Uitspraak
GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN CURAÇAO
Uitspraak
op het beroep en verzoek om voorlopige voorziening van:
[naam eiser 1],
[naam eiser 2],
[naam eiser 3],
[naam eiser 4],
[naam eiser 5],
[naam eiser 6],
[naam eiser 7],
[naam eiser 8],
[naam eiser 9],
[naam eiser 10],
[naam eiser 11],
gezamenlijk: eisers,
allen wonende te Curaçao,
gemachtigde: [naam eiser 1/gemachtigde],
gemachtigde: [naam eiser 1/gemachtigde],
tegen
de minister van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning,
verweerder,
gemachtigden: mrs. E.A.M.J. van den Berg,
met als derde-belanghebbende:
ROYAL HONLDING COMPANY II B.V.,
vergunninghouder,
gemachtigde: mr. M.R. Hammoud, advocaat,
Partijen worden hierna eisers, de minister en vergunninghouder genoemd.
Inleiding
1.1
In deze uitspraak beoordeelt het Gerecht het beroep van eisers tegen de beslissing van de minister om het handhavingsverzoek van eisers deels niet-ontvankelijk te verklaren en deels af te wijzen. De minister heeft het handhavingsverzoek van eisers bij beschikking van 25 november 2025 niet-ontvankelijk verklaard. Bij beschikking van 26 juni 2026 heeft de minister het handhavingsverzoek afgewezen voor zover dat ziet op de overschrijding van de bouwhoogtes van de flatgebouwen aan de Hermin M. Wiels Boulevard.
Het beroep is bij het Gerecht geregistreerd onder nummer CUR202505115.
1.2
Daarnaast beoordeelt het Gerecht in deze uitspraak het verzoek om voorlopige voorziening dat eisers hebben ingediend. Dit verzoek is bij het Gerecht geregistreerd onder nummer CUR202600988.
1.3.
De minister heeft op het beroep en het verzoek gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft een schriftelijke reactie ingediend.
1.4
Bij e-mail van 31 maart 2026 heeft het Gerecht aan de [naam gemachtigde eisers] verzocht om op een afbeelding van Google-maps aan te geven waar eisers wonen. Het Gerecht heeft daarnaast verzocht per eiser aan te geven of hij of zij zicht heeft op de desbetreffende flatgebouwen. Op deze e-mail heeft het Gerecht geen reactie ontvangen.
1.5
Het Gerecht heeft het beroep en het verzoek behandeld op de zitting van 14 april 2026. De [eiser 1/gemachtigde eiser], [eiser 8], [eiser 2], [eiser 5] en [eiser 10] waren hierbij aanwezig. De overige eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, die werd vergezeld door de heer [naam waarnemend directeur], waarnemend directeur van het de overheidsdienst Ruimtelijke Ordening en Planning (ROP). De vergunninghouder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, die werd vergezeld door [naam titulair directeur] (titulair directeur van vergunninghouder) en [naam directeur] (directeur van vergunninghouder).
1.6
Het Gerecht heeft [eiser 5] en mevrouw [eiser 11] na afloop van de zitting in de gelegenheid gesteld om binnen een week machtigingen te overleggen waaruit volgt dat zij de [gemachtigde eisers] hebben gemachtigd om namens hen beroep in te stellen. Het Gerecht heeft deze machtigingen niet ontvangen.
1.7
Het Gerecht heeft ter zitting voorlopig geoordeeld dat de [eiser 1] als belanghebbende kan worden aangemerkt bij het verzoek om handhaving, voor zover dit ziet op het bouwen van de flatgebouwen aan de Helmin M. Wiels Boulevard in afwijking van de vergunde bouwhoogtes. Tegen die achtergrond heeft het Gerecht het onderzoek geschorst en de minister opgedragen om alsnog inhoudelijk op het handhavingsverzoek te beslissen voor zover dat ziet op het bouwen van de flatgebouwen aan de Helmin M. Wiels Boulevard in afwijking van de vergunde bouwhoogtes.
1.8
De minister heeft een rapport overgelegd van 4 mei 2026 van het Projectteam Toezicht en Handhaving (PTHH).
1.9
Eisers hebben op 19 mei 2026 op dit rapport gereageerd.
1.1
De minister heeft op 19 juni 2026 alsnog een inhoudelijke, afwijzende, beslissing genomen op handhavingsverzoek van eisers voor zover dat ziet op de overschrijding van de vergunde bouwhoogtes van de flatgebouwen.
1.11
Eisers hebben op 10 juli 2026 een reactie ingediend.
