarden. Reesink heeft tegen deze vier verzoeken "bezwaarschriften"12 ingediend13.
Niettemin heeft de minister eind 1997 en begin 1998 alle vier de c.a.o.’s algemeen verbindend verklaard14
2.4. Bij vonnis in kort geding van 24 maart 1998 S in een executiegeding S heeft de president van de rechtbank in Den Haag op vordering van het Sociaal Comité Reesink verboden het vonnis van 18 december 1996 verder ten uitvoer te leggen15.
Tegen dit vonnis heeft Reesink geen hoger beroep ingesteld16.
2.5. In de onderhavige zaak heeft het hof, bij arrest van 17 september 1998, het vonnis van 18 december 1996 vernietigd en de vordering van Reesink alsnog afgewezen.
2.5. Tegen dat arrest heeft Reesink (tijdig) beroep in cassatie ingesteld, onder aanvoering van een cassatiemiddel dat uit vier klachten bestaat.
3. Bespreking van het cassatiemiddel.
3.1. Bestreden arrest en klachten daartegen
3.1.1. Het middel is gericht tegen de roo. 4.4.-4.7. van het bestreden arrest.
Deze passages bouwen voort op ro. 4.3., waarin het hof heeft vermeld dat volgens art. 4, lid 3, van de Wet a.v.v. de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid mededeling in de Staatscourant doet van de indiening van een verzoek tot avv en daarbij een termijn bepaalt waarbinnen bedenkingen schriftelijk bij hem kunnen worden ingebracht.
3.1.2. Het hof releveert vervolgens (ro. 4.4.) dat Reesink niet de weg van de bedenkingen heeft bewandeld, maar in kort geding van het Sociaal Comité heeft gevorderd de stukken waaruit de representativiteit kan worden afgeleid af te geven of ter inzage te verstrekken.
Deze procedure is, aldus het hof (met het Sociaal Comité) niet aanvaardbaar (ro. 4.5.).
3.1.3. Een tijdig gemaakt bezwaar kan leiden tot een nader onderzoek, onder leiding van de minister. In het kader daarvan dient toetsing allereerst plaats te vinden.
Indien zo'n nader onderzoek volgens degene die bezwaar heeft gemaakt niet naar behoren zou zijn uitgevoerd, kan deze alsnog een voorziening bij de burgerlijke rechter vragen (ro. 4.6.). In dit verband heeft het hof gewezen op het arrest-Productschap Zuivel/Van Eijk van de Hoge Raad17.
3.1.4. Zodoende wordt een belanghebbende die twijfelt aan de juistheid van de bij een verzoek tot avv overgelegde gegevens niet de mogelijkheid onthouden om zich (al dan niet met tussenkomst van de burgerlijke rechter) tot de verzoeker te wenden met de vraag om inzicht te geven in de aan de minister verstrekte gegevens (ro. 4.7.).
3.2.1. Het middel klaagt dat het hof er ten onrechte van is uitgegaan dat er voor Reesink een administratieve rechtsgang open heeft gestaan.
De "bedenkingen" van art. 4, lid 3, Wet a.v.v. vormen geen bezwaarschriftprocedure in de zin van art. 7:1 Awb Pro (onderdeel 1).
3.2.2. Tegen avv van een c.a.o. staat geen rechtsgang bij de bestuursrechter open. Een dergelijke maatregel is immers een algemeen verbindend voorschrift in de zin van art. 8:2, aanhef en onder a, van de Awb (onderdeel 2).
Dit wordt niet anders indien men zou aannemen dat een dergelijke beslissing tevens een besluit tot afwijzing van bedenkingen is, want dat zou toch niet meebrengen dat daartegen een bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat (onderdeel 3).
3.2.3. De regel dat eerst een bestuursrechtelijke rechtsgang moet zijn doorlopen alvorens men zich (eventueel) tot de burgerlijke rechter kan wenden, geldt slechts indien het gaat om de rechtmatigheid van een besluit of beschikking van een overheidsorgaan.
Hier is echter sprake van een rechtsstrijd tussen werkgever Reesink en werkgeversvereniging het Sociaal Comité, twee "burgers" (onderdeel 4).
3.3. Belang bij het beroep
3.3.1. Het Sociaal Comité heeft betoogd dat Reesink geen belang heeft bij cassatie18. Het betoog komt erop neer dat de vordering van Reesink blijkens de inleidende dagvaarding is ingesteld in het kader van de destijds, in 1996, ingediende verzoeken tot avv van drie c.a.o.’s. Twee daarvan zijn niet algemeen verbindend verklaard, terwijl de derde (de c.a.o. Vutech), die wel algemeen verbindend was verklaard, ten tijde van het wijzen van het bestreden arrest reeds was achterhaald door twee nieuwe c.a.o.’s.
