ECLI:NL:HR:2018:236

• Datum uitspraak: 20 februari 2018
• Publicatiedatum: 20 februari 2018
• Zaaknummer: 17/04929
• Instantie: Hoge Raad
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Strafrecht
• Procedures: Cassatie in het belang der wet
• Rechters: W.A.M. van Schendel; V. van den Brink; A.L.J. van Strien; M.J. Borgers; M.T. Boerlage
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Strafrechtelijke immuniteit van gemeenten bij nalaten van wegonderhoud en verkeersmaatregelen na dodelijk verkeersongeval

In deze zaak heeft de Hoge Raad op 20 februari 2018 uitspraak gedaan in een cassatieprocedure in het belang der wet, waarbij de strafrechtelijke immuniteit van de gemeente Stichtse Vecht ter discussie stond. De zaak betreft een dodelijk verkeersongeval op 31 maart 2009, waarbij een motorrijdster en haar passagier om het leven kwamen door gebreken in de toestand van de weg. De rechtbank had de gemeente vervolgd voor nalaten van onderhoud aan de weg en het niet nemen van voldoende verkeersmaatregelen. De Hoge Raad herhaalt relevante overwegingen uit eerder rechtspraak (ECLI:NL:HR:1998:AA9342) over de voorwaarden waaronder een openbaar lichaam strafrechtelijke immuniteit kan genieten.

De Hoge Raad oordeelt dat de gedragingen van de gemeente, die in de kern neerkomen op het nalaten van het nemen van verkeersmaatregelen, niet uitsluitend door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht. Dit betekent dat de gemeente niet kan worden vrijgesteld van vervolging op basis van strafrechtelijke immuniteit. De rechtbank had ten onrechte geoordeeld dat het Openbaar Ministerie ontvankelijk was in de vervolging van de gemeente voor het nalaten van verkeersmaatregelen, terwijl het nalaten van onderhoud aan de weg niet kan worden beschouwd als een exclusieve bestuurstaak. De Hoge Raad vernietigt de bestreden uitspraak van de rechtbank, maar verwerpt het beroep voor zover het gaat om het nalaten van onderhoud aan de weg.

De uitspraak benadrukt de verantwoordelijkheden van gemeenten in het kader van wegbeheer en verkeersveiligheid, en de mogelijkheid van strafrechtelijke vervolging in gevallen waar nalatigheid leidt tot ernstige gevolgen voor de veiligheid van weggebruikers.

Uitspraak

20 februari 2018

Strafkamer

nr. S 17/04929 CW

JHO

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

op het beroep in cassatie in het belang van de wet van de Advocaat-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden tegen een vonnis van de Rechtbank te Utrecht, nummer 16/710620-11, van 10 december 2012 in de zaak van:

GEMEENTE STICHTSE VECHT , zetelende te Maarssen.

1. De bestreden uitspraak

Bij de bestreden uitspraak is het Openbaar Ministerie ontvankelijk verklaard in de vervolging en is de verdachte, te weten de gemeente Stichtse Vecht, ter zake van "aan haar schuld de dood van een ander te wijten zijn, meermalen gepleegd" veroordeeld tot een geldboete van € 22.500,-, waarvan € 7.500,- voorwaardelijk met een proeftijd van twee jaren.

2. Het cassatieberoep

De Advocaat-Generaal A.J. Machielse heeft beroep in cassatie in het belang van de wet ingesteld. De voordracht tot cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. De vordering strekt tot vernietiging van de bestreden uitspraak.

3. Beoordeling van het middel

3.1.

Het middel komt op tegen het oordeel van de Rechtbank dat het Openbaar Ministerie ontvankelijk is in de vervolging van de verdachte. Het voert daartoe aan dat de Rechtbank heeft miskend dat de verdachte (hierna ook de gemeente) in het onderhavige geval strafrechtelijke immuniteit toekomt.

3.2.