1.12
Het Gerecht heeft het onderzoek per e-mail van 15 juli 2026 gesloten en partijen medegedeeld dat op 17 juli 2026 uitspraak zal worden gedaan op het beroep en verzoek.
Beoordeling door het Gerecht
2.1
Het Gerecht beoordeelt de weigering van de minister om handhavend op te treden aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
2.2
Het Gerecht is van oordeel dat het beroep van een deel van de eisers niet-ontvankelijk is.
2.2.1
Van eisers [eiser 4] en [eiser 11] is geen machtiging overgelegd waaruit volgt dat de [gemachtigde eisers] als hun gemachtigde namens hen beroep mocht instellen.
2.2.2
Eisers [eiser 7J en [eiser 2] hebben wel beroep ingesteld tegen de beslissingen van de minister op het handhavingsverzoek, terwijl niet is gebleken dat het handhavingsverzoek ook namens hen is ingediend. Zij zijn geen belanghebbenden bij de bestreden beschikkingen van 25 november 2025 en 19 juni 2026.
2.3
Het beroep van de overige eisers is wel ontvankelijk.
2.4
Het beroep van eiser [eiser 6] is echter ongegrond. Eiser [eiser 6] is namelijk terecht niet-ontvankelijk verklaard door de minister in zijn handhavingsverzoek omdat hij niet als belanghebbende bij dat verzoek kan worden aangemerkt.
2.5
Het beroep van de overige eisers tegen de beschikking van 25 november 2025 is gegrond. De minister heeft deze eisers ten onrechte niet als belanghebbenden aangemerkt bij hun handhavingsverzoek. Het beroep van deze eisers tegen de beschikking van 19 juni 2026 is ook gegrond. De minister heeft zich ten aanzien van flatgebouw 2 in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van concreet zicht op legalisatie, maar dat geldt niet voor de andere flatgebouwen. De andere handhavingsverzoeken van eisers zoals geformuleerd in hun brief van 14 juli 2025 leiden niet tot het oordeel dat de minister handhavend moet optreden.
2.6
Hierna legt het Gerecht dit oordeel uit en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wat is relevant om te weten in deze zaak?
3.1
Het gebied Zakitó is gelegen aan de zuidwestkust van Curaçao en beslaat ongeveer 120.000 m². Het gebied wordt aan de noordzijde begrensd door de Helmin M. Wiels Boulevard, aan de zuidzijde door de John F. Kennedy Boulevard (Koredor), aan de oostzijde door het terrein van Aqualectra, waarop een water- en energiecentrale is gevestigd, en aan de westzijde door een dam in het binnenwater.
3.2
Alle eisers wonen in de omgeving van het Zakitó-gebied.
[Eiser 2], [eiser 3], [eiser 1], [eiser 4], [eiser 5] en [eiser 11] wonen op het [naam resort]. Eisers [eiser 6 en eiser 7] wonen aan de [straatnaam] (respectievelijk huisnummers [huisnummer 1] en [huisnummer 2]). [Eiser 8], [eiser 9] en [eiser 10] wonen aan de [straatnaam 2] (respectievelijk huisnummers [huisnummer 3], [huisnummer 4] en [huisnummers 5]).
3.3
Vergunninghouder realiseert een project in het Zakitó-gebied. Dat project bestaat onder andere uit de bouw van 8 flatgebouwen met in totaal 120 wooneenheden en het realiseren van een jachthaven. De ontwikkeling van Zakitó-gebied wordt uitgevoerd in verschillende fases en daarmee zijn meerdere vergunningstrajecten gemoeid. Zo zijn er onder andere vergunningen afgegeven voor de bouw van acht flatgebouwen en voor een ontheffing krachtens de Rifbeheersverordening. Verder is het de bedoeling om een steiger te bouwen voor de aanleg van jachten en om het binnenwater uit te baggeren in verband met vervuiling van het water.
3.4
Bij brief van 14 juli 2025 hebben eisers verzocht om handhavend op te treden tegen onderdelen van het Zakitó-project die volgens hen niet in overeenstemming zijn met de geldende wet- en regelgeving. In dat verzoek is gevraagd om handhavend op te treden ten aanzien van de volgende punten:
Overtreding van de volgens de vergunning toegestane bouwhoogtes van de in aanbouw zijnde flatgebouwen;
Het zonder baggervergunning verrichten van baggerwerkzaamheden in de lagune en kustzone;
gebrekkige naleving van vergunningvoorwaarden en het ontbreken van een vereiste hindervergunning;
aandacht besteden aan de ruimtelijke gevolgen van het project en de publieke belangen van onder meer de bewoners van de Piscaderaweg, Charo en Royal Palm;
onderzoek laten verrichten naar de uitvoering van het Zakitó-project en naar aanleiding daarvan handhavend optreden.
