Uitspraak
GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN CURAÇAO
VONNIS
in de zaak van:
1.[EISERES 1],
2.
[EISERES 2],
[EISERES 2],
beiden wonende in Curaçao,
[eiseres 1] c.s.,
gemachtigde: mr. E.E. Palm Meyer,
tegen
de openbare rechtspersoon
HET LAND CURAÇAO,
zetelend in Curaçao,
gedaagde,
gemachtigden: mr. L.M. Virginia en mr. J.C. Meulens.
Partijen worden hierna [eiseres 1], [eiseres 2] (gezamenlijk: [eiseres 1] c.s.) en het Land genoemd.
1.Het procesverloop
1.1.
Het procesverloop in de hoofdzaak blijkt uit:
- het verzoekschrift van 12 juli 2018, met producties;
- de conclusie van antwoord, met producties;
- de conclusie van repliek;
- de conclusie van dupliek, met producties;
- de behandeling ter zitting van 23 augustus 2019;
- de overgelegde pleitnotities;
- de na de zitting door het Land overgelegde stukken.
1.2.
Vonnis is nader bepaald op vandaag.
2.De feiten
2.1. [
eiseres 1], geboren op 5 maart 1956, en [eiseres 2], geboren op 16 april 1956, zijn met ingang van 1 augustus 2011 respectievelijk 1 juli 2012 met vervroegd pensioen gegaan. Zij ontvangen sindsdien een uitkering ter vervanging van hun pensioen (hierna: VUT-uitkering).
2.2.
Met ingang van 1 maart 2013 is de pensioenleeftijd in de Landsverordening Algemene Ouderdomsverzekering (hierna: Laov) verhoogd van 60 jaar naar 65 jaar.
2.3.
Met ingang van 1 januari 2016 is de pensioengerechtigde leeftijd in de Pensioenlandsverordening overheidsdienaren (hierna: Plvo) van overheidsdienaren eveneens verhoogd van 60 naar 65 jaar.
2.4.
Zowel de Laov als de Plvo kennen bepaalde overgangswetgeving (hierna ook: de overgangswetgeving), op grond waarvan bepaalde categorieën van personen in financiële zin worden gecompenseerd voor de verhoging van de pensioenleeftijd. [eiseres 1] c.s. behoren niet tot die categorieën.
2.5.
Artikel 9 Laov Pro luidt als volgt:
1. Het ouderdomspensioen alsmede een verhoging van het ouderdomspensioen wordt op aanvraag toegekend door de Bank.
2. In afwijking van het bepaalde in het vorige lid is de Bank bevoegd het ouderdomspensioen alsmede een verhoging van het ouderdomspensioen ambtshalve toe te kennen
.
.
2.6.
Artikel 52 Plvo Pro luidt, voor zover van belang, als volgt:
1. Het bestuur beslist over de toekenning van pensioen op een schriftelijke aanvraag van of vanwege de betrokkene. […]
3. Het bestuur is bevoegd een pensioen ambtshalve toe te kennen.
4. Het bestuur is bevoegd een voorschot op een pensioen te verlenen.
2.7. [
eiseres 1] c.s. hebben bij het bereiken van hun 60-jarige leeftijd geen AOV-uitkering of compensatie daarvan ontvangen. Zij hebben ook geen daartoe strekkende aanvraag gedaan.
2.8.
Bij brief van 5 maart 2016, 11 oktober 2016 en 1 februari 2017 heeft de gemachtigde van [eiseres 1] c.s. het Land aansprakelijk gesteld voor de schade die zij als gevolg van de wijziging van de Laov hebben geleden.
2.9.
Bij beroepschrift van 21 april 2017 hebben [eiseres 1] c.s. bij de bestuursrechter beroep ingesteld tegen het weigeren van de minister van SOAW om te beslissen op hun verzoek van 5 maart 2016 om schadevergoeding voor de door hen wegens de wijziging van de Laov te lijden financiële schade.