De Advocaat-Generaal heeft in zijn conclusie onder 4.2 samengevat waar het in deze zaak om gaat:

"Het betreft een tragisch ongeval dat zich op 31 maart 2009 voordeed op de Nieuweweg te Maarssen. Een motorrijdster verloor de macht over het stuur, waardoor de motor ten val kwam en in botsing kwam met een tegemoetkomende bedrijfsauto. De bestuurster van de motor en haar passagier kwamen om het leven. De rechtbank heeft aangenomen dat het ongeval is veroorzaakt doordat de motor is gaan stuiteren toen deze over een aantal hobbels in het wegdek reed die door de wortels van de bomen in de berm waren veroorzaakt. Naar aanleiding van een telefonische klacht over de slechte staat van het wegdek had de gemeente ter plekke, vermoedelijk in april 2007 - na inspectie - waarschuwingsborden met als opschrift "slecht wegdek" geplaatst. Daarna hebben nog meer inspecties plaatsgevonden zonder dat deze de gemeente aanleiding gaven om nadere maatregelen te nemen. Op 20 oktober 2008 werd opnieuw telefonisch melding gemaakt van het slechte wegdek. Op 1 maart 2009 is een motorrijder ter plekke ten val gekomen. Op dezelfde dag klaagde een inwoner van de gemeente over de slechte toestand van de weg. De gevallen motorrijder schreef op 2 maart 2009 een brief, waarin hij zich over het wegdek beklaagde. Op 3 maart 2009 heeft weer een inspectie plaatsgevonden, maar de metingen die toen zijn verricht zijn niet tot stand gekomen volgens de door het CROW aanbevolen methodiek, waardoor de uitkomsten minder verontrustend waren. Als de binnengekomen klachten serieus zouden zijn genomen en de beoordeling van de veiligheid op 3 maart 2009 goed zou zijn uitgevoerd had de gemeente onmiddellijk veiligheidsmaatregelen moeten nemen."

3.3.1.

Aan de verdachte is tenlastegelegd dat:

"zij op een of meerdere momenten in of omstreeks de periode gelegen tussen 1 oktober 2006 en 31 maart 2009 te Tienhoven, gemeente Stichtse Vecht (voorheen gemeente Maarssen), althans in het arrondissement Utrecht, in elk geval in Nederland (in haar hoedanigheid van wegbeheerder) grovelijk, althans aanmerkelijk onvoorzichtig en/of onachtzaam en/of nalatig, althans met aanmerkelijke verwaarlozing van de in dezen geboden zorgvuldigheid, heeft gehandeld en/of nagelaten,

immers

heeft zij nagelaten voldoende (deugdelijk) onderhoud te (laten) plegen aan het wegdek van de Nieuweweg aldaar (te weten door onvoldoende zorg te dragen voor een (voldoende) geëgaliseerd en/of veilig wegdek)

en/of

heeft zij nagelaten zodanige (verkeers)maatregelen met betrekking tot het wegdek van de Nieuweweg en/of de veiligheidssituatie op die weg te nemen dat de veiligheid en/of gezondheid van weggebruikers aldaar was gewaarborgd (te weten door onvoldoende zorg te dragen voor een passende maximumsnelheid en/of een passende en/of deugdelijke (gedeeltelijke/plaatselijke) afzetting en/of passende en/of deugdelijk geplaatste waarschuwingsborden)

met als gevolg dat op 31 maart 2009, aldaar, [betrokkene 1] , als bestuurder van een motor, en [betrokkene 2] , als passagier/bijrijder van die motor,

- over de in de Nieuweweg gelegen hobbels en/of (grote) oneffenheden is/zijn gereden en/of