3.5
Dit verzoek heeft geleid tot de in de inleiding van deze uitspraak genoemde besluitvorming.
Waarom is het beroep van eisers [eiser 4] en [eiser 11] niet-ontvankelijk?
4.1
Artikel 15, tweede lid, van de Lar bepaalt dat het beroepschrift kan worden ingediend door degene die tot het beroep is gerechtigd of door een door deze aangewezen gemachtigde. De machtiging wordt schriftelijk gegeven en bij het beroepschrift overgelegd.
4.2
Het Gerecht heeft vastgesteld dat geen machtigingen zijn overgelegd waaruit blijkt dat [gemachtigde eisers] bevoegd was om namens [eiser 4] en [eiser 11] beroep in te stellen.
4.3
Artikel 22 van Pro de Lar bepaalt kort gezegd dat het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk kan verklaren als het beroepschrift niet aan de eisen van artikel 15 voldoet Pro en de gemachtigde niet alsnog machtigingen heeft overgelegd. Tijdens de zitting is dit punt met [gemachtigde eisers] besproken en is gelegenheid geboden alsnog machtigingen te overleggen. Dat is niet gebeurd. Nu niet is gebleken dat [gemachtigde eisers] bevoegd was om ook namens hen beroep in te stellen, zal het Gerecht het beroep van [eiser 4] en [eiser 11] niet-ontvankelijk verklaren.
Waarom is het beroep van [eiser 7] en [eiser 2] niet-ontvankelijk?
5.1
Artikel 7, eerste lid, van de Lar bepaalt voor zover hier van belang dat natuurlijke personen die door een beschikking rechtstreeks in hun belang zijn getroffen, daartegen beroep kunnen instellen bij het Gerecht.
5.2
Het Gerecht heeft vastgesteld dat het verzoek om handhaving niet door eisers [eiser 7] en [eiser 2] is ondertekend. Het verzoek om handhaving is daarom niet namens hen ingediend. De bestreden beschikkingen van 25 november 2025, waarbij op dat verzoek is beslist, is dan ook niet tot hen gericht. Zij kunnen daarom niet als belanghebbenden bij die beschikkingen worden aangemerkt. Het Gerecht zal hun beroep daarom niet-ontvankelijk verklaren.
Waarom heeft de minister eisers niet-ontvankelijk verklaard?
6. De minister heeft eisers niet-ontvankelijk verklaard in hun handhavingsverzoek omdat zij volgens de minister geen belanghebbende zijn. De minister heeft eisers gevraagd om informatie aan te leveren over de afstand van hun woningen tot het project en hun zicht daarop. Eisers hebben die informatie niet aangeleverd. De minister heeft in de bestreden beschikking geconcludeerd dat niet kan worden vastgesteld of eisers voldoen aan het afstands- en zichtcriterium.
Waarom is het beroep van [eiser 6] tegen de beschikking van 25 november 2025 ongegrond?
7. Tijdens de zitting heeft het Gerecht met behulp van Google Maps per eiser vastgesteld wat de afstand is van hun woning tot de locatie waar de acht woontorens gerealiseerd worden. [Eiser 6] woont op een afstand van ongeveer 240 meter van de woontorens en heeft ook geen zicht daarop. Onder verwijzing naar de rechtspraak hierna oordeelt het Gerecht dat eiser [eiser 6] geen belanghebbende is bij het handhavingsverzoek. De minister heeft het handhavingsverzoek voor zover dat door hem is ingediend dus terecht niet-ontvankelijk verklaard. Zijn beroep is daarom ongegrond.
Waarom is het beroep van de overige eisers tegen de beschikking van 25 november 2025 gegrond?
8. Eisers voeren aan dat zij wel belanghebbenden zijn bij hun handhavingsverzoek. Zij worden direct geraakt door de fysieke, ruimtelijke, ecologische en veiligheidsgevolgen van de activiteiten waarop het handhavingsverzoek ziet.