2.10.
De bestuursrechter heeft zich bij uitspraak van 20 maart 2018 onbevoegd verklaard. In zijn uitspraak heeft hij het volgende overwogen:
1. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Lar wordt in deze landsverordening en de daarop berustende bepalingen onder beschikking verstaan: een schriftelijk besluit van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling die niet van algemene strekking is.
Op grond van artikel 7, eerste lid, kunnen personen, die door een beschikking rechtstreeks in hun belang zijn getroffen, daartegen beroep instellen bij het Gerecht.
[…]
2. Het Gerecht acht verdere behandeling van het beroep niet nodig, omdat het Gerecht onbevoegd is. Hij overweegt daartoe het volgende.
3. Het verzoek om schadevergoeding van [eiseres 1] c.s. ziet op de schade die zij stellen te (zullen) lijden als gevolg van de inwerkingtreding op 1 maart 2013 van de gewijzigde Laov (de wetswijziging).
De wetswijziging deelt in het rechtskarakter van de Laov en betreft dus een algemeen verbindend voorschrift, zijnde een publiekrechtelijke rechtshandeling van algemene strekking waartegen op grond van artikel 7, eerste lid, van de Lar geen beroep openstaat.
Nu tegen het beweerdelijke schadeveroorzakende besluit geen beroep openstaat, staat het zogeheten vereiste van processuele connexiteit eraan in de weg dat de bestuursrechter zich uitspreekt over de schadevordering. […]
[eiseres 1] c.s. kunnen ten aanzien van de schade die zij stellen te hebben geleden uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter instellen.
2.11.
Bij e-mail van 3 april 2018 heeft de gemachtigde van [eiseres 1] c.s. de minister van Bestuur Planning en Dienstverlening bericht dat zij het Land in een civiele procedure zal betrekken indien [eiseres 1] c.s. niet alsnog zullen worden gecompenseerd voor hun pensioenschade.
3.Het geschil
3.1. [
eiseres 1] c.s. verzoeken het gerecht om bij vonnis, zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
a. a) de wijziging van de in artikelen 5, eerste lid, 6, 7a, eerste en derde lid onder a, en artikel 33, eerste lid van de Landsverordening Algemene Ouderdomsverzekering wegens strijd met de bepalingen van artikel 1 van Pro Eerste Protocol bij het EVRM, jegens [eiseres 1] c.s. onverbindend te verklaren, althans deze buiten toepassing te laten;
b) artikel IV, lid 3, onderdeel a van de Pensioenlandsverordening wegens strijd met, het verbod van discriminatie, artikel 14 juncto Pro titel 1 EVRM, artikel 26 van Pro het IVPBR en artikel 1 eerste Pro lid van het Twaalfde Protocol bij het EVRM, jegens [eiseres 1] c.s. onverbindend te verklaren, althans deze buiten toepassing te laten;
c) voor recht te verklaren dat de weigering van het Land Curaçao aan [eiseres 1] c.s. een volledige compensatie toe te kennen voor door hen geleden en nog te lijden schade, onrechtmatig is;
d) het Land Curaçao te veroordelen om binnen drie weken na dagtekening van uw uitspraak aan [eiseres 2] c.s. een schadevergoeding te betalen vanaf de periode van hun 60ste jaar tot het bereiken van de 65ste verjaardag, in de vorm van een maandelijkse tegemoetkoming, die gelijk is aan de bruto AOV-uitkering (inclusief vakantiegeld), die voor hen een netto AOV-uitkering oplevert die gelijk is aan de netto AOV-uitkering, inclusief vakantiegeld, inclusief wettelijke rente eveneens vanaf de periode van hun 60ste jaar tot het bereiken van de 65ste verjaardag, met oplegging van een dwangsom ad. NAf 1.000,- per dag (een gedeelte van een dag daaronder begrepen) met een maximum van NAf 65.000,- , indien het Land Curaçao niet binnen drie weken na datum van uw uitspraak tot betaling aan [eiseres 2] c.s. is overgegaan;
e) met veroordeling van het Land Curaçao in de wettelijke rente en de proceskosten, waaronder de gemachtigde salaris en betaalde griffierechten.