- (vervolgens) (daardoor) de controle over de motor is/zijn kwijtgeraakt en/of

- (daarna) ten val is/zijn gekomen/van de motor gevallen is/zijn en/of

- (hierdoor) in (frontale) botsing gekomen is/zijn met een tegemoetkomende bedrijfsauto met oplegger,

waardoor het aan haar, verdachtes, schuld te wijten is geweest dat [betrokkene 1] zodanig letsel, te weten complicaties ten gevolge van een hoog energetisch trauma,

heeft bekomen dat [betrokkene 1] aan de gevolgen daarvan is overleden

en/of

waardoor het aan haar, verdachtes, schuld te wijten is geweest dat [betrokkene 2] (die als bijrijder gezeten was op de motor) zodanig letsel, te weten uitgebreid bloedverlies na ongeval en/of breuken van bekken en/of ribben en/of in het gelaat, heeft bekomen dat [betrokkene 2] aan de gevolgen daarvan is overleden."

3.3.2.

De Rechtbank heeft, voor zover voor de beoordeling van het middel van belang, het volgende overwogen:

"5.3.7. Het strafrechtelijk verwijt en immuniteit

(...)

5.3.7.1 De tenlastelegging

De rechtbank begrijpt de tenlastelegging aldus, zoals ook reeds in de beslissing op het bezwaarschrift is overwogen, dat de officier van justitie de Gemeente verwijt dat zij heeft nagelaten aan de Nieuweweg onderhoud te (laten) verrichten en/of heeft nagelaten voldoende verkeersmaatregelen te nemen, als gevolg waarvan twee personen zijn overleden. De officier van justitie verwijt de gemeente niet enige (bestuurlijke) besluitvorming, maar verwijt haar het (feitelijke) niet handelen, het niet uitvoeren van een aantal gevaaroplossende of gevaarbeperkende maatregelen, waarmee het ongeval voorkomen had kunnen worden, maatregelen zoals ook derden die hadden kunnen nemen.

5.3.7.2 Immuniteit

De vraag of de Gemeente met betrekking tot deze tenlastegelegde gedraging (nalaten) immuniteit toekomt, beantwoordt de rechtbank ontkennend. Voor dat oordeel is het volgende redengevend. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 6 januari 1998 (Pikmeer II arrest) de mogelijkheid om decentrale overheden te vervolgen verruimd. In dat arrest is - voor zover relevant - overwogen dat vervolging van decentrale overheden alleen is uitgesloten wanneer de gedragingen in kwestie naar hun aard en gelet op het wettelijk systeem rechtens niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht in het kader van de uitvoering van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak, zodat uitgesloten is dat derden in zoverre op gelijke voet als het openbaar lichaam aan het maatschappelijk verkeer deelnemen. Voor strafrechtelijke immuniteit van een publiekrechtelijke rechtspersoon is derhalve slechts ruimte als sprake is van wat algemeen wordt aangeduid als een exclusieve bestuurstaak (zie Hof Arnhem 24 september 2009, overweging 14, LJN AE7956).

Is het tenlastegelegde nalaten van het nemen van verkeersmaatregelen zoals ook derden kunnen nalaten bewezen?

Voor zover aan het nalaten van de Gemeente enige besluitvorming ten grondslag heeft gelegen, heeft die plaatsgevonden op het niveau van inspectie/meting, beoordeling van verkeersrisico's en (het niet uitvoeren van) tijdelijke noodoplossingen. Dit zijn alle terreinen waarop de gemeente derden kan inschakelen, terreinen waarop geen sprake is van aan de overheid voorbehouden besluitvorming of handelen.

Dat blijkt uit de feiten dat de meting/inspectie van de Nieuweweg in mei 2008 is verricht door een extern bureau, dat de deskundige Groenendijk heeft verklaard dat hij op het gebied van verkeersveiligheid geregeld door gemeenten wordt ingeschakeld en dat aan het plaatsen van het tijdelijk verkeersbord in april 2007 geen verkeersbesluit van de gemeente ten grondslag ligt.

