ECLI:NL:OGAACMB:2025:16

Uitspraak

Uitspraak van 30 januari 2025

Gaza nr. AUA202303435

HET GERECHT IN AMBTENARENZAKEN VAN ARUBA

UITSPRAAK

op het bezwaar in de zin van de

Landsverordening ambtenarenrechtspraak (La) van:

[klaagster],

wonend te Aruba,

KLAAGSTER,

gemachtigde: mr. R. Lee,

tegen:

DE GOUVERNEUR VAN ARUBA,

zetelend te Aruba,

VERWEERDER,

gemachtigden: mr. G.L. Geerman, mr. V.M. Emerencia en mr. Y.F.M. Kaarsbaan (DWJZ).

PROCESVERLOOP

In het landsbesluit van 1 september 2023 no. 1 (het bestreden landsbesluit) heeft verweerder klaagster met ingang van 1 januari 2021 ingepast in de nieuwe formatiestructuur van de Dienst Gevangeniswezen Aruba (DGWA) in de functie van Penitentiair inrichtingswerker en haar bevorderd naar schaal 7, dienstjaar 7. Verweerder heeft haar per diezelfde datum ontheven uit die functie en aangesteld als Ploegcommandant onder de voorwaarde dat zij meewerkt aan een ziekteverzuimverbetertraject en haar ziekteverzuim naar beneden brengt. Klaagster heeft dit besluit op 22 september 2023 ontvangen.

Hiertegen heeft zij op 27 september 2023 bezwaar gemaakt.

Verweerder heeft de gedingstukken en een contramemorie ingediend.

Het gerecht heeft de zaak behandeld op een zitting van 5 februari 2024 en de behandeling van het bezwaar vervolgens aangehouden.

Het gerecht heeft besloten om de bezwaarschriften die betrekking hebben op de inpassing van ambtenaren in de DGWA projectmatig te behandelen op twee zittingsdagen, te weten 19 en 20 december 2024.

Het gerecht heeft voorafgaand aan de zittingen op 6 september 2024 vragen gesteld aan verweerder, die (deels) zijn beantwoord bij brieven van 7 oktober 2024 en 11 december 2024.

Deze zaak is behandeld op de zitting van 19 december 2024. Klaagster en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor het Departamento di Recurso Humano (DRH) zijn verschenen [unithoofd], unithoofd operationele zaken bij het DRH en [personeelsfunctionaris 1] en [personeelsfunctionaris 2], beiden personeelsfunctionaris bij het DRH.

Naar aanleiding van vragen die op de zitting zijn gesteld en door het gerecht op schrift zijn gesteld op 23 december 2024, heeft verweerder op 10 januari 2025 nadere informatie verschaft over het rangenstelsel. Op de zitting van 13 januari 2025 heeft het gerecht in een andere zaak die ook betrekking had op de reorganisatie bij de DGWA, nadere vragen gesteld aan verweerder. Klaagster is in de gelegenheid gesteld om daarop te reageren, maar heeft hiervan geen gebruik gemaakt.
Het onderzoek is vervolgens gesloten.

De uitspraak is bepaald op heden.

OVERWEGINGEN

Hoe is deze uitspraak opgebouwd?

1. Het gerecht gaat hieronder (2 t/m 2.3) allereerst in op de reorganisatie van het Korrektie Instituut Aruba (KIA), de penitentiaire inrichting van Aruba, en hoe de procedure van plaatsing van ambtenaren in de functie van het nieuwe functiehuis is verlopen. Daarna wordt het juridisch kader weergegeven (3 t/m 3.5) om vervolgens in te gaan op de bezwaren van klaagster tegen het bestreden landsbesluit (4 t/m 10).