9. Deze beroepsgrond slaagt. Het Gerecht motiveert dat als volgt.
9.1
Het Gerecht stelt met betrekking tot de eisers [eiser 1], [eiser 3], [eiser 5], [eiser 8], [eiser 9] en [eiser 10] voorop dat voor de vraag of zij belanghebbende zijn bij het handhavingsverzoek van belang is of zij feitelijke gevolgen kunnen ondervinden van de activiteit waarop het verzoek om handhaving betrekking heeft. Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit waarop het verzoek om handhaving betrekking heeft, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit vormt een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon- of leefomgeving van iemand zijn, kijkt de bestuursrechter naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (bijvoorbeeld geur, geluid, licht, trilling, emissie en risico) van de activiteit waar het om gaat. De bestuursrechter bekijkt die factoren zo nodig in onderlinge samenhang. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn. Het Gerecht wijst in dit verband ook op rechtspraak van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (het Hof), zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 september 2024 (ECLI:NL:OGHACMB:2024:169).
9.2
Tijdens de zitting heeft het Gerecht met behulp van Google Maps per eiser vastgesteld wat de afstand is van zijn, haar of hun woning tot de locatie waar de acht flatgebouwen worden gerealiseerd.
9.2.1
Voor de eisers [eiser 1], [eiser 3], [eiser 5], die in [naam resort], ligt die afstand tussen ongeveer 40 en 150 meter. Deze eisers hebben ook zicht op de flatgebouwen.
9.2.2
Eisers [eiser 8], [eiser 10] en [eiser 9] wonen aan de [straatnaam 2]. Zij wonen op een afstand van ongeveer 125 meter van het dichtstbij gelegen flatgebouw. Aan de hand van een foto is voor deze eisers ter zitting vastgesteld dat zij ook zicht hebben op de flatgebouwen. Voor eiser [eiser 9] is dat ook vastgesteld aan de hand van een filmpje, dat zich in het dossier bevindt. Het Gerecht vindt voor deze drie eisers steun voor dit oordeel in de uitspraak van het Hof van 24 mei 2023 (ECLI:NL:OGHACMB:2023:75). Daarin heeft het Hof geoordeeld dat een bewoner van de [straatnaam 2] 148 als belanghebbende kan worden aangemerkt bij de verleende bouwvergunning voor de flatgebouwen aan de Hermin M. Wiels Boulevard. Het Hof heeft daartoe overwogen dat ter zitting het afstands- en zichtcriterium uitvoerig is besproken en dat moet worden aangenomen dat betrokkene gevolgen van enige betekenis ondervindt van de verleende bouwvergunning.
9.2.3
Gelet op deze afstanden en het zicht is het Gerecht van oordeel dat eisers [eiser 1], [eiser 3], [eiser 5], [eiser 8], [eiser 10] en [eiser 9] belanghebbenden zijn bij hun handhavingsverzoek voor zover dat ziet op punt 1. Ten aanzien van de overige punten van het handhavingsverzoek is het Gerecht van oordeel dat deze eisers ook daarbij belanghebbende zijn. Daartoe is voor punt 2 en 3 van het handhavingsverzoek relevant de geringe extra afstand van ongeveer 60 meter en de aard van de activiteit, namelijk baggeren en andere activiteiten waarvoor mogelijk een hindervergunning nodig is. Voor punt 4 en 5 van het handhavingsverzoek is daartoe van belang dat die punten ook raken aan punt 1 van het handhavingsverzoek.
10. Uit het voorgaande volgt dat de minister eisers [eiser 1], [eiser 3], [eiser 5], [eiser 8], [eiser 10] en [eiser 9] ten onrechte niet als belanghebbenden heeft aangemerkt bij hun handhavingsverzoek. De minister heeft het handhavingsverzoek daarom ten onrechte niet inhoudelijk beoordeeld. Het Gerecht zal het beroep gegrond verklaren en de bestreden beschikking van 25 november 2025 vernietigen.
De bestreden beschikking van 25 november 2025 wordt vernietigd, en nu?
11. Artikel 50, derde en vierde lid, van de Lar bepalen kort gezegd dat de bestuursrechter na vernietiging van de beschikking kan bepalen dat de rechtsgevolgen van de vernietigde beschikking in stand blijven of dat hij zelf in de zaak voorziet. De bestuursrechter kan ook het bestuursorgaan de opdracht geven een nieuwe beschikking te geven. In het kader van finale geschilbeslechting moet het Gerecht deze verschillende opties onderzoeken.
12. Het Gerecht kwalificeert de vijf aspecten van het handhavingsverzoek van eisers als vijf losse verzoeken. Vervolgens gebruikt het Gerecht de hiervoor genoemde bevoegdheden alle drie.
