Uitspraak
20 mei 2005
Eerste Kamer
Rek.nr. R04/042HR (OK 111)
JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Beschikking
in de zaak van:
1. DE DEPARTEMENTALE ONDERNEMINGSRAAD VAN HET MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID,
gevestigd te 's-Gravenhage,
2. DE GROEPSONDERNEMINGSRAAD VAN HET MINISTERIE VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER,
gevestigd te 's-Gravenhage,
3. DE DEPARTEMENTALE ONDERNEMINGSRAAD VAN HET MINISTERIE VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
gevestigd te 's-Gravenhage,
4. DE DEPARTEMENTALE ONDERNEMINGSRAAD VAN HET MINISTERIE VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAPPEN,
gevestigd te Zoetermeer,
5. DE DEPARTEMENTALE ONDERNEMINGSRAAD VAN HET MINISTERIE VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT,
gevestigd te 's-Gravenhage,
6. DE DEPARTEMENTALE ONDERNEMINGSRAAD VAN HET MINISTERIE VAN FINANCIËN,
gevestigd te 's-Gravenhage,
7. DE CONCERN ONDERNEMINGSRAAD VAN DE BELASTINGDIENST,
gevestigd te 's-Gravenhage,
VERZOEKERS tot cassatie,
incidenteel verweerders,
advocaat: mr. R.A.A. Duk,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN
(Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
Ministerie van Verkeer en Waterstaat,
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
Ministerie van Financiën, de Belastingdienst),
gevestigd te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
incidenteel verzoeker,
advocaat: mr. J.W.H. van Wijk.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verzoekers tot cassatie - verder in enkelvoud te noemen: de DOR - hebben bij een op 28 juli 2003 ter griffie van het gerechtshof te Amsterdam ingekomen verzoekschrift (elk voor zich) de ondernemingskamer aldaar verzocht bij beschikking, uitvoerbaar bij voorraad, te bepalen dat verweerder in cassatie - verder te noemen: de Staat - bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot het besluit van 4 juli 2003 tot het oprichten van het "Shared Service Center HRM voor Personeelsregistratie en Salarisadministratie" (hierna te noemen: SSC HRM P&S) en de overdracht van taken van de betrokken ministeries en de Belastingdienst op het terrein van de personeelsregistratie en de salarisadministratie aan SSC HRM P&S en gehouden is het besluit in zijn geheel in te trekken en alle gevolgen van het besluit ongedaan te maken.
De Staat heeft het verzoek bestreden.
De ondernemingskamer heeft na een mondelinge behandeling ter openbare terechtzitting van 2 oktober 2003 bij beschikking van 29 december 2003 het verzoek van de DOR afgewezen.
De beschikking van de ondernemingskamer is aan deze beschikking gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen de beschikking van de ondernemingskamer heeft de DOR beroep in cassatie ingesteld. De Staat heeft incidenteel cassatieberoep ingesteld. Het cassatierekest en het verweerschrift tevens houdende het incidenteel beroep zijn aan deze beschikking gehecht en maken daarvan deel uit.
Partijen hebben over en weer verzocht het beroep te verwerpen.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L. Timmerman strekt tot verwerping van het principale en incidentele beroep.
De advocaat van de Staat heeft bij brief van 17 februari 2005 op deze conclusie gereageerd.
3. Uitgangspunten in cassatie
3.1 Voor de feiten waarvan in cassatie kan worden uitgegaan, verwijst de Hoge Raad naar rov. 2 van de beschikking van de ondernemingskamer. Wat betreft het verloop van de procedure verwijst de Hoge Raad naar het hiervoor onder 1 overwogene.
3.2 Deze procedure heeft, voorzover in cassatie relevant, betrekking op de reikwijdte van de uitzondering van art. 46d, aanhef en onder b, WOR, het zogeheten primaat van de politiek.