De reorganisatie en de plaatsingsprocedure

2 Binnen het KIA zijn problemen gesignaleerd op het gebied van management, infrastructuur, personeelbestand en organisatiestructuur. Ter beteugeling van de problematiek is gekozen voor oprichting van een nieuwe dienst. Per 1 januari 2017 is de DGWA ingesteld (zie het Landsbesluit van 1 november 2019, no. [nummer 1]). Verder is besloten tot een reorganisatie, waarbij het personeel van het KIA in nieuwe, gewijzigde of ongewijzigde functies van de DGWA wordt ingepast.

2.1

De nieuwe organisatiestructuur is uiteengezet in het Formatierapport Dienst Gevangeniswezen Aruba (het formatierapport). Hoofdstuk 3 van het formatierapport beschrijft de organisatiestructuur en de afdelingen van de dienst. Hoofdstuk 4 bevat een overzicht van de functies per afdeling met vermelding van de formatie per functie, het opleidingsvereiste, functiesoort en de maximale uitloopschaal. In de bijlage bij het formatierapport zijn van alle functies de werkzaamheden beschreven en – onder meer – de functievereisten.

2.2

De ministerraad heeft het formatierapport op 20 augustus 2019 goedgekeurd ([nummer 2]). Op 18 mei 2021 heeft de ministerraad besloten tot inplaatsing van het personeel per 1 januari 2021 ([nummer 3]). Voor ‘inplaatsing’ wordt ook het begrip ‘inpassing’ gebruikt.

2.3

Ten behoeve van de plaatsing van het personeel van het KIA bij overgang naar de DGWA met ingang van 1 januari 2021 is een verkorte plaatsingsprocedure opgesteld. Deze procedure houdt onder meer in dat aan elke KIA-ambtenaar een voorstel tot plaatsing wordt gedaan, waarbij rekening wordt gehouden met de vraag of sprake is van een functie-wijziging en met het "Mens-volgt-Taak-principe". Als ambtenaren hun belangstelling voor een andere functie binnen het KIA kenbaar maken, wordt daarmee rekening gehouden bij het voorstel tot plaatsing. Tegen het plaatsingsvoorstel kan (intern) bezwaar worden gemaakt, waarna de bezwaren- en hoorcommissie de ambtenaar hoort en advies uitbrengt over de inpassing. Het definitieve plaatsingsbesluit wordt neergelegd in een landsbesluit, waartegen beroep openstaat bij het gerecht.
Het juridisch kader

3 De rechtspositie van het KIA-personeel was voorheen geregeld in de Bezoldigingsregeling Aruba 1986 (de BRA 1986). Op grond van artikel 4 van de BRA 1986 zijn de benoemings- en bevorderingseisen voor verschillende betrekkingen opgenomen in de bij de BRA 1986 behorende bijlage B. Voor de gevangenbewaarders zijn deze eisen in bijlage B komen te vervallen, naar wordt aangenomen in verband met de inwerkingtreding van het Landsbesluit bijzondere rechtspositionele bepalingen gevangenispersoneel (AB 1993, no. 38) (het Lb-ham gevangenispersoneel).

3.1

Artikel 2 van de Lb-ham gevangenispersoneel bevat de rangen van ambtenaren bij de Dienst Gevangeniswezen. Het gaat om acht rangen oplopend van adspirant-gevangenbewaarder, gevangenbewaarder, gevangenisopzichter tot hoofdgevangenisopzichter. De eisen tot bevordering tot de genoemde rangen zijn vermeld in artikel 11 van het Lb-ham gevangenispersoneel. Artikel 13 van dit Lb-ham gaat over het gebruik van ranglijsten bij bevordering naar de rangen genoemd in artikel 2. De bij de rangen behorende schalen en bezoldigingsbedragen kunnen niet worden gevonden in dit Lb-ham. Daarvoor moet de bijlage A bij de BRA 1986 worden geraadpleegd. Dit Lb-ham is nog steeds van kracht en was dit ook ten tijde van het nemen van de inpassingsbesluiten.