12.1
Voor zover het gaat om het handhavingsverzoek van eisers dat ziet op de baggerwerkzaamheden (handhavingsverzoek 2) en de hindervergunning (handhavingsverzoek 3) bepaalt het Gerecht dat de rechtsgevolgen van de vernietigde beschikking in stand blijven. Deze handhavingsverzoeken zien op de bevoegdheid van de minister van GMN en niet op de bevoegdheid van de minister van VVRP. Eisers hebben tijdens de zitting bevestigd dat deze verzoeken inmiddels ook bij de minister van GMN liggen om daarop te beschikken. Naar het oordeel van het Gerecht hebben eisers geen belang meer bij een beoordeling van hun aan de minister van VVRP gerichte handhavingsverzoeken 2 en 3. De minister heeft deze verzoeken 2 en 3, zij het om een onjuiste reden, terecht niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van belang. Daarom kunnen de rechtsgevolgen van de bestreden beschikking van 25 november 2025 voor zover daarbij is beslist op handhavingsverzoeken 2 en 3 in stand blijven.
12.2
Voor zover het gaat om handhavingsverzoeken 4 en 5 zoals weergeven onder 3.4 van deze uitspraak, zal het Gerecht zelf in de zaak voorzien. Het Gerecht wijst deze handhavingsverzoeken van eisers af. Ten aanzien van deze handhavingsverzoeken geldt dat deze niet zijn gericht op een gestelde overtreding van een wettelijk voorschrift. Een bestuursorgaan is niet bevoegd om tot handhaving over te gaan indien geen sprake is van een overtreding.
12.3
Op handhavingsverzoek 1 heeft de minister opnieuw beslist met de beschikking van 19 juni 2026, waarin de minister dit handhavingsverzoek alsnog inhoudelijk heeft beoordeeld en afgewezen. De minister heeft de beschikking van 25 november 2025 daarmee niet (gedeeltelijk) ingetrokken of gewijzigd. De beschikking van 19 juni 2026 moet daarom worden aangemerkt als een aanvullende beschikking. Nu eisers zich ook met deze inhoudelijke beslissing niet kunnen verenigen, zal het Gerecht uit een oogpunt van effectieve rechtsbescherming en proceseconomie het beroep mede gericht achten tegen deze aanvullende beschikking.
Waarom heeft de minister handhavingsverzoek 1 in de beschikking van 19 juni 2026 afgewezen?
13. De minister heeft het handhavingsverzoek van eisers afgewezen onder verwijzing naar het rapport van de afdeling PTH van 9 mei 2026 en het advies van de waarnemend directeur van het ROP van 19 juni 2026. Op basis daarvan heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat sprake is van concreet zicht op legalisatie.
13.1
Uit het rapport van de afdeling PTH volgt dat op 24 april 2026 ter plaatse een hoogtemeting is uitgevoerd. Daaruit blijkt dat flatgebouw 2 een bouwhoogte heeft van 25 meter, terwijl een bouwhoogte van 20,78 meter is vergund. De vergunde bouwhoogte is daarmee met 4,22 meter overschreden. Van de overige flatgebouwen is vastgesteld dat zij binnen de vergunde bouwhoogtes blijven. Gebouwen 1 en 4 hadden ten tijde van de inspectie hun hoogste punt nog niet bereikt en konden daarom niet worden gemeten. Verder is van de flatgebouwen 3, 5, 6, 7 en 8 vastgesteld dat deze zijn gerealiseerd in afwijking van de oorspronkelijke tekeningen, behorende bij de verleende vergunning. Volgens het rapport is er niet gebouwd conform de bij de vergunning verleende tekeningen, maar conform de later ingediende constructietekeningen. Die constructietekeningen zijn echter niet vergund.