3.2.
Het Land heeft verweer gevoerd en geconcludeerd tot niet-ontvankelijkheid van [eiseres 1] c.s. en tot afwijzing van hun vorderingen, met veroordeling in de proceskosten.
4.De beoordeling
4.1.
Tussen partijen staat vast dat [eiseres 1] c.s. op grond van de overgangswetgeving niet in aanmerking komen voor een AOV-uitkering in de jaren tussen hun 60ste en hun 65ste verjaardag. Dit houdt, heel kort weergegeven, verband met het feit dat zij ten tijde van de inwerkingtreding van de verhoging van de AOV-leeftijd niet meer werkzaam waren maar met de VUT waren en daarom in het genot bleven van de duurtetoeslag die voor anderen werd afgeschaft. Personen die op dat moment even oud waren als [eiseres 1] c.s. maar niet met de VUT waren, komen op grond van de overgangswetgeving wel per hun 60ste voor AOV in aanmerking. Aan de vordering van [eiseres 1] c.s. ligt het standpunt ten grondslag dat de overgangswetgeving vanwege deze consequentie onrechtmatig is en daarom jegens hen onverbindend is.
4.2.
Het Land heeft als meest verstrekkend verweer aangevoerd dat [eiseres 1] c.s. in haar vorderingen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Daartoe heeft het Land aangevoerd dat de bezwaren van [eiseres 1] c.s. tegen de overgangswetgeving ook aan de orde kunnen worden gesteld in een bestuursrechtelijk beroep tegen een besluit van de SVB over de ingangsdatum van de AOV-uitkering. Nu die bestuursrechtelijke procedure met voldoende rechtswaarborgen is omkleed, zijn [eiseres 1] c.s. volgens het Land bij de civiele rechter niet-ontvankelijk.
4.3.
Dit verweer moet slagen. Het gerecht licht dit als volgt toe.
4.4.
Uitgangspunt is dat tegen de overgangswetgeving als zodanig geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen openstaan. Het gaat hier immers om een algemeen verbindend voorschrift. Tegen de op basis van de Laov of de Plvo (ambtshalve of op aanvraag genomen) genomen besluiten van de SVB respectievelijk het APC (de uitvoerder van de Plvo) kan echter wel beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. Deze heeft in het kader van de beoordeling van een beroep tegen een dergelijk besluit de mogelijkheid om algemeen verbindende voorschriften (zoals de overgangswetgeving) te toetsen aan regels van hogere orde en algemene rechtsbeginselen indien deze algemeen verbindende voorschriften ten grondslag zijn gelegd aan het besluit waarvan beroep is ingesteld (de zogeheten exceptieve toetsing). In dit verband staat terecht niet ter discussie dat de hier bedoelde bestuursrechtelijke procedure met voldoende rechtswaarborgen is omkleed.
4.5.
Volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad brengt deze mogelijkheid van een exceptieve toetsing mee dat de belanghebbende in de bestuursrechtelijke rechtsgang voldoende rechtsbescherming geniet mits het betrokken algemeen verbindend voorschrift pas tot toepassing komt door een besluit dat voor beroep vatbaar is en de belanghebbende dus de werking van dat voorschrift uitsluitend ondervindt langs de weg van een daarop gebaseerd besluit. Dat is anders in het geval dat de belanghebbende de werking van het betrokken voorschrift rechtstreeks ondervindt. In dat geval is de belanghebbende in beginsel wel ontvankelijk in een vordering bij de burgerlijke rechter die erop gericht is een oordeel over de verbindendheid of de rechtmatigheid van het voorschrift te verkrijgen, ook indien de mogelijkheid bestaat om hierover een beslissing van de bestuursrechter te verkrijgen door een voor beroep vatbaar besluit uit te lokken (HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169, NJ 1997/165 (Leenders/Ubbergen), HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296 (Staat/Privacy First) en HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1049 (collegegeld)). Deze rechtspraak is ook hier leidend (zie Gemeenschappelijk Hof van Justitie 26 juni 2018, ECLI:NL:OGHACMB:2018:119).