De rechtbank is van oordeel dat ook een ingeschakelde derde die op 3 maart 2009 het gevaar juist had ingeschat, dit gevaar aanstonds zou hebben ingeperkt, bijvoorbeeld door het plaatsen van borden die de maximumsnelheid zouden beperken tot 30 km/uur of door afzetting van het gevaarlijke weggedeelte, zoals onmiddellijk na het dodelijke ongeval is gebeurd. Die actie maar ook het nalaten daarvan betreft derhalve geen exclusieve bestuurstaak.

Van strafrechtelijke immuniteit van de Gemeente kan daarom in dit geval geen sprake zijn.

Dat het onvoorzichtige handelen op het gebied van risico-inschatting is toe te rekenen aan de Gemeente is overigens niet betwist.

Is het tenlastegelegde nalaten van wegonderhoud zoals ook derden kunnen nalaten bewezen?

Ter zitting is niet uitputtend onderzocht of ook aan derden de zorg voor wegen of weggedeelten wordt opgedragen, in die mate dat zij, zo nodig, zelfstandig kunnen besluiten tot onderhoudsmaatregelen zoals egaliseren van het wegdek.

Het komt de rechtbank wel aannemelijk voor dat van dergelijke uitbesteding sprake kan zijn, zeker waar het - zoals in deze zaak - gaat om beperkt onderhoud en dus beperkte kosten (in deze zaak beperkt tot het asfalteren van een stuk van ongeveer 120 meter in 2 dagen), temeer nu overigens in ruime mate gemeentelijke werkzaamheden aan derden worden uitbesteed. Dit is echter onvoldoende komen vast te staan om te komen tot wettig en overtuigend bewijs.

Nu de rechtbank de tenlastelegging zo begrijpt dat de officier uitsluitend handelen/nalaten verwijt, dat ook door derden kan worden verricht/nagelaten, moet de Gemeente van dit onderdeel worden vrijgesproken.

De rechtbank acht het, gelet op de bewezenverklaring van het nalaten van verkeersmaatregelen niet noodzakelijk het onderzoek te heropenen om nader te onderzoeken of derden op gelijke voet als de Gemeente wegonderhoud, als zojuist besproken, uitvoeren. Bij dat oordeel speelt op de achtergrond mee dat de aanmerkelijke onvoorzichtigheid en het causaal verband hier moeilijker zijn vast te stellen dan ten aanzien van het nalaten van verkeersmaatregelen: ook als de Gemeente aanstonds na 1 of 3 maart 2009 het egaliseren van de hobbels zou hebben ingepland of opgedragen, is namelijk de vraag of dat binnen de vier weken voor 31 maart 2009 uitgevoerd had kunnen worden."

3.4.

De volgende bepalingen zijn van belang:

- Art. 16 Wegenwet:

"De gemeente heeft te zorgen, dat de binnen haar gebied liggende wegen, met uitzondering van de wegen, welke door het Rijk of eene provincie worden onderhouden, van die bedoeld in artikel 17 en van die, waarop door een ander tol wordt geheven, verkeeren in goeden staat."

- Art. 18 Wegenwet:

"De gemeente en het waterschap worden geacht aan het in de artikelen 16 en 17 bepaalde te hebben voldaan:

I. in het geval dat een ander dan de gemeente of het waterschap tot het onderhouden van den weg verplicht is, wanneer diens verplichting is nagekomen;

II. in de overige gevallen, wanneer:

de weg goed is onderhouden;

aard, breedte en lengte van de verharding gelijk zijn aan aard, breedte en lengte van de verharding, zooals die zijn aangegeven op den in artikel 27 bedoelden legger."

- Art. 15 Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW 1994):

"1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.

2. Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken."

- Art. 16, eerste en tweede lid, WVW 1994:

"1. De in artikel 15 bedoelde verkeerstekens en onderborden worden geplaatst of verwijderd, en de daar bedoelde maatregelen worden getroffen, door de zorg van het gezag dat het verkeersbesluit heeft genomen.