13.2
Het advies van de waarnemend directeur van het ROP van 19 juni 2026 houdt, samengevat, het volgende in. De waarnemend directeur stelt in zijn advies voorop dat flatgebouw 2 feitelijk 4,22 meter hoger is gebouwd dan de vergunde bouwhoogte van 20,78 meter. De feitelijke bouwhoogte van 25 meter sluit aan bij de na de vergunningverlening ingediende en door de overheid goedgekeurde constructietekeningen en sterkteberekeningen. Volgens het advies ontstaat een afwijking van een bouwvergunning alleen als er meer wordt gebouwd dan is vergund en niet wanneer er minder wordt gerealiseerd. Alleen flatgebouw 2 wijkt daarom af van de verleende bouwvergunning, de overige gebouwen niet. Voor flatgebouw 2 is een wijziging van de verleende bouwvergunning noodzakelijk. Daartoe is op 5 juni 2026 een aanvraag tot wijziging van de bouwvergunning ingediend. Omdat bij de verlening van de oorspronkelijke bouwvergunning op 5 maart 2021 al een belangenafweging heeft plaatsgevonden, kon de beoordeling worden beperkt tot de aanvullende bouwhoogte van 4,22 meter. Daarbij zijn zowel de aanvraag als de feitelijke situatie ter plaatse beoordeeld. Bij deze beoordeling stond centraal of de extra bouwhoogte gevolgen heeft voor de woon- en leefomgeving van omwonenden. In dat kader is vastgesteld dat de afstand tussen de woning van de [eiser 1] en flatgebouw 2 ongeveer 115 meter bedraagt en dat de situering van het gebouw ongewijzigd is gebleven, zodat de bestaande zichtlijn door de extra bouwhoogte niet wezenlijk wordt beïnvloed. Verder wordt vanwege de afstand van meer dan 100 meter niet verwacht dat de extra bouwhoogte leidt tot een merkbare vermindering van de wind- of luchttoevoer. Daarnaast is een zon- en schaduwstudie uitgevoerd, waaruit is gebleken dat de extra bouwhoogte niet leidt tot schaduwhinder voor de omliggende woningen. Op basis van deze beoordeling concludeert de waarnemend directeur dat geen stedenbouwkundige belemmeringen bestaan voor legalisatie van de gerealiseerde bouwhoogte. Volgens de waarnemend directeur bestaat daarom op grond van het EOP, de Bouw- en Woningverordening en het beleid zicht op legalisatie door middel van een wijziging van de bouwvergunning.
Wat voeren eisers aan en wat vindt het Gerecht daarvan?
14.1
Eisers voeren aan dat uit het rapport van PTH blijkt dat, naast de overschrijding van de maximale bouwhoogte van flatgebouw 2, ook de flatgebouwen 3, 5, 6, 7 en 8 zijn gerealiseerd in afwijking van de oorspronkelijke bouwtekeningen die aan de bouwvergunning ten grondslag liggen. Volgens eisers gaat het daarbij niet om ondergeschikte wijzigingen, maar om volledige extra bouwlagen die de omvang en ruimtelijke uitstraling van de gebouwen wezenlijk veranderen. Voor deze wijzigingen is volgens hen een afzonderlijke vergunningprocedure vereist. Ter onderbouwing verwijzen zij naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2018:378 en ECLI:NL:RVS:2023:840). Daarnaast stellen eisers dat het onderzoek dat aan het PTH-rapport ten grondslag ligt onvoldoende is geweest, omdat onder meer de gevolgen voor het leefmilieu van het Zakitó-gebied niet zijn onderzocht.
14.2
Verder betwisten eisers dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Volgens hen is de enkele omstandigheid dat vergunninghouder een aanvraag heeft ingediend om de bouwvergunning te wijzigen daarvoor onvoldoende. Zolang geen gewijzigde bouwvergunning is verleend, blijft de onherroepelijke bouwvergunning het toetsingskader. Bovendien ontbreekt een inhoudelijke beoordeling waaruit blijkt dat de aangevraagde wijzigingen verenigbaar zijn met de toepasselijke regelgeving en de belangen van omwonenden. Ook gaat de aanvraag volgens eisers voorbij aan de noodzaak van een milieueffectrapportage en de verplichting om omwonenden vooraf te betrekken. Gelet op de beginselplicht tot handhaving had de minister het handhavingsverzoek daarom niet mogen afwijzen. Volgens eisers zou het achteraf legaliseren van structurele overtredingen afbreuk doen aan de rechtszekerheid en het vertrouwen van burgers in de rechtsstaat.
15. Het eerste punt dat eisers aanvoeren zoals weergegeven onder 14.1 slaagt. Het tweede punt zoals weergegeven onder 14.2 slaag niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt.
15.1
Het Gerecht stelt onder verwijzing naar vaste rechtspraak van het Hof (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 5 juli 2023, ECLI:NL:OGHACMB:2023:127) voorop dat gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dat niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
15.2
Voor concreet zicht op legalisatie van met het EOP strijdig gebruik is niet voldoende dat bij de minister bereidheid bestaat om mee te werken aan verlening van een omgevingsvergunning voor dat gebruik. Er moet ten minste al een begin zijn gemaakt met de voor verlening van die vergunning vereiste procedure, wat niet mogelijk is zonder een aanvraag.