4.6.
Naar het oordeel van het gerecht is hier sprake van de als eerste genoemde situatie. [eiseres 1] c.s. ondervinden pas de gevolgen van de overgangswetgeving als zij voor hun 65ste een aanvraag indienen voor hun AOV-uitkering en naar aanleiding van die aanvraag een (afwijzende) beschikking door de SVB wordt gegeven. Ook als [eiseres 1] c.s. geen aanvraag zouden indienen, maar een ambtshalve besluit van de SVB zouden afwachten, ondervinden zij pas de gevolgen van de overgangswetgeving als dat besluit komt. Die gevolgen bestaan dan hierin dat de SVB pas ambtshalve tot toekenning van AOV zal overgaan per de 65ste verjaardag van [eiseres 1] c.s. Zolang er geen besluit in de zin van artikel 9 Laov Pro is genomen, heeft de overgangswetgeving geen gevolgen voor [eiseres 1] c.s. Dit is een wezenlijk andere situatie dan, bijvoorbeeld, in het geval op grond van wetgeving bepaald handelen zonder vergunning is verboden (zoals aan de orde in het hierboven genoemde arrest Leenders/Ubbergen). In zodanig geval ondervindt de betrokkene zonder een op die wet gebaseerd besluit de gevolgen van die wet.
4.7.
Hieruit kan naar het oordeel van het gerecht niet anders volgen dan dat [eiseres 1] c.s. in een civiele procedure niet-ontvankelijk zijn. [eiseres 1] c.s. zullen hun bezwaren tegen de overgangswetgeving naar voren moeten brengen in het kader van hun beroep tegen een besluit van de SVB in de zin van artikel 9 Laov Pro.
4.8.
De vraag kan rijzen hoe dit zich verhoudt tot de in 2.10 weergegeven uitspraak van de bestuursrechter. Deze heeft zich immers onbevoegd verklaard en overwogen dat [eiseres 1] c.s. zich voor vergoeding van de door hen gestelde schade tot de civiele rechter moeten wenden. De onbevoegdheid van de bestuursrechter hield verband met het gegeven dat in die procedure geen besluit in de zin van de LAR ter toetsing voorlag. Zonder besluit is er geen rol voor de bestuursrechter. Waar geen sprake is van een besluit, maar louter van een (gestelde) onrechtmatige overheidsdaad, is de civiele rechter aan zet. Dit laat echter onverlet dat van betrokkenen in een geval als het onderhavige verwacht mag worden een besluit uit te lokken om daarmee bevoegdheid van en toegang tot de bestuursrechter te bewerkstelligen.
4.9. [
eiseres 1] c.s. zijn dus niet-ontvankelijk in hun vorderingen.
4.10.
In beginsel bestaat aanleiding [eiseres 1] c.s. te veroordelen in de proceskosten van het Land. Aannemelijk en in redelijkheid niet onbegrijpelijk is echter dat [eiseres 1] c.s. zich mede vanwege de zojuist bedoelde overweging van de bestuursrechter tot de civiele rechter hebben gewend. Daarin ziet het gerecht aanleiding de proceskosten te compenseren.
5.De beslissing
Het gerecht:
5.1.
verklaart [eiseres 1] c.s. niet-ontvankelijk in hun vorderingen;
5.2.
compenseert de proceskosten, aldus dat iedere partij de eigen kosten draagt.
Dit vonnis is gewezen door mr. Th. Veling, rechter in het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao, en in aanwezigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 16 december 2019.