De DOR heeft gesteld dat het onderhavige besluit, te weten het op 4 juli 2003 door het kabinet genomen besluit tot oprichting van SSC HRM P&S (Shared Service Center Human Resource Management Personeelsregistratie en Salarisadministratie), niet kan worden begrepen onder de uitzondering van art. 46d, aanhef en onder b, WOR omdat het besluit een zuiver intern-organisatorische aangelegenheid betreft en niet ziet op - de vaststelling van - een publiekrechtelijke taak noch op het beleid of de uitvoering van zo een taak. Volgens de Staat is wel sprake van de in deze bepaling voorziene uitzonderingssituatie. De Staat heeft daartoe primair aangevoerd dat uit de tekst en de strekking van deze bepaling volgt dat de aard van de materie waarop het besluit ziet niet van belang is. Volgens hem is enkel van belang of het gaat om een besluit van een democratisch gecontroleerd orgaan, waarvan volgens hem in het onderhavige geval sprake is. De Staat heeft subsidiair betoogd dat het onderhavige besluit wel degelijk betrekking heeft op een publiekrechtelijke taak, althans op het beleid ter zake van een dergelijke taak.
3.3 De ondernemingskamer heeft in rov. 3.3 geoordeeld dat het primaire standpunt van de Staat niet opgaat. Indien een besluit geen betrekking heeft op - de vaststelling van - een publiekrechtelijke taak, noch op het beleid ten aanzien van of de uitvoering van een zodanige taak, kan de (overheids)ondernemer zich niet met vrucht beroepen op het primaat van de politiek. Dat betekent derhalve, aldus de ondernemingskamer, dat de aard van de materie waarop enig besluit ziet van belang is voor de beantwoording van de vraag of deze uitzondering zich al dan niet voordoet. In rov. 3.4 heeft de ondernemingskamer geoordeeld dat het subsidiaire betoog van de Staat wel doel treft nu het op 4 juli 2003 door het kabinet genomen besluit strekt tot de publiekrechtelijke vaststelling van de taken van de betrokken ministeries, en in rov. 3.5 ten slotte dat zich hier niet de situatie voordoet als bedoeld in het laatste zinsdeel van art. 46d, aanhef en onder b, WOR dat bepaalt dat een ondernemingsraad ondanks het zich voordoen van de meergenoemde uitzondering adviesrecht heeft voorzover het gaat om de gevolgen voor de werkzaamheden van de in de onderneming werkzame personen.
4. Beoordeling van het middel in het incidentele beroep
4.1 Het middel is tegen rov. 3.3 gericht en strekt ten betoge dat met "de publiekrechtelijke vaststelling van taken van publiekrechtelijke lichamen" of "het beleid ten aanzien van en de uitvoering van die taken" (art. 46d onder b) slechts wordt bedoeld dat het besluit is genomen door een democratisch gecontroleerd orgaan; het middel voegt hieraan toe dat de mogelijkheid van democratische controle te dezen ook daadwerkelijk aanwezig dient te zijn.
4.2 Uit de door de Advocaat-Generaal in zijn conclusie onder nr. 2.7 weergegeven passages uit de parlementaire geschiedenis van art. 46d, aanhef onder b, WOR volgt dat niet alleen van belang is welk (soort) orgaan het besluit heeft genomen doch dat ook de aard van het betrokken besluit meeweegt. Tevens blijkt uit die passages dat de wetgever niet heeft beoogd de ruimte voor de medezeggenschap bij de overheid verder te beperken dan strikt genomen nodig is met het oog op de bescherming van het primaat van de politiek. Het door de Staat bepleite standpunt, dat erop neerkomt dat in beginsel ieder (voorgenomen) besluit dat afkomstig is van een democratisch gecontroleerd orgaan aan de medezeggenschap is onttrokken, is daarmee in strijd. Gezien dit een en ander is het middel gebaseerd op een onjuiste rechtsopvatting en is het oordeel van de ondernemingskamer in rov. 3.3 juist. Het middel faalt derhalve.