15.3
Eisers hebben in hun brief van 14 juli 2025 de minister verzocht om integraal handhavend op te treden tegen alle onderdelen van het project die niet in overeenstemming zijn met de geldende vergunningen. Vervolgens wordt in handhavingsverzoek 1 ingegaan op overschrijding van de maximale bouwhoogte. Na opdracht van het Gerecht daartoe heeft PTH onderzoek gedaan. Om te vraag te kunnen beantwoorden of sprake is van een overtreding, moest PTH bij dat onderzoek niet alleen de feitelijk gerealiseerde bouwhoogte meten, maar ook vergelijken met de vergunde bouwhoogtes. Bij het in beeld brengen van de vergunde bouwhoogtes heeft PTH vastgesteld dat er bij de flatgebouwen 2, 3, 5, 6, 7 en 8 in afwijking van de vergunde bouwtekeningen is gebouwd. Dat is een overtreding. Artikel 7, aanhef en onder c, bepaalt immers dat het verboden is een gebouw op te richten in afwijking van het bepaalde in de bouwvergunning, behoudend nadere goedkeuring. Anders dan bij flatgebouw 2, geldt dat voor de gebouwen 3, 5, 6, 7 en 8 geen concreet zicht op legalisatie is. Er is geen aanvraag door vergunninghouder ingediend voor een wijziging van de verleende vergunning. Dat er na vergunningverlening constructietekeningen zijn ingediend die zijn goedgekeurd door de minister en dat er vervolgens ook conform deze constructietekeningen is gebouwd, maakt het voorgaande niet anders. Deze constructietekeningen zijn immers niet vergund en er ligt geen aanvraag daarvoor. Het Gerecht beschikt bovendien niet over deze constructietekeningen en kan dus niet verifiëren of deze constructietekeningen daadwerkelijk zijn goedgekeurd. Nu sprake is van een overtreding, eisers verzocht hebben daartegen handhavend op te treden en ten tijde van de beslissing van 19 juni 2026 geen concreet zicht is op legalisatie, kon de minister het handhavingsverzoek 1 van eisers dus niet afwijzen.
15.4
Ten aanzien van flatgebouw 2 heeft de minister zich wel op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Voor concreet zicht op legalisatie is vereist dat een aanvraag is ingediend die strekt tot legalisatie van de overtreding en dat het bevoegde bestuursorgaan bereid is daaraan mee te werken. Uit het advies van de waarnemend directeur van het ROP, dat de minister aan zijn beslissing ten grondslag heeft gelegd, blijkt dat aan deze voorwaarden is voldaan. Op 5 juni 2026 is een aanvraag ingediend die onder meer betrekking heeft op de extra bouwhoogte van flatgebouw 2. Verder is de aanvraag inhoudelijk beoordeeld en is geconcludeerd dat geen stedenbouwkundige belemmeringen bestaan om de gerealiseerde bouwhoogte te legaliseren.
Eisers stellen dat niet met een wijziging van de bestaande bouwvergunning kan worden volstaan, omdat de afwijking niet van ondergeschikte aard is. Het Gerecht ziet in wat zij hebben aangevoerd echter geen grond voor het oordeel dat op voorhand duidelijk is dat de gerealiseerde bouwhoogte niet door middel van de ingediende aanvraag kan worden gelegaliseerd. Of de gevraagde wijzigingsvergunning uiteindelijk kan worden verleend, staat in deze handhavingsprocedure niet ter beoordeling. Die vraag kan aan de orde worden gesteld in een procedure tegen de beslissing op de aanvraag.
De minister heeft zich daarom op het standpunt kunnen stellen dat concreet zicht op legalisatie bestaat en heeft om die reden van handhavend optreden mogen afzien.
15.5
Het Gerecht zal het beroep tegen de beschikking van 19 juni 2026 gegrond verklaren. Het Gerecht zal die beschikking vernietigen, voor zover de minister het handhavingsverzoek 1 van eisers heeft afgewezen. De minister heeft dat niet kunnen doen, omdat er voor de flatgebouwen 3, 5, 6, 7 en 8 in afwijking van de vergunde bouwtekeningen is gebouwd en er geen concreet zicht op legalisatie is. Als de minister bereid is om ook deze overtredingen te legaliseren, dan zal vergunninghouder daartoe eerst een aanvraag moeten indienen.
