Conclusie
Rolnummer 15.477
Zitting 2 september 1994
Mr. Vranken
Conclusie inzake
Stichting Wooncentrum Talma Rustoord
Tegen
Provincie Friesland
Edelhoogachtbaar College,
Inzet van het geschil in cassatie
1. De onderhavige cassatie betreft slechts één duidelijk gemarkeerde rechtsvraag: op welk moment begint de verjaringstermijn van vijf jaar als bedoeld in de wet van 31 oktober 1924, houdende voorschriften nopens de verjaring van geldvorderingen ten laste van (o.m.) het Rijk en de provincies, te lopen?
2. Betrekkelijk recent heeft de Hoge Raad zich al verschillende keren over deze vraag uitgesproken. In het onderhavige geval is echter sprake van een nog niet besliste variant. Het gaat om een schadevergoedingsvordering die voortspruit uit de aansprakelijkheid van de provincie wegens een in administratief beroep (Kroon) vernietigde beschikking. Is het startpunt van de verjaring dan gelegen bij het vernietigingsbesluit of bij de vernietigde beschikking?
Relevante feiten en procesverloop
3. De vaststaande feiten zijn te vinden in r.o. 1 van het vonnis van de rechtbank (r.o. 1 hof). In het kort komen ze hierop neer. Talma is in juni 1975 begonnen met de bouw van een wooncentrum. Zij had daarvoor vergunning verkregen van GS van Friesland. Het wooncentrum is in februari 1977 in gebruik genomen.
4. Intussen had Talma reeds op 11 december 1975 aan GS van Friesland een verklaring van geen bezwaar verzocht om het — toen nog in aanbouw zijnde — wooncentrum te exploiteren als bejaardenoord (art. 6d Wet op de Bejaardenoorden).
5. GS hebben deze verklaring van geen bezwaar bij besluit van 27 augustus 1976 geweigerd. Dit besluit is vervolgens in Kroonberoep bij KB van 6 januari 1981, no. 15 vernietigd. Aan Talma is daarbij alsnog de verzochte verklaring van geen bezwaar verleend.
6. Talma heeft gesteld dat zij in de periode vanaf februari 1977 tot en met 1980 als gevolg van het door het weigeringsbesluit van GS d.d. 27 augustus 1976 niet mogen exploiteren van het wooncentrum als bejaardenoord, verliezen heeft geleden door onderbezetting. Zij heeft geprobeerd deze verliezen met behulp van een tariefsverhoging voor de bewoners van het bejaardenoord vergoed te krijgen, maar GS en vervolgens in beroep de Kroon hebben hiervoor geen toestemming gegeven (resp. 17 augustus 1981 en 31 augustus 1984).
7. Vervolgens is Talma de onderhavige procedure begonnen. Stellende dat het weigeringsbesluit van GS d.d. 27 augustus 1976 door de vernietiging hiervan in administratief beroep jegens haar onrechtmatig is, vordert zij de onderbezettingsverliezen als schadevergoeding. Het gaat om een bedrag van ruim een half miljoen gulden in hoofdsom.
8. De provincie heeft verschillende verweren aangevoerd. In de onderhavige procedure is slechts van belang haar beroep op verjaring van Talma's vordering op grond van art. 1 van Pro de Wet van 31 oktober 1924. Het standpunt van de provincie komt er op neer dat nu de schade is ontstaan vóór 1 januari 1981 en Talma pas op 2 april 1986 haar schadevergoedingsaanspraak heeft kenbaar gemaakt, de vordering op 31 december 1985 is verjaard.
9. De rechtbank heeft het beroep van de provincie op verjaring verworpen en de vordering, na verwerping van de overige verweren, toegewezen. Het hof is tot een andere beslissing gekomen. Het heeft het beroep op verjaring gehonoreerd en op die grond de vordering van Talma alsnog afgewezen. De overige grieven betreffende de eigen schuld, het causaal verband en de schade zijn daardoor buiten behandeling gebleven.
10. Talma bestrijdt de beslissing van het hof met een in drie onderdelen verdeeld cassatiemiddel. Het cassatieberoep is tijdig ingesteld. De provincie heeft tot verwerping geconcludeerd.
