Uitspraak
18 maart 2005
Eerste Kamer
Nr. C04/026HR
JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE GEMEENTE LICHTENVOORDE,
gevestigd te Lichtenvoorde,
EISERES tot cassatie,
advocaten: mrs. J.G. de Vries Robbé en J.A.M.A. Sluysmans,
t e g e n
[Verweerster],
gevestigd te [vestigingsplaats],
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr. M.E. Gelpke.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweerster in cassatie - verder te noemen: [verweerster] - heeft bij exploot van 5 juli 1993 eiseres tot cassatie - verder te noemen: de Gemeente - gedagvaard voor de rechtbank te Zutphen en gevorderd bij vonnis, voor zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, voor recht te verklaren dat de Gemeente onrechtmatig handelt tegenover [verweerster] door bij de in het lichaam van de dagvaarding omschreven verkooptransactie ten opzichte van [verweerster] niet een prijs van ƒ 44,-- per m² te rekenen.
De Gemeente heeft de vordering bestreden.
De rechtbank heeft bij vonnis van 21 januari 1999 de vordering afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft [verweerster] hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te Arnhem.
Bij tussenarrest van 2 mei 2000 heeft het hof een comparitie van partijen gelast.
Tijdens de behandeling van de zaak voor het hof heeft [verweerster] haar eis vermeerderd en gevorderd dat de Gemeente wordt veroordeeld tot betaling van een bedrag van ƒ 365.121,19 (ƒ 308.119,15 vermeerderd met 18% B.T.W.), vermeerderd met de wettelijke rente over dat bedrag vanaf 1 november 1991.
De Gemeente heeft zich tegen deze vermeerdering van eis verzet.
Het Hof heeft bij rolbeschikking van 27 februari 2001 het verzet tegen de vermeerdering van eis gegrond verklaard.
Bij eindarrest van 14 oktober 2003 heeft het hof het vonnis van de rechtbank te Zutphen van 21 januari 1999 vernietigd en, opnieuw rechtdoende, de vordering in eerste aanleg toegewezen.
Het eindarrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het eindarrest van het hof heeft de Gemeente beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
[Verweerster] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot verwerping van het beroep.
De advocaten van de Gemeente hebben bij brief van 24 december 2004 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Op het grondgebied van de Gemeente is het industrieterrein Nieuwe Kamp III gelegen. De desbetreffende gronden, met een totaaloppervlak van ruim 11 ha, zijn in het bestemmingsplan "De Nieuwe Kamp III" bestemd tot "groothandel en nijverheid".
(ii) Bij brief van 28 februari 1991 hebben Burgemeester en wethouders van de Gemeente (hierna: B en W) aan Stork de verkoop bevestigd van 60.531 m² uit Nieuwe Kamp III voor ƒ 44,-- per m² "behoudens goedkeuring van de raad" en een optie voor de duur van 10 maanden verleend voor de aankoop van ongeveer 23.280 m² uit Nieuwe Kamp III voor ƒ 44,-- per m².
(iii) Het schriftelijk voorstel van B en W aan de raad van 26 maart 1991 betreffende de uitgifteprijs van de grond uit Nieuwe Kamp III houdt, voorzover hier van belang, in:
"Als gevolg van de uitbreiding van het industrie-areaal is het nodig een nieuwe kostprijsberekening vast te stellen.
Bijzonder aan de kostprijsberekening is dat verreweg het grootste gedeelte naar één koper gaat. Met deze koper is inmiddels overeenstemming bereikt, goedkeuring door Uw raad voorbehouden uiteraard. De effecten zijn in de kostprijsberekening verwerkt.
De uitgifteprijs kan worden vastgesteld op ƒ 51,-- per m² (exclusief omzetbelasting).
De berekeningen liggen voor U ter inzage. Met het bouwrijpmaken van dit gedeelte is een bedrag gemoeid van ƒ 1.244.638,--. Krediet hiervoor moet beschikbaar worden gesteld."
De in het voorstel genoemde koper is Stork.
(iv) De aan de uitgifteprijs van ƒ 51,-- ten grondslag liggende berekening is neergelegd in de "Nota FEZ Kostprijsherziening complex Industrieterrein". De berekening van de aan Stork in rekening gebrachte uitgifteprijs van ƒ 44,-- is neergelegd in de "Bijlage Berekening prijs grote koper Nieuwe Kamp III".