Conclusie en gevolgen
16. De beroepen van [eiser 4], [eiser 11], [eiser 2] en [eiser 7] zijn niet-ontvankelijk. De beroepen van de overige eisers zijn wel ontvankelijk. Het beroep van [eiser 6] is ongegrond. Het beroep van [eiser 1], [eiser 3], [eiser 5], [eiser 8], [eiser 9] en [eiser 10] tegen de beschikking van 25 november 2025 is gegrond. De minister heeft deze eisers ten onrechte niet als belanghebbenden aangemerkt bij hun verzoek om handhavend op te treden. Het Gerecht vernietigt die beschikking. Als het gaat om handhavingsverzoek 2 en 3 is het Gerecht van oordeel dat dat verzoek bij de minister van GMN thuishoort. Eisers hebben geen belang meer bij een beslissing daarop van de minister van VVRP. De minister van VVRP heeft dat verzoek terecht niet-ontvankelijk verklaard maar om de verkeerde reden. Het Gerecht beslist zelf op handhavingsverzoek 4 en 5 van eisers en wijst die verzoeken af omdat geen sprake is van een overtreding. Als het gaat om handhavingsverzoek 1 heeft de minister in deze procedure een nieuwe beschikking gegeven. Het beroep van eisers tegen deze beschikking van 19 juni 2026 is gegrond. Weliswaar heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van concreet zicht op legalisatie, maar dat geldt alleen voor flatgebouw 2. Ten aanzien van de andere flatgebouwen zal de minister opnieuw moeten beslissen op het handhavingsverzoek van eisers.
17. Omdat het beroep van eisers [eiser 1], [eiser 3], [eiser 5], [eiser 8], [eiser 9] en [eiser 10] tegen de bestreden beschikking van 25 november 2025 gegrond is, moet de minister het in totaal door eisers betaalde griffierecht van Cg 150,- aan hen vergoeden. Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is het Gerecht niet gebleken.
18. Omdat op het beroep van eisers is beslist, bestaat geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Het Gerecht zal het verzoek dan ook afwijzen.
19. Ter voorlichting aan partijen en eisers in het bijzonder merkt het Gerecht op dat ook als zij het met bepaalde oordelen in deze uitspraak niet eens zijn, zij binnen zes weken na verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep moeten instellen. Partijen kunnen daarmee niet wachten tot er een eventuele nieuwe beschikking van de minister wordt gegeven.
Beslissing
Het Gerecht:
- verklaarthet beroep van eisers [eiser 4], [eiser 11], [eiser 2] en [eiser 7] tegen de beschikkingen van 25 november 2025 en 19 juni 2026
niet-ontvankelijk; - verklaarthet beroep van eiser [eiser 7] tegen de beschikking van
25 november 2025
ongegrond; - verklaarthet beroep van eisers [eiser 1], [eiser 3], [eiser 5], [eiser 8], [eiser 9] en [eiser 10] tegen de beschikking van 25 november 2025
gegrond; - vernietigtde beschikking van 25 november 2025
; - bepaaltdat de rechtsgevolgen van de beschikking van 25 november 2025 in stand blijven voor zover het gaat om handhavingsverzoek 2 en 3;
- wijst afde handhavingsverzoeken 4 en 5 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking van
25 november 2025; - verklaarthet beroep van eisers [eiser 1], [eiser 3], [eiser 5], [eiser 8], [eiser 9] en [eiser 10] tegen de beschikking van 19 juni 2026
ongegrond; - bepaaltdat de minister het door eisers [eiser 1], [eiser 3], [eiser 5], [eiser 8], [eiser 9] en [eiser 10] in totaal betaalde griffierecht van
Cg 150 aan hen vergoedt; - wijst afhet verzoek om voorlopige voorziening.
Aldus vastgesteld door mr. drs. S. Lanshage, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 17 juli 2026, in tegenwoordigheid van mr. H. van der Schaft, griffier.
Informatie over hoger beroep
Tegen deze uitspraak kunnen alle partijen hoger beroep instellen bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie.
Het hoger beroepschrift moet worden ingediend
binnen zes wekenna de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
binnen zes wekenna de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Het hoger beroep moet worden ingediend bij het Gerecht dat de uitspraak heeft gedaan.
De indiener van het hoger beroep moet in ieder geval:
- het hoger beroepschrift indienen in tweevoud;
- een afschrift van deze uitspraak bijvoegen;
- vermelden waarom hij het niet eens is met de uitspraak (hoger beroepsgronden).
Partijen kunnen gebruik maken van de mogelijkheid om binnen de gegeven hoger beroepstermijn te volstaan met een pro-forma hoger beroepschrift. Dit betekent dat de hoger beroepsgronden op een later moment kunnen worden ingediend.
Voor het instellen van hoger beroep is griffierecht verschuldigd.