2. Verkeerstekens en onderborden, die niet worden geplaatst of verwijderd krachtens een verkeersbesluit, worden geplaatst of verwijderd door de zorg van het openbaar lichaam dat het beheer heeft over de weg of, indien geen openbaar lichaam het beheer heeft, door de zorg van de eigenaar van de weg."

- Art. 18, eerste lid, WVW 1994, zoals dat luidde ten tijde van het tenlastegelegde:

"1. Verkeersbesluiten worden genomen:

a. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van het Rijk door Onze Minister;

b. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van een provincie door gedeputeerde staten;

c. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van een waterschap door het algemeen bestuur of, krachtens besluit van het algemeen bestuur, door het dagelijks bestuur;

d. voor zover zij betreffen het verkeer op andere wegen door burgemeester en wethouders, of krachtens besluit van hen, door een door hen ingestelde bestuurscommissie of het dagelijks bestuur van een deelgemeente."

- Art. 1a Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (hierna: BABW):

"Het is aan anderen dan degenen die daartoe krachtens dit besluit bevoegd zijn verboden op, langs of boven de wegen verkeerstekens aan te brengen, te doen aanbrengen, aangebracht te houden of te verwijderen dan wel de zichtbaarheid van verkeerstekens weg te nemen."

- Art. 12, aanhef en onder a, BABW, zoals luidde ten tijde van het tenlastegelegde:

"De plaatsing of verwijdering van de hierna genoemde verkeerstekens moet geschieden krachtens een verkeersbesluit:

a. de borden die zijn opgenomen in de hoofdstukken A tot en met G van bijlage 1, behorende bij het RVV 1990, uitgezonderd de borden C22 en E9, alsmede de borden E4, E12 en E13 tenzij onder deze verkeersborden een onderbord als bedoeld in artikel 8, tweede lid, onderdeel d, wordt aangebracht, dan wel toepassing wordt gegeven aan artikel 8, derde lid."

Hoofdstuk A van genoemde bijlage bij het RVV 1990 heeft onder meer betrekking op verkeersborden die de ter plaatse geldende maximumsnelheid aangeven.

3.5.

Strafrechtelijke immuniteit van een openbaar lichaam als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Grondwet dient slechts dan te worden aangenomen als de desbetreffende gedragingen naar haar aard en gelet op het wettelijk systeem rechtens niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht in het kader van de uitvoering van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak, zodat uitgesloten is dat derden in zoverre op gelijke voet als het openbaar lichaam aan het maatschappelijk verkeer deelnemen. In andere gevallen is er wegens de hier te betrachten gelijkheid geen aanleiding immuniteit aan het openbaar lichaam te verlenen (vgl. HR 6 januari 1998, ECLI:NL:HR:1998:AA9342, NJ 1998/367, Pikmeer II).

3.6.

De Rechtbank heeft in de hiervoor onder 3.3.2 weergegeven overwegingen de vraag of de gemeente met betrekking tot de haar tenlastegelegde gedragingen immuniteit toekomt, onder aanhaling van voornoemd arrest van de Hoge Raad, ontkennend beantwoord en daartoe kennelijk reeds doorslaggevend geacht dat in het voorliggende geval niet sprake is "van wat algemeen wordt aangeduid als een exclusieve bestuurstaak". Daarmee heeft de Rechtbank niet kenbaar het daarvoor geldende, hiervoor in 3.5 vermelde, toetsingskader aangelegd. In dat verband is het volgende van belang.

3.7.1.

In gevallen als de onderhavige, waarin het gaat om - kort gezegd - het verwijt aan de gemeente dat een strafbaar feit het gevolg is van gebreken in de toestand van onder haar beheer vallende wegen, komt het voor de beantwoording van de vraag of de gemeente immuniteit toekomt, aan op de beoordeling van de aard van de tenlastegelegde gedraging(en) in het licht van het desbetreffende wettelijk systeem.

3.7.2.