5. Beoordeling van het middel in het principale beroep
5.1.1 Onderdeel 1 is gericht tegen rov. 3.4 en strekt ten betoge dat het Human Resource Management-beleid niet tot de publiekrechtelijke taken behoort waarom het in art. 46d onder b WOR gaat: het dient slechts tot het instandhouden van het (overheids)apparaat waarmee de Staat dergelijke taken uitvoert; het besluit is evenmin op enigerlei wijze door specifiek politieke overwegingen ingegeven noch is relevant dat het besluit een (structurele) herschikking tussen verschillende betrokken ministeries betreft.
5.1.2 Het oordeel van de ondernemingskamer dat het bestreden besluit strekt tot de publiekrechtelijke vaststelling van de taken van de betrokken ministeries berust op een tweetal gronden:
a) het besluit heeft betrekking op - onderdelen van - het Human Resource Management-beleid van de verschillende ministeries, een beleid waarvan de uitvoering - mede gelet op de Comptabiliteitswet 2001 - geacht moet worden te behoren tot de aan die ministeries toebedeelde taken;
b) het besluit ziet niet enkel op de vraag hoe binnen ieder ministerie (de uitvoering van) deze taken organisatorisch vorm moet worden gegeven, maar betreft, blijkens de opheffing van de afzonderlijke personeelsregistraties en salarisadministraties onder gelijktijdige instelling van één, bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onder te brengen, SSC HRM P&S, tevens een (structurele) herschikking van (de verantwoordelijkheden ten aanzien van) deze taken tussen de verschillende betrokken ministeries.
Aldus heeft de ondernemingskamer tot uitdrukking gebracht dat niet alleen sprake is van een verschuiving van taken tussen de ministeries doch ook van een verschuiving van politieke verantwoordelijkheden en dat deze verschuiving niet alleen geschiedt in een politieke context doch ook is ingegeven door politieke overwegingen. De ondernemingskamer is op deze gronden tot de slotsom gekomen dat het besluit van 3 juli 2003 betrekking heeft op de publiekrechtelijke vaststelling van taken van de desbetreffende ministeries als bedoeld in art. 46d, aanhef en onder b, WOR. Dat oordeel geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Het is toereikend gemotiveerd. Onderdeel 1 faalt.
5.2.1 Onderdeel 2 is gericht tegen rov. 3.5 en strekt ten betoge dat de ondernemingskamer ten onrechte, althans op verkeerde gronden, heeft geoordeeld dat van de uitzondering als bedoeld in de laatste zinsnede van art. 46d, aanhef en onder b, WOR geen sprake is.
5.2.2 De ondernemingskamer heeft in overeenstemming met de maatstaf, zoals door de Hoge Raad geformuleerd in zijn beschikking van 26 januari 2000, nr. OK 78, NJ 2000, 223, - "met betrekking tot in artikel 46d onder b van de WOR bedoelde besluiten waaraan, zoals in het onderhavige geval, personele gevolgen inherent zijn doch die niet in het bijzonder tevens strekken tot regeling van die gevolgen, geldt naar de bedoeling van de wetgever geen adviesrecht van de ondernemingsraad (...)" - uiteengezet de essentie van het besluit waarover de DOR advies zou willen uitbrengen, te weten: de structurele herschikking van taken en verantwoordelijkheden op het gebied van de personeelsregistraties en salarisadministraties, en heeft geoordeeld dat de besluitvorming omtrent de personele gevolgen en de medezeggenschapsrechten te dier zake blijkens de inhoud van het besluit en de toelichting daarop in een later stadium hun beslag zullen krijgen, met andere woorden dat het besluit alleen inherente personele gevolgen heeft. Dit oordeel geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en behoeft geen nadere motivering. Onderdeel 2 faalt evenzo.
6. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het principale en het incidentele beroep;
veroordeelt de Staat in de kosten van het incidentele cassatieberoep, tot op deze uitspraak aan de zijde van de DOR begroot op € 333,38 aan verschotten en € 1.800,-- voor salaris.
Deze beschikking is gegeven door de vice-president P. Neleman als voorzitter en de raadsheren D.H. Beukenhorst, P.C. Kop, W.A.M. van Schendel en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de vice-president P. Neleman op 20 mei 2005.