11. De wet van 31 oktober 1924 is per 1 januari 1992 ingetrokken. Sedertdien zijn geldvorderingen tegen de overheid onderworpen aan de gewone bepalingen van titel 3.11 BW, met name de art. 3:310 en Pro 3:309 BW (PG Aanpassing overige wetten, p. 135–136). Aangezien echter het onderhavige geding op 1 januari 1992 in staat van wijzen was — de pleidooien in appel zijn op 23 oktober 1991 gehouden — blijft ingevolge art. 74 lid 3 Overgangswet Pro NBW de wet van 1924 toepasselijk.
O.m. PG Overgangsrecht, p. 62 (ad punt 6), p. 64–5 en p. 65–66; Wessels e.a., Overgangsrecht ad art. 74, aant. 1 en 5; De Vries Lentsch-Kostense, Overgangsrecht, Mon. NBW— A25, 1992, p. 57–58; Polman en Reinsma, Overgangswet Nieuw Burgerlijk wetboek, deel 1 Algemeen, 1991, p. 85–86.
De materiële rechtsvraag
12. Art. 1 lid 1 van Pro de wet van 31 oktober 1924 bepaalt dat de verjaringstermijn vijf jaar bedraagt "na den 31sten December van het jaar, waarin de schuld opvorderbaar is geworden". In HR 4 maart 1966, NJ 1966, 215 ( […] /Staat) is de term "opvorderbaar" aldus uitgelegd dat in overeenstemming met hetgeen als algemene regel voor de verjaring van rechtsvorderingen met betrekking tot verbintenissen als bedoeld in art. 2027 (oud) BW gold, het voor de aanvang van de verjaring beslissende moment wordt gevormd door
"het tijdstip waarop de bevoegdheid om onmiddellijk de naleving van de verbintenis te eisen is ontstaan."
Bekendheid van de schuldeiser met het bestaan van zijn vorderingsrecht is geen vereiste (NJ 1966, 215, herhaald in HR 11 september 1992, NJ 1992, 746 inzake […] /Staat).
13. Ten aanzien van vorderingen tot schadevergoeding uit onrechtmatige daad valt het tijdstip van de opvorderbaarheid (het ontstaan van de bevoegdheid om onmiddellijk de naleving van de verbintenis te eisen)
"samen met het moment waarop de vordering is ontstaan; voor dit ontstaan is vereist dat de schade op dat moment was geleden (HR 24 mei 1991, NJ 1992, 246). Voor opvorderbaarheid is niet noodzakelijk dat de omvang van de schade alsdan reeds is komen vast te staan.’’
Aldus HR 11 september 1992, NJ 1992, 746 ( […] /Staat). Zie voor enkele specifieke gevallen betreffende het ontstaan van schade HR 22 oktober 1993, NJ 1994, 374 (Staat/G.) in verband met een faillissement, alsmede — en vooral — de Maassluis-zaken HR 9 oktober 1992, NJ 1994, 286 en 287 inzake zgn. historische bodemverontreinigingen. De Hoge Raad oordeelde in deze laatste arresten dat een redelijke uitleg van de wet van 1924 meebrengt
"dat de daarin voorziene verjaringstermijn van vijf jaren in gevallen als de onderhavige, waarin pas na verloop van tijd schade als gevolg van bodemverontreiniging aan de dag treedt, niet geacht kan worden eerder te zijn aangevangen dan op de dag volgende op de 31e december van het jaar waarin aan de benadeelde bekend is geworden dat de grond onder en bij zijn woning verontreinigd is. Het tijdstip van dit bekend worden behoort redelijkerwijs te worden aangemerkt als het tijdstip waarop de vordering te dier zake tegen de gemeente "opvorderbaar" in de zin van voormelde wet is geworden."
14. Voor het ontstaan van een vordering tot schadevergoeding uit onrechtmatige daad als beginpunt van de verjaringstermijn is nodig dat aan alle vereisten is voldaan. Is er bijvoorbeeld wel een onrechtmatige handeling, maar (nog) geen schade dan is er (nog) geen onmiddellijk opeisbare verbintenis en kan van verjaring (nog) geen sprake zijn. Zie o.m. de arresten van NJ 1992, 246 (Ontvanger/Amro) en NJ 1994, 286 en 287 (Maassluis).