Als al zou moeten worden aangenomen dat de vordering van Reesink mede zou zien op toekomstige avv's S hetgeen volgens het Sociaal Comité zou neerkomen op een wijziging van (de grondslag van) de eis, is er gebrek aan materieel belang, aldus het Sociaal Comité, omdat de gegevens m.b.t. 1996 geen basis kunnen bieden voor gefundeerde kritiek op de representativiteit over latere jaren.
3.3.2. Vermelding verdient dat het Sociaal Comité voor het hof uitvoerig heeft uiteengezet waarom het niet is ingegaan op het voorstel van Reesink om, nu het belang van de zaak inmiddels, in de woorden van de advocaat van Reesink, sterk was verschraald19, niet verder te procederen.
Het Sociaal Comité heeft toen te kennen gegeven voort te willen procederen, 1) om principiële redenen, 2) omdat het overwoog een vergoeding voor haar afgedwongen medewerking te vorderen en 3) omdat het herhaling in de toekomst wenste te voorkomen20.
3.3.3. Het is m.i. niet nodig dieper in te gaan op de vraag of Reesink nog belang heeft bij haar vorderingen i.v.m. de c.a.o. Vutech 1996. Op grond van vaste jurisprudentie leveren immers de proceskosten Reesink reeds een voldoende belang bij haar vordering op21.
Ook de aankondiging van het Sociaal Comité om een vergoeding voor haar afgedwongen medewerking te bedingen lijkt mij voldoende belang bij cassatie op te leveren22.
3.3.4. Het door de raadsman van het Sociaal Comité in dit verband genoemde arrest van de Hoge Raad23 doet aan het voorgaande niet af.
In laatstgenoemd arrest ging het niet om gebrek aan belang bij de rechtsvordering, doch om de belangenafweging en de daarbij in acht te nemen belangen die de kort gedingrechter in hoger beroep moet maken bij de beoordeling van de toewijsbaarheid van de vorderingen.
3.3.5. Overigens is te bedenken dat c.a.o.'s vaak voor één jaar algemeen verbindend verklaard worden, maar dat na afloop van de maatregel weer een nieuwe avv wordt verzocht en vastgesteld. Een outsider, zoals Reesink, die bezwaar tegen avv heeft, zal dat waarschijnlijk bij elke opvolgende maatregel opnieuw hebben.
Hoewel representativiteit niet een per se constante situatie is, kunnen gegevens over representativiteit in een bepaald jaar ook nog wel waarde in een of meer opvolgende jaren hebben. Indien een outsider, zodra de maatregel is genomen, geen belang bij gegevens daarover heeft riskeert hij steeds achter de feiten aan te hollen.
3.3.6. Ik meen daarom dat het beroep op afwezigheid van belang bij de vordering niet dient te worden gehonoreerd.
3.4. De cassatieklachten
3.4.1.1. Het Sociaal Comité heeft betoogd dat onderdeel 1 op een onjuiste lezing van het bestreden arrest berust. Het hof zou niet als uitgangspunt hebben genomen dat de procedure van art. 4, lid 3, Wet a.v.v. een administratieve rechtsgang is.
Het hof heeft, aldus het Sociaal Comité, slechts aansluiting gezocht bij regels aangaande administratieve procedures als neergelegd in, onder meer, het door het hof aangehaalde arrest Productschap/Van Eijk, doch het heeft deze regels niet direct van toepassing geacht op het onderhavige geval24. Evenmin zou het hof een rechtsregel hebben willen formuleren25
3.4.1.2. Uit de verwijzing naar het arrest Productschap/Van Eijk en uit het feit dat het hof in roo. 4.6 en 4.7 van het bestreden arrest spreekt van het maken van bezwaar volgt dat het hof ervan is uitgegaan dat de in art. 4, lid 3, Wet a.v.v. bedoelde procedure een, al dan niet met voldoende waarborgen omklede, administratieve rechtsgang is.
Het genoemde arrest heeft betrekking op de situatie waarin er een administratieve rechtsgang openstaat, doch deze niet voldoet aan de eisen van art. 6 EVRM Pro. In zo’n geval moet de belanghebbende eerst deze rechtsgang volgen, alvorens hij bij de burgerlijke rechter terecht kan.
Overigens is deze opstelling van het hof geheel in lijn met de discussie in hoger beroep. Hierin lijken ook partijen te hebben aangenomen dat het hier om een bestuursrechtelijke procedure gaat. De discussie spitste zich toe op de vraag of deze met voldoende waarborgen was omkleed26.