(v) Volgens de notulen van de vergadering van de Commissie Financiën van 20 maart 1991 is in die vergadering de vraag gesteld of de grondprijs ƒ 54,-- of ƒ 51,-- zou worden indien de onder (ii) bedoelde optie van circa 2 ha geen doorgang zou vinden; daarop is geantwoord dat de grond dan tegen de geldende prijs zou worden verkocht.
(vi) Op 4 april 1991 heeft de gemeenteraad overeenkomstig het voorstel van 26 maart 1991 van B en W besloten.
(vii) Bij brief van 9 oktober 1991 hebben B en W aan Stork bericht dat zij tot verkoop hebben besloten. Bij notariële akte van 29 oktober 1991 heeft de Gemeente aan Stork ongeveer 60.531 m² geleverd tegen ƒ 44,-- per m².
(viii) Van voormelde optie heeft Stork geen gebruik gemaakt. De Gemeente heeft deze grond, evenals de overige industriegronden uit Nieuwe Kamp III aan derden verkocht voor ƒ 51,-- per m².
(ix) De Gemeente heeft in september 1992 van het industrieterrein Nieuwe Kamp III 1.27.00 ha verkocht en geleverd aan [verweerster] voor een grondprijs van ƒ 51,-- per m² exclusief omzetbelasting.
3.2 [Verweerster] heeft een verklaring voor recht gevorderd dat de Gemeente onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld door haar de grond niet voor ƒ 44,-- per m² te verkopen. Aan haar vordering heeft zij ten grondslag gelegd dat de Gemeente heeft gehandeld in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel, door voor eenzelfde stuk terrein aan haar een hogere grondprijs in rekening te brengen dan aan Stork, terwijl er geen verschil in de aard of de situering van (een deel van) het industrie-terrein bestond en Stork en zij in dezelfde periode met de Gemeente hebben onderhandeld.
3.3 De rechtbank heeft de vordering afgewezen, maar het hof heeft deze toegewezen.
3.4.1 Na een inleiding in de onderdelen 1 tot en met 7 keren de onderdelen 8 tot en met 11 zich tegen rov. 2.13 van het eindarrest met het betoog (in onderdeel 8) dat het hof heeft blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting voorzover het heeft geoordeeld dat het een gemeente niet vrijstaat over de gronduitgifte te onderhandelen of overeenstemming te bereiken over de uitgifteprijs van gronden, voorafgaand aan het vaststellen van - en dus bij gebreke van - een (publiekrechtelijk) gronduitgiftebeleid. Voorzover het hof heeft geoordeeld dat dit de Gemeente wél vrijstaat, voert onderdeel 9 aan dat onjuist of onbegrijpelijk is het oordeel van het hof dat de overeenkomst tussen de Gemeente en Stork tot verkoop van gronden voor ƒ 44,-- per m² een uitzondering vormt op het gemeentelijk beleid ten aanzien van de uitgifte van gronden binnen Nieuwe Kamp III, aangezien ten tijde van de overeenstemming met Stork over de prijs een zodanig - eerst bij het nadien genomen raadsbesluit van 4 april 1991 geformuleerd - beleid ontbrak. Onderdeel 10 betoogt voorts dat voorzover voornoemde overeenstemming over de grondprijs als een uitzondering op gemeentelijk beleid inzake gronduitgifte moet worden beschouwd, onjuist of onbegrijpelijk is het oordeel van het hof dat door een gemeente nagestreefde belangen geen objectieve en redelijke rechtvaardiging kunnen vormen voor een afwijking van haar gronduitgiftebeleid wanneer die publieke belangen niet in enige normering tot uitdrukking zijn gebracht. Ten slotte voert onderdeel 11 aan dat, als de laatstbedoelde rechtsregel al juist zou zijn, onjuist, althans onbegrijpelijk is waarom het hof in het onderhavige geval niet een uitzondering op die regel aanvaardt en ondanks enige in het onderdeel vermelde omstandigheden van oordeel is dat de door de Gemeente beoogde publieke belangen geen afwijking van het gronduitgiftebeleid rechtvaardigen.