15. In casu is het vereiste van schade geen probleem. Vast staat dat de schade, waarvan Talma vergoeding claimt, is ontstaan in de periode van februari 1977 tot en met 1980. De vraag is evenwel of Talma ook reeds vanaf februari 1977 deze schade
opeisbaarvan de provincie had kunnen vorderen. Ik meen dat het antwoord hierop ontkennend moet luiden. Dat volgt uit het systeem van de competentie- en taakverdeling tussen de bestuursrechter en de civiele rechter zoals dat in het Nederlandse recht gestalte heeft gekregen.
opeisbaarvan de provincie had kunnen vorderen. Ik meen dat het antwoord hierop ontkennend moet luiden. Dat volgt uit het systeem van de competentie- en taakverdeling tussen de bestuursrechter en de civiele rechter zoals dat in het Nederlandse recht gestalte heeft gekregen.
Het systeem kent vele verfijningen, maar in het onderhavige geval kan ik mij beperken tot de hoofdelementen. Voor de verfijningen verwijs ik naar de hierna te noemen literatuur en rechtspraak.
16. Het eerste element van het systeem is de zorg van de civiele rechter om geen gaten te laten vallen in de rechtsbescherming van de burger jegens de overheid. Dientengevolge heeft hij het tot zijn taak gerekend waar nodig aanvullende rechtsbescherming te geven. Uit dien hoofde acht hij zich bevoegd van bestuursgeschillen kennis te nemen. Alleen wanneer een met voldoende waarborgen omgeven bestuursrechtelijke procedure bestaat en aanvullende rechtsbescherming niet nodig is, treedt hij terug door eiser niet-ontvankelijk te verklaren.
17. Toegespitst op de onderhavige problematiek van schadevergoeding: de civiele rechter treedt onder meer terug bij schadevergoedingsvorderingen in ambtenarenzaken (HR 28 februari 1992, NJ 1992, 687 inz. […] /Staat), maar niet indien na een Arob-beslissing of na een vroegere Kroonuitspraak bij hem schadevergoeding wordt (werd) gevorderd: op dit punt kan (kon) men steeds voor aanvullende rechtsbescherming bij de civiele rechter terecht. Dat is (was) ook praktijk. Schadevergoeding wordt (werd) toegekend door de civiele rechter, omdat de Arob-rechter en de Kroon dit slechts bij uitzondering doen (deden).
Over deze kwestie o.m. de noot van Scheltema onder het […] -arrest, alsook de preadviezen van De Planque en Koeman voor de VAR 1989 (VAR-reeks nr. 102), met name p. 79–95, waarin een vracht aan nadere gegevens is te vinden. In kort bestek over de schadevergoedingspraktijk van de verschillende bestuursrechters Van Wijk-Konijnenbelt-Van Male, Hoofdstukken van administratief recht, 1993, p. 719–722.
Ik merk nog op dat in de nieuwe Algemene wet bestuursrecht de aanvullende bevoegdheid van de civiele rechter tot het toekennen van schadevergoeding in stand blijft (art. 8:73 Awb Pro). Wel is het de bedoeling van de wetgever om de bestuursrechter ook over de schadevergoeding te laten oordelen, maar of en hoe de Arob-rechter deze bedoeling gestalte zal geven, is nog ongewis. Zie o.m. Scheltema, De Algemene wet bestuursrecht, NJB 1994, p. 7 r.k.; Hartlief en Tjittes, Aansprakelijkheid van de overheid voor vernietigde beschikkingen, A en V 1994, p. 5–7 met veel verdere verwijzingen.
18. Het tweede element van de verhouding tussen bestuursrechter en civiele rechter is dat dubbel werk en het elkaar in de wielen rijden — om het eens huiselijk uit te drukken — zoveel mogelijk moeten worden vermeden. Dit heeft er toe geleid dat de civiele rechter zich in beginsel gebonden acht aan de bestuursrechtelijke situatie zoals die is nadat de bestuursrechter de rechtmatigheid van het besluit heeft beoordeeld of had kunnen beoordelen. Kort gezegd komt het er op neer dat na een ongegrond verklaard beroep de civiele rechter het bestuursbesluit als rechtmatig aanmerkt. Hetzelfde is het geval indien betrokkene verzuimd heeft beroep in te stellen. Het besluit heeft dan formele rechtskracht. In beide gevallen gaat de civiele rechter er van uit dat het besluit zowel wat zijn wijze van totstandkoming als wat zijn inhoud betreft in overeenstemming is met de wettelijke voorschriften en met de algemene rechtsbeginselen. Is daarentegen het besluit door de bestuursrechter vernietigd dan is daarmee ook de civielrechtelijke onrechtmatigheid gegeven.