3.4.1.3. Tegen een besluit tot avv van een c.a.o. staat echter, zoals bleek (§ 3.2.2., geen beroep bij de bestuursrechter open. De enige mogelijkheid hiertegen in rechte op te komen, is een vordering (uit onrechtmatige daad) bij de burgerlijke rechter.
Er bestaat dan ook geen bezwaarprocedure. De wetgever heeft bewust het in de oorspronkelijke tekst van art. 4, lid 3, Wet a.v.v. voorkomende woord “bezwaren” vervangen door de term “bedenkingen”. De m.v.t. bij het wetsvoorstel tot deze wijziging vermeldde in dit verband slechts dat het hier een aanpassing betrof aan de eerste tranche van de Awb, die eerder over het hoofd was gezien27
3.4.1.4. M.i. leest het middel het bestreden arrest juist.
3.4.2.1. Met het middel (onderdeel 1) meen ik dat de mogelijkheid "bedenkingen" in te brengen een soort inspraakprocedure inhoudt.
De minister is voornemens een wet in materiële zin vast te stellen S als zodanig is een avv te kwalificeren28 S , maakt dat voornemen bekend en geeft belanghebbenden (een en ander op grond van de wet) de gelegenheid tegen dat voornemen bezwaren (in de taalkundige zin van dat woord) te zijner kennis te brengen.
3.4.2.2. Teneinde zulke "bezwaren" te onderbouwen heeft werkgever Reesink van werkgeversvereniging Sociaal Comité gegevens verlangd.
Er is in het recht geen grond te vinden om, zoals het hof gedaan heeft, te verlangen dat een derde éérst bedenkingen bij de minister maakt en (als deze hun gehoopte uitwerking missen) eerst daarna van de werkgeversorganisaties gegevens mag eisen. Bovendien spant men door dit te verlangen het paard achter te wagen: een derde moet eerst bedenkingen bij de minister maken alvorens hij de gegevens, die deze bedenkingen moeten onderbouwen, mag eisen.
3.4.2.3. De in het arrest productschap/Van Eijk gegeven regel is een variant van de formelerechtskrachtleer. Aan de vereisten voor formele rechtskracht ontbrak in dat geval iets, doordat in de tijd waarin de feiten zich afspeelden de rechtsgang bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven S formeel en in het licht van art. 6 EVRM Pro S niet geheel met voldoende rechtswaarborgen was omkleed.
Daarom kon een belanghebbende, nadat hij zich (zonder succes) tot het College had gewend, de burgerlijke rechter adiëren. Zowel het beroep op de bestuursrechter (het College) als dat op de burgerlijke rechter zouden gericht zijn tot dezelfde tegenpartij, nl. een bestuurslichaam (in de zaak Van Eijk: het Productschap voor Zuivel). Beide beroepen zouden strekken tot het inroepen van de onrechtmatigheid van een bestuursbesluit (in de zaak Van Eijk: tot oplegging van een heffing).
3.4.2.4. Van een dergelijke situatie is in de onderhavige zaak geen sprake. Bedenkingen zouden gericht zijn tot de minister en tegen avv van een of meer c.a.o.'en. De vordering in deze procedure is gericht tegen het Sociaal Comité en strekt tot het verkrijgen of mogen inzien van gegevens.
3.4.3. Uit het voorgaande volgt dat de onderdelen 1, 2 en 4 van het middel gegrond zijn. Het (conditionele) onderdeel 3 behoeft geen afzonderlijke bespreking.
3.4.4. Het Sociaal Comité heeft in zijn appelgrief inhoudelijke bezwaren tegen het vonnis van de president geuit. Het hof is aan behandeling daarvan niet toegekomen. De grief is gedeeltelijk van feitelijke aard, althans nauw met feiten verweven.
Derhalve is m.i. na vernietiging niet aan verwijzing te ontkomen.
4. Conclusie
De conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest, tot verwijzing en tot veroordeling van het Sociaal Comité in de kosten.
De procureur-generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,
plv.
1. Deze vereniging heeft eind 1997 haar naam gewijzigd in Werkgevers Technische Groothandel (pleitnota advocaat Sociaal Comité van 14 mei 1998, nr. 1, p. 1., waar i.p.v. “groothandel”overigens “Producten”staat). Aangezien men in de processtukken ook nadien de oude naam is blijven gebruiken, doe ik dat duidelijkheidshalve in deze conclusie ook.
2. Art. 2, lid 1, Wet a.v.v.
3. "Vutech".
