ECLI:NL:HR:2018:959

• Datum uitspraak: 22 juni 2018
• Publicatiedatum: 20 juni 2018
• Zaaknummer: 17/00393
• Instantie: Hoge Raad
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht
• Procedures: Cassatie
• Rechters: R.J. Koopman; M.A. Fierstra; Th. Groeneveld; J. Wortel; A.F.M.Q. Beukers-van Dooren
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Bevoegdheid van waterschap tot opleggen van watersysteemheffing voor percelen in de Waddenzee

In deze zaak heeft de Hoge Raad op 22 juni 2018 uitspraak gedaan in een cassatieprocedure over de bevoegdheid van het Waterschap om watersysteemheffing op te leggen voor percelen in de Waddenzee. De belanghebbende, Vereniging [X], had beroep in cassatie ingesteld tegen een uitspraak van de Rechtbank Noord-Nederland, die de aanslag voor het jaar 2014 had bevestigd. De Rechtbank oordeelde dat de beide Provinciale Staten niet onzorgvuldig hadden gehandeld bij het vaststellen van het gebied van het Waterschap, en dat de heffing niet onrechtmatig was, ondanks het feit dat het Rijk het beheer van de Waddenzee heeft.

De Hoge Raad heeft echter geoordeeld dat de percelen in de Waddenzee niet tot het gebied van het Waterschap behoren, en dat het Waterschap derhalve niet bevoegd is om aanslagen watersysteemheffing op te leggen voor deze percelen. De Hoge Raad heeft de uitspraak van de Rechtbank vernietigd en de aanslag verminderd met het bedrag dat betrekking heeft op de percelen. Tevens zijn de proceskosten aan de zijde van de belanghebbende vergoed, en is het dagelijks bestuur van Hefpunt veroordeeld in de kosten van het geding in cassatie.

Deze uitspraak benadrukt de scheiding van verantwoordelijkheden tussen het Rijk en waterschappen met betrekking tot het beheer van watersystemen, en bevestigt dat waterschappen alleen bevoegd zijn om heffingen op te leggen binnen hun eigen gebied, zoals vastgesteld door de Provinciale Staten.

Uitspraak

22 juni 2018

nr. 17/00393

Arrest

gewezen op het beroep in cassatie van
Vereniging [X] te
[Z] (hierna: belanghebbende) tegen de uitspraak van de
Rechtbank Noord‑Nederland van 20 december 2016, nr. 15/454, betreffende de aan belanghebbende voor het jaar 2014 opgelegde aanslag in de watersysteemheffing (hierna: de aanslag). De uitspraak van de Rechtbank is aan dit arrest gehecht.

1. Geding in cassatie

Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

Het dagelijks bestuur van Hefpunt (hierna: het Bestuur) heeft een verweerschrift ingediend.

Partijen hebben de zaak mondeling doen toelichten, belanghebbende door J.H. van Gelderen, advocaat te ’s‑Gravenhage, het Bestuur door A.G. Hendriks, advocaat te Rotterdam.

De Advocaat-Generaal R.L.H. IJzerman heeft op 22 februari 2018 geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep in cassatie (ECLI:NL:PHR:2018:182).

Belanghebbende heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.

2. Beoordeling van het middel

2.1.

In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

2.1.1.

Belanghebbende is gerechtigde krachtens recht van erfpacht tot een aantal percelen in de Waddenzee (hierna: de percelen).

2.1.2.

In het Reglement van het Wetterskip Fryslân (hierna: het Reglement respectievelijk het Waterschap), vastgesteld door Provinciale Staten van Fryslân en van Groningen (hierna: de beide Provinciale Staten) bij Verordening van 13 februari 2008, is bepaald dat de taak van het Waterschap is de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied, voor zover deze taak niet aan andere publiekrechtelijke lichamen is opgedragen. Het gebied van het Waterschap (hierna: het gebied) is aangeduid op een bij het Reglement behorende kaart en omvat mede de Waddenzee (waaronder de percelen).

2.2.