Zie — mede voor de verfijningen en uitzonderingen op dit stelsel — o.m. Van Wijk-Konijnenbelt-Van Male, Hoofdstukken van administratief recht, 1993, p. 582–593; Van Male en de Waard (red.), Adviezen aan de Awb-wetgever, 1994, p. 73–86; de reeks uitspraken van de Hoge Raad met, voor verdere gegevens, de daarbij behorende conclusies en de noten van Scheltema, gepubliceerd in NJ 1993, nrs. 635-642, alsmede de nadien verschenen arresten van HR 19 oktober 1990, NJ 1994, 138 en HR 18 december 1992, NJ 1994, 139, beide eveneens met een noot van Scheltema. Heel recent zijn HR 27 mei 1994, RvdW 1994, 121 en HR 29 april 1994, RvdW 1994, 107.
Specifiek met betrekking tot het Kroonberoep HR 6 februari 1987, NJ 1988, 926 (Den Haag/Aral) met veel verdere verwijzingen in de conclusie van wnd. A-G Bloembergen sub nr. 3. De komplikatie van het hierna te noemen Benthem-arrest speelde in de periode van 1977–1980 nog niet.
19. Het onderhavige geval is, gemeten aan het hiervoor in hoofdlijnen geschetste systeem van competentie- en taakverdeling tussen bestuursrechter en civiele rechter, in zoverre bijzonder dat zich toen Talma in de periode van februari 1977 tot eind 1980 schade leed, geen van de geschetste drie situaties voordeed. Er was wel beroep ingesteld, maar op het beroep was nog niet beslist. Tot die beslissing was derhalve onzeker of de weigeringsbeschikking rechtmatig was of niet. Hoe dan te oordelen? Ik meen dat in een dergelijk geval de civiele rechter, geconfronteerd met een vordering tot schadevergoeding op grond van de stelling dat de weigeringsbeschikking onrechtmatig zou zijn, deze vordering niet kan toewijzen: zolang niet het tegendeel is beslist, zal hij van de rechtmatigheid van de weigeringsbeschikking moeten uitgaan:
In deze zin ook, naar ik meen, Scheltema in zijn noot onder NJ 1994, 138 sub nr. 6 en onder 26 februari 1988, NJ 1989, 528 sub 3 i.f. Duidelijker volgt het m.i. uit de voorrangsregel, inhoudende dat de administratieve procesgang doorlopen moet zijn, wil men ontvankelijk zijn bij de civiele rechter. Van een uitzondering is met name sprake indien overheid en burger het er over eens zijn dat de bestuursbeschikking onrechtmatig was. Zie o.m. HR 18 juni 1993, NJ 1993, 642 (Sint Oedenrode/Van Aarle).
De voorrangsregel gold mede voor het Kroonberoep, ook nadat het Benthem-arrest van EHRM 23 oktober 1985, NJ 1986, 102 dit beroep als onvolwaardig had aangemerkt; HR 12 december 1986, NJ 1987, 381 (Dekker/Barneveld) en Van Wijk-Konijnenbelt-Van Male, t.a.p., 1993 p. 587–589.
Ook Asser-Hartkamp, 4I, 1992, nr. 664 deelt het hier verdedigde standpunt. Bij de bespreking van de eis van opeisbaarheid merkt hij op dat de verjaring niet behoort te lopen gedurende de tijd dat de schuldeiser zijn aanspraak niet geldend kán maken.
20. De rechter heeft geen enkele reden om de ónrechtmatigheid te veronderstellen, terwijl het hem niet vrij staat zich er vooraf zelfstandig een oordeel over te vormen: dat dient hij in het bestaande systeem van competentie- en taakverdeling over te laten aan de bestuursrechter. Alleen in gevallen dat, uitgaande van de rechtmatigheid van de beschikking, de onrechtmatigheid in iets anders is gelegen, kan hij die beweerde onrechtmatigheid beoordelen: zie HR 2 februari 1990, NJ 1993, 635 inz. Staat/ […] en HR 19 oktober 1990, NJ 1994, 138 (Noord-Brabant-St. Brabantse Milieufederatie). Die situatie doet zich hier evenwel niet voor. Evenmin doet zich de situatie voor dat in kort geding voorlopige maatregelen worden gevorderd op de grondslag van een beschikking waartegen beroep aanhangig is bij de bestuursrechter (HR 18 februari 1994, RvdW 1994, 58 inz. Staat/ […] ).