3.4.2 Bij de beoordeling van deze onderdelen wordt het volgende vooropgesteld. Het hof heeft in rov. 2.3 van zijn eindarrest geoordeeld dat uit het voorstel van 26 maart 1991 en enkele andere in die rechtsoverweging genoemde stukken met betrekking tot de verschillende kostprijsberekeningen, blijkt dat de gemeenteraad op 4 april 1991 de uitgifteprijs voor de andere gegadigden (dan Stork) heeft vastgesteld op ƒ 51,-- per m² en een krediet beschikbaar heeft gesteld, en dat dit een en ander impliceert dat de raad door aanvaarding van deze resultante zijn goedkeuring heeft verleend aan het uitgangspunt dat Stork voor 83.811 m² (koop inclusief optie) een prijs van ƒ 44,-- per m² zou betalen. De stelling van [verweerster] dat volgens het raadsbesluit ook voor Stork een uitgifteprijs gold van ƒ 51,-- per m² blijkt dus onjuist, aldus het hof. Bij dit uitgangspunt en in het licht van de overige door het hof vastgestelde feiten moet bij de beoordeling van het beroep van [verweerster] op het gelijkheidsbeginsel worden uitgegaan van de situatie dat, zoals het hof in rov. 2.13 overwoog, burgemeester en wethouders buiten ieder gronduitgiftekader afzonderlijk met Stork een overeenkomst hebben uitonderhandeld tegen een prijs van ƒ 44,-- per m², aan welke transactie de raad nadien zijn goedkeuring heeft gehecht, en dat rekening houdend met de invloed van deze op een aanzienlijk deel van het industrieterrein betrekking hebbende transactie, een kostprijsberekening is gemaakt voor het resterende terrein, leidende tot een uitgifteprijs van ƒ 51,-- per m², welke prijs vervolgens overeenkomstig het raadsbesluit van 4 april 1991 aan alle andere gegadigden dan Stork, onder wie [verweerster], in rekening is gebracht.
3.4.3 Het voorgaande brengt met het oog op de toepassing van het gelijkheidsbeginsel mee dat moet worden onderscheiden tussen de situatie vóór het raadsbesluit van 4 april 1991, waarin de uitgifteprijs van ƒ 51,-- per m² werd vastgesteld, en de situatie daarna. Vóór dit raadsbesluit behoefden burgemeester en wethouders zich in hun onderhandelingen met Stork niet gebonden te voelen aan enig ander beleid met betrekking tot de uitgifte van gronden in het industrieterrein dan het door het hof in rov. 2.6 van het eindarrest vermelde uitgangspunt van de Gemeente dat "het binnen de gemeente in beginsel niet aanvaardbaar [is] dat voor verschillende bestemmingsplannen verschillende uitgifteprijzen worden gehanteerd", welk uitgangspunt, naar het hof - in cassatie onbestreden - heeft geoordeeld, meebracht dat binnen hetzelfde bestemmingsplan van industrieterrein in beginsel dezelfde grondprijzen in rekening worden gebracht. Dit uitgangspunt liet evenwel burgemeester en wethouders van de Gemeente alle ruimte om in de onderhandelingen met Stork rekening te houden met publieke belangen, zoals stabiliteit op het gebied van de werkgelegenheid en een toenemende aantrekkelijkheid voor andere bedrijven, en om, mede aan de hand van een weging van die publieke belangen, met Stork tot overeenstemming te komen omtrent een lagere grondprijs dan de Gemeente mogelijk met andere gegadigden zou willen overeenkomen. De Gemeente was geenszins verplicht derden op de hoogte te stellen van de invloed die dergelijke publieke belangen in de onderhandelingen met andere gegadigden zouden kunnen hebben, en evenmin verplicht andere gegadigden die met het oog op de door de Gemeente nagestreefde publieke belangen niet in een gelijke positie verkeerden als Stork een zelfde uitgifteprijs te bieden als aan Stork.
3.4.4 Na het raadsbesluit van 4 april 1991 waarin de uitgifteprijs van ƒ 51,-- per m² werd vastgesteld, diende de Gemeente in het kader van het onderhavige privaatrechtelijke uitgiftebeleid met het oog op de toepassing van het gelijkheidsbeginsel zich in beginsel te houden aan die grondprijs, tenzij een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestond voor een afwijking daarvan. Op 4 april 1991 was echter al overeenstemming met Stork bereikt, waaraan de raad bij zijn besluit goedkeuring verleende. Dit beleid gold derhalve niet ten aanzien van Stork, maar wel ten aanzien van [verweerster] en andere gegadigden met wie de Gemeente op 4 april 1991 nog niet tot overeenstemming was gekomen.