3.2

Het gerecht stelt vast dat de rangen genoemd in artikel 2 van het Lb-ham gevangenispersoneel grotendeels overeenkomen met de rangen binnen het KIA voor de sector Beveiliging, te weten van adspirant gevangenbewaarder, gevangenbewaarder, opzichter beveiliging tot hoofdopzichter beveiliging. De rangen geldend voor de functies in de sector Binnendienst zijn niet te vinden in genoemd het Lb-ham gevangenispersoneel. Het gaat om de rangen gevangenisinrichtingswerker, opzichter Binnendienst en Hoofdopzichter.

3.3

Verweerder heeft aangegeven dat sinds jaar en dag voor het gevangenispersoneel een nieuw rangenstelsel wordt toegepast, vooruitlopend op de formalisering daarvan door middel van een wijziging van het Lb-ham gevangenispersoneel. Dit rangenstelsel is onder meer neergelegd in het Handboek Directie Personeel en Organisatie (versie 23 september 2009), dat zich bij de door verweerder overgelegde stukken bevindt en een schema dat te vinden is op de website van het DRH en dat verweerder ook heeft overgelegd. Daarin wordt het rangenstelsel weergegeven voor zowel de sector Beveiliging als de sector Binnendienst. Bij de rangen worden de schaal en de bevorderingseisen vermeld. Verweerder heeft aangegeven naar aanleiding van vragen op de zitting en bij brief van 23 december 2024, dat dit het rangenstelsel is dat is gehanteerd bij de reorganisatie en de inplaatsingsbesluiten. Waar in de bestreden landsbesluiten melding wordt gemaakt van het rapport concept-rangenselsel Executief Personeel Korrectie Instituut Aruba gaat het om dit rangenstelsel, met uitzondering van de schalering van een aantal executieve functies, waaronder die van ploegcommandant en die van penitentiair inrichtingswerker, waarvoor per 1 januari 2021 een hogere maximale schaal geldt. Desgevraagd heeft verweerder meegedeeld dat het rapport concept-rangenstelsel niet aan het gerecht is overgelegd, omdat goedkeuring van de ministerraad nog ontbreekt. Die goedkeuring is noodzakelijk vanwege de financiële consequenties van het nieuwe rangenstelsel en dan met name de verruimde bezoldiging behorend bij enkele rangen en functies. Na goedkeuring van dit rangenstelsel door de ministerraad zal een wijziging van het Lb-ham gevangenispersoneel plaatsvinden. Dat met de inplaatsingsbesluiten niet is gewacht tot na de wijziging van genoemd Lb-ham, is volgens verweerder te wijten aan de gevoelde (politieke) noodzaak de volgende stap in het kader van de reorganisatie te zetten om onrust op de werkvloer te voorkomen.

3.4

Gelet op het voorgaande stelt het gerecht vast dat een wettelijke grondslag voor het gehanteerde rangenstelsel geheel, dan wel grotendeels ontbreekt. Het door verweerder bij de reorganisatie en de inplaatsingsbesluiten gehanteerde rangenstelsel, met bijbehorende schalering en bevorderingseisen wordt daarom aangemerkt als beleidsregel.

3.5

Het gerecht zal aan de hand van de aangevoerde bezwaargronden beoordelen of het bestreden inpassingbesluit is voorbereid en genomen overeenkomstig de geldende wettelijke voorschriften en beleidsregels, waaronder die neergelegd in de verkorte plaatsingsprocedure.
Het bestreden landsbesluit en het bezwaar van klaagster

4. Klaagster is sinds 1 juli 2012 werkzaam in de functie van Gevangenisinrichtingswerker (schaal 6). In het landsbesluit van 13 april 2023 no. 62 is klaagster ingepast in de nieuwe formatiestructuur van de DGWA in de functie van Penitentiair inrichtingswerker (schaal 7, dienstjaar 7). Dit besluit is in het bestreden landsbesluit ingetrokken en vervangen. Klaagster is opnieuw per 1 januari 2021 ingepast in functie van Penitentiair inrichtingswerker (schaal 7, dienstjaar 7), maar per diezelfde datum ontheven uit die functie en aangesteld in de functie van Ploegcommandant. Aan deze aanstelling is onder III. de voorwaarde verbonden dat klaagster haar ziekteverzuimpercentage verlaagt door mee te werken aan een ziekteverzuimverbetertraject. Als dat niet gebeurt, zo staat in onderdeel IV., zal klaagster worden teruggeplaatst naar de functie van Penitentiair inrichtingswerker.