21. Kortom, in de periode vanaf februari 1977 tot eind 1980 had Talma geen bevoegdheid om onmiddellijk bij de civiele rechter schadevergoeding te vorderen. Min of meer geeft de provincie dit m.i. zelf ook toe, waar zij in haar toelichting in cassatie onder nr. 4.5.6 opmerkt dat indien Talma een vordering in rechte had ingesteld 'hooguit' een niet-ontvankelijkheid haar deel zou zijn geweest, maar geen afwijzing. De troost die hierin voor Talma gelegen zou moeten zijn, kan ik niet inzien, maar wat hiervan zij: ook in de visie van de provincie zou Talma niets hebben ontvangen totdat de weigeringsbeschikking van GS was vernietigd. Dit zou niet anders zijn geworden indien Talma, zoals de provincie opmerkt, de niet-ontvankelijkheid had voorkomen door hetzij om een aanhouding te verzoeken hetzij haar vordering in te stellen onder de voorwaarde dat de Kroon de weigeringsbeschikking van GS zou vernietigen. Ook dan immers had Talma in de periode tot eind 1980 geen vergoeding van haar schade gekregen. Hier komt nog bij dat een rechter niet verplicht is de zaak aan te houden, zodat hoogst onzeker is of op die manier de niet-ontvankelijkheid daadwerkelijk zou zijn voorkomen. Voorts geldt wat betreft de vordering onder voorwaarde dat een dergelijke vordering overbodig is om de verjaringstermijn te redden, omdat een voorwaardelijke vordering pas begint te verjaren zodra de voorwaarde is vervuld. Zie art. 2027 (oud) BW, waarover mede in verband met het huidige recht onder meer Koopmann, Bevrijdende verjaring, 1993, p. 45–47 en p. 85 e.v.).
22. Ik meen dat de op zichzelf weinig gelukkige, maar nu eenmaal bestaande verdeling van rechtsmacht tussen de bestuursrechter en de civiele rechter zo eenvoudig mogelijk moet worden gehouden. Daarvan zijn beide soorten rechters doordrongen en ze hebben er veel aan gedaan om dit te realiseren. Een standpunt als door de provincie verdedigd, heeft precies het omgekeerde effect. Immers, in het thans vigerende stelsel van korte verjaringstermijnen — vaak even kort als die van de wet van 31 oktober 1924, die in deze zaak centraal staat —, moet dit standpunt er toe leiden dat iedere burger die bezwaar en beroep instelt tegen een bestuursbesluit in de toekomst zekerheidshalve ook meteen zijn civielrechtelijke positie moet veiligstellen, zo nodig in rechte. Dat betekent een geweldige last voor burger, bestuur en rechter, een last die in de overgrote meerderheid van de vele duizenden gevallen per jaar van bezwaar en beroep achteraf overbodig blijkt te zijn geweest, bijvoorbeeld omdat het beroep niet slaagt, de overheid vrijwillig aan het bezwaar tegemoet komt of de burger het bezwaar intrekt. Ik meen dat de Hoge Raad betrokkenen niet moet dwingen die weg op te gaan.
23. Ik acht om die redenen onderdeel 2 sub b en c van het cassatiemiddel terecht voorgesteld. Aan de constructie van onderdeel 2 sub a — zo al juist, omdat met het vernietigingsbesluit de onrechtmatigheid van het bestuursbesluit vanaf het begin gegeven is — heb ik geen behoefte. Voldoende grondslag is het in Nederland bestaande systeem van competentie- en taakverdeling tussen bestuursrechter en civiele rechter. Onderdeel 3 gaat naar mijn mening niet op, tenzij Talma in het beroepschrift op de Kroon ook om toekenning van schadevergoeding zou hebben verzocht. In cassatie staat evenwel vast dat zij dit pas op 2 april 1986 voor het eerst heeft gedaan. Dat is binnen de verjaringstermijn van vijf jaar die, gelet op de datum van het Kroonbesluit van 6 januari 1981, begonnen is op 1 januari 1982.
De conclusie strekt tot vernietiging en verwijzing ter verdere behandeling en beslissing.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,