Bij de Rechtbank was in geschil of de aanslag terecht is opgelegd voor zover deze betrekking heeft op de percelen. De Rechtbank heeft die vraag bevestigend beantwoord. Volgens de Rechtbank was niet gesteld of gebleken dat de beide Provinciale Staten met de gebiedsomschrijving van het Waterschap dermate onzorgvuldig hebben gehandeld dat dit een willekeurige en onredelijke heffing tot gevolg heeft gehad die de (formele) wetgever niet op het oog kan hebben gehad. Het gegeven dat het Rijk op grond van de Waterwet het beheer heeft van de Waddenzee, maakt de heffing evenmin onrechtmatig omdat de beide Provinciale Staten bij het vaststellen van het Reglement voor ogen hebben gehad dat ook andere overheden dan het Waterschap betrokken zijn bij de watersysteemzorg in het gebied. De waterkwaliteitsmaatregelen in de binnenwateren van het gebied en de vismigratiemaatregelen die het Waterschap neemt, zijn van invloed op de Waddenzee zodat belanghebbende belang heeft bij de uitoefening van de zorgtaak door het Waterschap, aldus de Rechtbank. Tegen dit oordeel richt zich het middel.

2.3.1.

Het middel betoogt onder meer dat het Waterschap niet bevoegd is de percelen te betrekken in de watersysteemheffing.

2.3.2.

Bij de beoordeling van het middel wordt het volgende vooropgesteld. Waterschappen zijn op grond van artikel 1, lid 1, van de Waterschapswet openbare lichamen welke de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben. Uit deze bepaling volgt dat er een directe samenhang is tussen de taken die aan een waterschap in het kader van waterstaatkundige verzorging zijn opgedragen en de grenzen van het gebied van dat waterschap. Die taken zijn vastgesteld in artikel 1, lid 2, van de Waterschapswet en omvatten – voor zover in dit geschil van belang - onder andere de zorg voor het watersysteem. Ter bestrijding van de kosten die daaraan zijn verbonden, wordt watersysteemheffing geheven van onder meer degenen die krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot hebben van natuurterreinen zoals de percelen.

2.3.3.

Bij de beoordeling van het middel wordt verder vooropgesteld dat artikel 3.1, lid 1, van de Waterwet bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur de watersystemen worden aangewezen die volledig dan wel met uitzondering van de daarbij aangewezen onderdelen bij het Rijk in beheer zijn. Onder beheer wordt op grond van artikel 1.1, lid 1, van de Waterwet verstaan: overheidszorg met betrekking tot een of meer afzonderlijke watersystemen of onderdelen daarvan, gericht op de in artikel 2.1 van de Waterwet genoemde doelstellingen. Uit de wetsgeschiedenis van de Waterwet blijkt dat is beoogd dat het beheer van de niet bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen watersystemen of onderdelen daarvan aan waterschappen wordt toebedeeld (Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, blz. 95). De zorg voor een watersysteem binnen Nederland berust dus steeds hetzij bij het Rijk, hetzij bij een waterschap.

De in artikel 3.1, lid 1, van de Waterwet bedoelde toedeling van beheer van watersystemen aan het Rijk is onder andere geregeld in artikel 3.1 van het Waterbesluit en de mede daarop gebaseerde bijlage II bij het Waterbesluit. In onderdeel 1, letter a, van deze bijlage is de Waddenzee aangewezen als oppervlaktewater in rijksbeheer. De Waddenzee is dus aangewezen als een watersysteem dat bij het Rijk in beheer is. Op grond van artikel 3.2 van de Waterregeling omvat die beheerstaak het waterkwaliteits-, waterkwantiteits- en waterstaatsbeheer in de Waddenzee.

2.3.4.

Met de Waterwet is niet beoogd uit te sluiten dat andere overheden dan de krachtens deze wet aangewezen beheerder (mede) belast zijn met het beheer van rijkswateren. Met ingang van 1 juli 2014 kan bij ministeriële regeling een niet tot het Rijk behorend overheidslichaam worden aangewezen dat geheel of gedeeltelijk is belast met het beheer van daarbij aangewezen rijkswateren (artikel 3.1, lid 6, Waterwet).