5. Klaagster is het eens met de inpassing in de functie van Ploegcommandant, maar zij kan zich niet vinden in de daarbij gestelde voorwaarde dat zij moet werken aan haar ziekteverzuim. Klaagster stelt dat zij niet eerder is aangesproken op haar ziekteverzuim en zij vindt dat verweerder deze voorwaarde niet op deze manier kan stellen. Het is volgens haar in strijd met de rechtszekerheid dat verweerder niet duidelijk maakt wat klaagster precies moet doen om aan de voorwaarde te voldoen. Klaagster wil van verweerder verder het bij de functie van Ploegcommandant horende epaulet op haar uniform ontvangen, omdat hiervan gezag uitgaat. Het gaat hier om een executieve functie en het moet voor iedereen duidelijk zijn dat klaagster Ploegcommandant is.
Op de zitting heeft klaagster haar bezwaar aangevuld en gesteld dat zij als Ploegcommandant per 1 januari 2021 recht heeft op een bezoldiging in schaal 8.

6. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat klaagster naar aanleiding van de interne bezwaarprocedure alsnog de kans is gegund om te gaan werken als Ploegcommandant in plaats van als Penitentiair inrichtingswerker. Daarbij geldt de voorwaarde dat zij haar ziekteverzuim naar beneden brengt. Het gerecht stelt vast dat de stelling van klaagster dat zij niet eerder is geconfronteerd met haar ziekteverzuim, onjuist is. Uit de gedingstukken blijkt namelijk dat verweerder klaagster heeft aangesproken op haar ziekteverzuim in een brief van 14 augustus 2023. Daarin staat dat klaagster zich in de periode tussen 3 juni 2021 en 20 september 2021 twintig keer heeft ziekgemeld. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat het ziekteverzuimverbetertraject vooral is ingegeven om klaagster een kans te geven bevorderd te worden. Tegelijk moet er wat worden gedaan aan haar ziekteverzuim, dat zo hoog is dat het in de weg staat aan een goede uitoefening van de functie van Ploegcommandant. Ploegcommandanten moeten op de vloer leiding geven. Een hoog ziekteverzuim betekent dat iemand feitelijk ongeschikt is om de functie van Ploegcommandant inhoud te geven, aldus verweerder.
Het ziekteverzuimverbetertraject duurt zes maanden, met een mogelijke verlenging van zes maanden, dus in totaal maximaal twaalf maanden. Dan moet blijken of het ziekteverzuim voldoende is verlaagd om de functie van Ploegcommandant te kunnen waarmaken.

7. Het gerecht oordeelt het, gelet op de door verweerder gegeven toelichting en op het hoge ziekteverzuim van klaagster, niet onredelijk dat verweerder aan de aanstelling in de functie van Ploegcommandant de voorwaarde heeft verbonden dat klaagster meewerkt aan het ziekteverzuimverbetertraject. Het gerecht is echter van oordeel dat verweerder aan het meewerken aan het ziekteverzuimverbetertraject niet die andere voorwaarde heeft kunnen koppelen, namelijk dat het meewerken moet leiden tot een verlaging van het ziekteverzuim percentage. Ten eerste omdat medewerking aan een verzuimverbetertraject geen garantie inhoudt dat het verzuimpercentage wordt verlaagd. En ten tweede omdat voor klaagster onvoldoende duidelijk is met hoeveel procent haar ziekteverzuim moet zijn verlaagd om terugplaatsing naar de functie van Penitentiar inrichtingswerker te voorkomen. Dit onderdeel van de voorwaarde is daarmee rechtsonzeker. Het gerecht ziet hierin aanleiding de onderdelen III. en IV. van het bestreden landsbesluit te vernietigen.