4. Gepubliceerd in Stcrt. van 26 februari 1996, nr. .40, p. 6. resp. 15 maart 1996, nr. 34, p. 19.
5. Bij brief van 30 oktober 1996; de brief is namens de minister ondertekend door de directeur van het Centraal Kantoor van de Arbeidsinspectie.
6. Prod. 7 bij inl. dagv. namens Reesink en prod. bij pleitnotities raadsman Sociaal Comité in eerste aanleg.
7. Producties Reesink in eerste aanleg (tevens gevoegd bij m.v.g. als processtuk nr. 4) en prod. 1 bij prod. IV van de raadsman van het Sociaal Comité in hoger beroep.
8. Producties Reesink in eerste aanleg (tevens gevoegd bij m.v.gr. als processtuk nr. 4).
9. Anders, m.i. per vergissing, de raadsman van het Sociaal Comité in zijn s.t. in cassatie, nr. 1, p. 2 en nr. 2.2, p. 6.
10. Het hof spreekt, in ro. 1.2, p. 2 en ro. 4.6, p. 3 en 4 van het indienen van bezwaarschriften. In het licht van de tekst van art. 4, lid 3 ,Wet a.v.v. is het nauwkeuriger te spreken van het inbrengen van bedenkingen. In de onderhavige procedure is deze terminologische kwestie van belang.
11. Stcrt. van 24 december 1996, nr. 249. Vgl. prod. 4 bij m.v.gr. en prod. 2 bij prod. IV van de raadsman van het Sociaal Comité in hoger beroep.
12. Zie noot 10.
13. Verschillende stukken uit deze "bezwaarschriftprocedures" zijn door de raadsman van het Sociaal Comité in deze procedure overgelegd; prod. 32, 36, 40, 42 en 47 bij prod. IV van de raadsman van het Sociaal Comité in hoger beroep.
14. Prod. 51, 52, 53 en 54 bij prod. IV raadsman Sociaal Comité in hoger beroep.
15. Het vonnis van 24 maart 1998 is door de raadsman van het Sociaal Comité in hoger beroep overgelegd als prod. III. De inleidende dagvaarding, de pleitnotities en de producties van de raadsman van het Sociaal Comité in de procedure die tot dit vonnis leidde, zijn in hoger beroep overgelegd als resp. producties I, II en III.
16. Zie pleitaant. raadsman Reesink in hoger beroep, nr. 8, p. 5.
17. HR 23 januari 1998, NJ 1998, 525, m.nt. M. Scheltema.
18. S.t. van zijn raadsman, nrs. 2.1-2.3, p. 5-7 en nr. 2.16, p. 12.
19. Pleitnota raadsman Reesink in appel, d.d. 14 mei 1998, nr. 2, p. 2.
20. Pleitnota advocaat Sociaal Comité in hoger beroep, d.d. 14 mei 1998, nr. 2, p. 2.
21. Vgl. HR 27 april 1962, NJ 1962, 193; HR 24 november 1995, NJ 1996, 163 en HR 14 januari 2000, NJ 2000, 188.
22. Vgl. schr. repliek in cassatie raadsvrouw Reesink nr. 1.3, p. 3.
23. HR 22 januari 1999 HR 22 januari 1999, NJ 1999, 381, m.nt. D.W.F. Verkade.
24. S.t., nrs. 2.13-2.14, p. 10-11 en nrs. 2.5-2.6, p. 8-9.
25. S.t., nr. 2.4, p. 8 en nr. 2.17, p. 12-13.
26. Zie voor deze discussie: m.v.gr., nr. 6, p. 12-13; m.v.a., nr. 6, p. 4, nr. 10, p. 6; akte, houdende uitl. prod., tevens akte houd. prod., van 18 september 1997, nr. 1, p. 1, nr. 2, p. 2; antwoordakte, van 23 oktober 1997, nrs. 1 en 2, p. 2; prod. II, p. 5 bij akte, (bij pleidooi) houd. prod.; pleitnota raadsman Sociaal Comité, van 14 mei 1998, nr. 3, p. 2, nr. 4, p. 3.
27. M.v.t., kamerst. [II 1996-1997], 25 280 (wet van 6 november 1997 tot aanpassing van bijzondere wetten aan de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Aanpassingswet derde tranche Awb I)), nr. 3, p. 118. Zie over het gebruik van de term "bezwaar" De m.v.t. bij het bij de eerste tranche Awb ingevoerde art. 1:5 Awb Pro (Parl. Gesch. Awb I, p. 161).
28. Vgl. S. Mok, Het algemeen verbindend en het onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten, diss. U.v.A., 1939, p. 41.