2.3.5.

In artikel 4 van het Reglement is aan het Waterschap de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied opgedragen voor zover geen ander publiekrechtelijk lichaam met deze taak is belast. Deze aan het Waterschap opgedragen taak omvat de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater, terwijl het gebied waarin die taak dient te worden vervuld in artikel 2 van het Reglement is aangeduid door verwijzing naar een bij het Reglement gevoegde kaart.

Deze in het Reglement opgenomen taakomschrijving is niet aan te merken als een aanwijzing van het Waterschap in verband met de uitvoering van beheerstaken naast of in samenwerking met het Rijk als hiervoor in 2.3.3 en 2.3.4 bedoeld. Daarom kan uit het Reglement niet worden afgeleid dat de beheerstaak van het Waterschap zich uitstrekt tot de Waddenzee of dat het Reglement anderszins afbreuk doet aan de exclusieve aanwijzing krachtens artikel 3.1 van het Waterbesluit van het Rijk als watersysteembeheerder van de Waddenzee.

2.3.6.

Provinciale Staten zijn op grond van artikel 2 van de Waterschapswet bevoegd tot het vaststellen van het gebied van het Waterschap, maar dat gebied kan gelet op hetgeen in 2.3.2 is overwogen niet omvatten gedeelten van het provinciaal gebied waarin het watersysteembeheer exclusief berust bij het Rijk en ten aanzien waarvan het Waterschap geen taak heeft. De Waddenzee kan dan ook niet tot het gebied van het Waterschap worden gerekend.

Het enkele gegeven dat op de percelen enig gunstig gevolg van de taakuitoefening door het Waterschap in andere delen van de provincies merkbaar is, kan voor de beide Provinciale Staten geen toereikende rechtsgrond vormen om de Waddenzee tot het gebied van het Waterschap te rekenen. De Verordening, waarin is bepaald dat de Waddenzee behoort tot het gebied van het Waterschap, is daarom in zoverre onverbindend.

2.3.7.

Hetgeen in 2.3.2 tot en met 2.3.6 is overwogen brengt mee dat de percelen niet behoren tot het gebied van het Waterschap, zodat het Waterschap ter zake van de percelen niet bevoegd is tot het opleggen van aanslagen watersysteemheffing. Daarom slaagt het middel. De aanslag moet worden verminderd met het bedrag dat ziet op de percelen.

3. Proceskosten

Het Bestuur zal worden veroordeeld in de kosten van het geding in cassatie en de heffingsambtenaar van Hefpunt in de kosten van het geding voor de Rechtbank en in verband met de behandeling van het bezwaar.

4. Beslissing

De Hoge Raad:

verklaart het beroep in cassatie gegrond,

vernietigt de uitspraak van de Rechtbank en de uitspraak van de heffingsambtenaar van Hefpunt (hierna: de Heffingsambtenaar),

vermindert de aanslag met een bedrag van € 15.183,85 tot een aanslag ten bedrage van € 12.673,26,

gelast dat het dagelijks bestuur van Hefpunt aan belanghebbende vergoedt het door deze ter zake van de behandeling van het beroep in cassatie betaalde griffierecht ten bedrage van € 501, en gelast dat de Heffingsambtenaar aan belanghebbende vergoedt het bij de Rechtbank betaalde griffierecht ter zake van de behandeling van de zaak voor de Rechtbank ten bedrage van € 331,

veroordeelt het dagelijks bestuur van Hefpunt in de kosten van het geding in cassatie aan de zijde van belanghebbende, vastgesteld op € 3382 voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand, en veroordeelt de Heffingsambtenaar in de kosten van het geding voor de Rechtbank aan de zijde van belanghebbende, vastgesteld op € 1503 voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand en in de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar aan de zijde van belanghebbende, vastgesteld op € 374 voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Dit arrest is gewezen door de vice-president R.J. Koopman als voorzitter, en de raadsheren M.A. Fierstra, Th. Groeneveld, J. Wortel en A.F.M.Q. Beukers-van Dooren, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier F. Treuren, en in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2018.