7.1

Om te voorkomen dat klaagster door het maken van bezwaar slechter af is dan zij zou geweest zonder bezwaar te maken, zal het gerecht verweerder opdragen op dit punt (de voorwaardelijke aanstelling als Ploegcommandant) een nieuw besluit te nemen. Daarbij gaat het gerecht er van uit dat klaagster in de periode die nodig is om een nieuw landsbesluit te nemen haar werk als Ploegcommandant blijft uitoefenen.

7.2

Ter voorlichting aan partijen merkt het gerecht daarover nog het volgende op. Verweerder is klaagster ter wille geweest door haar onder voorwaarden aan te stellen in de functie van Ploegcommandant. Verweerder mag hieraan de voorwaarde verbinden dat klaagster meewerkt aan een ziekteverzuimverbetertraject. Verweerder mag ook de voorwaarde stellen dat na afloop van het traject het ziekteverzuim niet dusdanig is dat het de feitelijke uitoefening van de functie van Ploegcommandant belemmert. Als verweerder bij het nemen van een nieuw besluit wederom voorwaarden wil verbinden aan de aanstelling van klaagster in de functie van Ploegcommandant dan moet duidelijk zijn welke feitelijke beschikbaarheid tenminste noodzakelijk is om terugplaatsing te voorkomen. Verweerder mag daarbij betrekken het verzuimpercentage van klaagster in de periode voorafgaand aan het nieuw te nemen besluit.

8 Hoewel klaagster in een laat stadium heeft gesteld dat zij recht heeft op een hogere bezoldiging, zal het gerecht ook deze bezwaargrond bepreken.

8.1

Het gerecht geeft klaagster hierin geen gelijk. Klaagster stelt dat een Ploegcommandant altijd een rang / schaal hoger moet hebben dan een Penitentiaire inrichtingswerker. Zo was het altijd geregeld in het KIA tussen Ploegcommandanten en Gevangenisinrichtingswerkers en dat geldt volgens haar nog steeds. Deze stelling is echter niet juist. De beide executieve functies kennen in de nieuwe formatiestructuur van de DGWA een overlappende rang / schaal en dat is de rang van Opzichter Binnendienst, schaal 7. Een Penitentiaire inrichtingswerker kan een bezoldiging ontvangen in de schalen 2 tot en met 7 en een Ploegcommandant kan een bezoldiging ontvangen in de schalen 7 tot en met 9. Het zijn, zo heeft verweerder toegelicht, zogenaamde carrièrefuncties.

8.2

Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van Beroep in Ambtenarenzaken van 31 mei 2016 (ECLI:NL:ORBAACM:2016:5) en 10 april 2019 (ECLI:NL:ORBAACM:2019:15) zijn carrièrefuncties te onderscheiden van benoemde functies doordat ze ingebed zijn in een rangenstelsel. Voor carrièrefuncties geldt dat aan elke rang een bezoldigingsschaal is gekoppeld en voor elke rang bevorderingseisen gelden die teruggrijpen op een onderliggende rang, waarin een minimale periode moet zijn volbracht (anciënniteit). Aan een carrièrefunctie is een maximum bezoldigingsschaal verbonden, waarnaar moet worden toegewerkt door bevordering langs het rangenstelsel en de daaraan verbonden eisen. Benoemde functies zijn niet ingebed in een rangenstelsel. Daarvoor geldt dat bij de benoeming bezoldiging meteen plaatsvindt naar de bezoldigingsschaal behorend bij die functie.