3.4.5 Het voorgaande brengt mee dat met het oog op de toepassing van het gelijkheidsbeginsel niet van belang is of de Gemeente een redelijke verklaring kan geven voor een ongelijke behandeling (zoals door het hof in rov. 2.8 van het eindarrest gesignaleerd) van Stork en [verweerster] met betrekking tot de elementen die ten grondslag liggen aan de kostprijsberekening die uiteindelijk in een uitgifteprijs van ƒ 51,-- per m² heeft geresulteerd. Die berekening berust immers juist op het uitgangspunt dat Stork, nu daarover reeds voor 4 april 1991 overeenstemming was bereikt, voor 83.811 m² (koop inclusief optie) een prijs van ƒ 44,-- per m² zou betalen, waardoor met het oog op de uitgifte van de nog resterende grond een aanpassing van de reeds gemaakte berekening noodzakelijk werd.
3.4.6 Wel zou nog van belang kunnen zijn of de Gemeente in de aan het raadsbesluit van 4 april 1991 voorafgaande periode een ongeoorloofd onderscheid heeft gemaakt tussen Stork enerzijds en andere gegadigden anderzijds. Daarbij zal het in 3.4.3 vermelde uitgangspunt van de Gemeente van belang kunnen zijn en zal derhalve moeten worden beoordeeld of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestond voor het in zoverre maken van een onderscheid tussen Stork en [verweerster] dat de eerste wel en de tweede niet in aanmerking kwam voor een grondprijs van ƒ 44,-- per m².
3.5.1 Tegen deze achtergrond worden in de onderdelen terecht bezwaren aangevoerd tegen de wijze waarop het hof in rov. 2.13 de door de Gemeente aangevoerde publieke belangen niet toereikend heeft geacht als objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het verschil in uitgifteprijs tussen Stork en de andere gegadigden, onder wie [verweerster]. Indien die rechtsoverweging aldus moet worden verstaan dat het hof heeft geoordeeld dat het de Gemeente niet vrijstond op de wijze als hiervoor in 3.4.3 vermeld, voorafgaand aan de totstandkoming van - en dus bij gebreke van - een gronduitgiftebeleid met een gegadigde overeenstemming te bereiken over de uitgifteprijs van gronden, slaagt onderdeel 8, dat een hierop gerichte klacht bevat. Indien het hof dit niet heeft miskend, heeft het hof, zoals onderdeel 9 terecht aanvoert, uit het oog verloren dat de met Stork bereikte overeenstemming niet een afwijking inhield van het immers eerst later, met het raadsbesluit van 4 april 1991 vastgestelde gronduitgiftebeleid. Zoals uit het hiervoor in 3.4 overwogene volgt, is voor de vraag of de Gemeente op het punt van de uitgifteprijzen tussen Stork en [verweerster] een onderscheid mocht maken, hoewel zij beiden gegadigde waren voor de binnen hetzelfde bestemmingsplan gelegen gronden, niet zo zeer van belang of sprake is van een ongelijke behandeling (zoals door het hof in rov. 2.8 van het eindarrest gesignaleerd) van Stork en [verweerster] in de wijze waarop ten aanzien van hen de uiteindelijk in een uitgifteprijs van ƒ 51,-- per m² resulterende kostprijsberekening is opgebouwd, maar of de Gemeente zonder schending van het gelijkheidsbeginsel wel met Stork tot overeenstemming mocht komen over een uitgifteprijs van ƒ 44,-- per m² en niet met [verweerster].
3.5.2 De onderdelen 10 en 11 behoeven na het voorgaande geen behandeling, evenmin als de onderdelen 12 tot en met 14. [verweerster] heeft, zoals het hof - in cassatie onbestreden - in rov. 2.12 van het eindarrest heeft vastgesteld, het bestaan van de door de Gemeente aangevoerde publieke belangen niet (gemotiveerd) betwist. Na cassatie zal moeten worden beoordeeld of het nastreven van die belangen een voldoende rechtvaardiging vormde voor het maken van een onderscheid tussen Stork en [verweerster] als hiervoor in 3.4.6 bedoeld.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt het arrest van het gerechtshof te Arnhem van 14 oktober 2003;
verwijst het geding naar het gerechtshof te 's-Hertogenbosch ter verdere behandeling en beslissing;
veroordeelt [verweerster] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op € 409,96 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter en de raadsheren D.H. Beukenhorst, P.C. Kop, E.J. Numann en W.A.M. van Schendel, en in het openbaar uitgesproken door de vice-president P. Neleman op 18 maart 2005.