Voor zover de tenlastegelegde gedragingen zien op het nalaten van het nemen van verkeersmaatregelen in de vorm van lokale snelheidsbeperking, wegafzetting of plaatsing van waarschuwingsborden, volgt uit het hiervoor onder 3.4. weergegeven wettelijke kader dat de plaatsing van afzettingen en van verkeersborden die een maximumsnelheid aangeven in beginsel krachtens een verkeersbesluit van een openbaar lichaam als bedoeld in art. 18, eerste lid, (oud) WVW 1994 dient te geschieden. Voorts volgt uit art. 1a BABW dat het anderen dan degenen die daartoe krachtens dit besluit bevoegd zijn, verboden is, kort gezegd, op, langs of boven de wegen verkeerstekens aan te brengen of te verwijderen. Met haar kennelijke oordeel dat ondanks dit een en ander de tenlastegelegde gedragingen - die in de kern neerkomen op het achterwege laten van het nemen van de voor de vorengenoemde verkeersmaatregelen vereiste besluiten - naar haar aard en gelet op het wettelijk systeem ook door anderen dan bestuursfunctionarissen in het kader van de uitvoering van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak kunnen worden verricht, heeft de Rechtbank het hiervoor overwogene miskend. In zoverre is het middel terecht voorgesteld.

3.7.3.

Voor zover de tenlastegelegde gedragingen zien op het nalaten van het plegen van onderhoud aan de weg, ligt in de overwegingen van de Rechtbank besloten dat deze gedragingen niet kunnen worden beschouwd als gedragingen die rechtens niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht. Op grond van art. 16 Wegenwet rust op de gemeente een zorgplicht met betrekking tot het wegbeheer. Die zorgplicht betekent echter niet dat het feitelijke onderhoud van de wegen - en daarmee ook het nalaten van het plegen van dit onderhoud - naar zijn aard en gelet op het wettelijk systeem niet door anderen dan bestuursfunctionarissen in het kader van de uitvoering van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak kan worden verricht. In deze zin verstaan geeft het oordeel van de Rechtbank - anders dan in de toelichting op het middel is betoogd - niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting. In zoverre faalt het middel.

4. Slotsom

Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat als volgt moet worden beslist.

5. Beslissing

De Hoge Raad:

vernietigt in het belang van de wet de bestreden uitspraak maar uitsluitend wat betreft de beslissing van de Rechtbank dat het Openbaar Ministerie ontvankelijk is in de vervolging voor zover aan de verdachte wordt verweten "dat zij heeft nagelaten zodanige (verkeers)maatregelen met betrekking tot het wegdek van de Nieuweweg en/of de veiligheidssituatie op die weg te nemen dat de veiligheid en/of gezondheid van weggebruikers aldaar was gewaarborgd (te weten door onvoldoende zorg te dragen voor een passende maximumsnelheid en/of een passende en/of deugdelijke (gedeeltelijke/plaatselijke) afzetting en/of passende en/of deugdelijk geplaatste waarschuwingsborden)";

verstaat dat de Rechtbank in zoverre het Openbaar Ministerie ten onrechte ontvankelijk heeft verklaard in de vervolging van de verdachte;

verwerpt het beroep voor zover de Rechtbank heeft beslist dat het Openbaar Ministerie ontvankelijk is in de vervolging voor zover aan de verdachte wordt verweten dat "zij heeft nagelaten voldoende (deugdelijk) onderhoud te (laten) plegen aan het wegdek van de Nieuweweg aldaar (te weten door onvoldoende zorg te dragen voor een (voldoende) geëgaliseerd en/of veilig wegdek)".

Dit arrest is gewezen door de vice-president W.A.M. van Schendel als voorzitter, en de raadsheren V. van den Brink, A.L.J. van Strien, M.J. Borgers en M.T. Boerlage, in bijzijn van de griffier S.P. Bakker, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van
20 februari 2018 .