8.3

Zoals hiervoor is toegelicht zijn de executieve functies binnen het KIA ingebed in de BRA 1986, het Lb-ham gevangenispersoneel en het beleid rangenstelsel. Dit betekent dat klaagster pas voor een bevordering naar een volgende rang / schaal in aanmerking komt wanneer zij aan alle daarbij behorende voorwaarden voldoet. Er worden daarbij geen rangen / schalen overgeslagen. Klaagster is per 1 juli 2012 bevorderd naar schaal 6 en per 1 januari 2021 bevorderd naar schaal 7. Zij kan niet eerder in aanmerking komen voor bevordering naar schaal 8, dan op moment waarop zij aan alle voorwaarden voldoet, waaronder dat zij twee jaren heeft volbracht in schaal 7. Dat zal op zijn vroegst op 1 januari 2023 het geval kunnen zijn. Het betoog van klaagster slaagt niet.

9. Klaagster heeft gevraagd om het epaulet dat past bij haar rang en functie. Het gerecht overweegt dat de inpassingsbesluiten niet gaan over de epauletten die het executief personeel mag dragen. Wat klaagster wil bereiken, valt daarmee buiten de omvang van het geding. Het gerecht merkt ten overvloede op dat verweerder heeft bevestigd dat het executief personeel recht heeft op epauletten. Verweerder heeft toegelicht dat de verstrekking van de epauletten zal plaatsvinden in een ceremonie en dat dit nog moet gebeuren.

10. Het bezwaar van klaagster tegen haar voorwaardelijke aanstelling als Ploegcommandant (de onderdelen III. en IV. van het bestreden landsbesluit) slaagt. Om die reden is er aanleiding voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten aan de zijde van klaagster. De vergoeding die verweerder aan klaagster moet betalen bedraagt Afl. 1.750,- (1 keer Afl. 700,- voor het indienen van het bezwaarschrift en 1,5 keer Afl. 700,- voor het twee keer aanwezig zijn van haar gemachtigde op zitting). De overige bezwaargronden van klaagster slagen niet. Dit leidt tot de volgende beslissing.

BESLISSING

De rechter in dit gerecht:

verklaart het bezwaar gegrond voor zover gericht tegen de onderdelen drie (III) en vier (IV) van het bestreden landsbesluit van 1 september 2023, no. 1;
vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
bepaalt dat verweerder binnen drie maanden na de dag van openbaarmaking van deze uitspraak een nieuw besluit neemt over de voorwaarden verbonden aan de aanstelling van klaagster als Ploegcommandant en de terugplaatsing in de functie van Penitentiair inrichtingswerker;
veroordeelt verweerder tot betaling aan klaagster tot een bedrag van Afl. 1.750 aan gemachtigdensalaris.

Deze beslissing is gegeven door mr. B.J. van Ettekoven, rechter in ambtenarenzaken, bijgestaan door mr. M.E.C. Bakker, griffier, en werd uitgesproken ter openbare terechtzitting van 30 januari 2025 in aanwezigheid van de griffier.

Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen hoger beroep instellen bij de Raad van beroep in ambtenarenzaken. Daarbij dient de volgende termijn in acht te worden genomen:

Als de indiener van het hoger beroep of zijn gemachtigde bij de uitspraak aanwezig is geweest: Binnen dertig dagen na de dag van de uitspraak;
In de andere gevallen: Binnen dertig dagen na de dag van de toezending of de terhandstelling van een afschrift van de uitspraak.

Het hogerberoepschrift moet worden ingediend bij:

De griffie van de Raad van Beroep in ambtenarenzaken

J.G. Emanstraat 51

Oranjestad

Aruba

U wordt verzocht bij het indienen van het hogerberoepschrift het volgende in acht te nemen:

1. Leg bij het hogerberoepschrift een afschrift over van deze uitspraak;

2. Onderteken het hogerberoepschrift en vermeld het volgende:

a. de naam en het adres van de indiener of de gemachtigde,

b. de datum van ondertekening,

c. waartegen u in hoger beroep komt,

d. waarom u het niet eens bent met deze uitspraak (de gronden van het hoger beroep).

Voor het instellen van hoger beroep is geen griffierecht verschuldigd.