Uitspraak
Nr. 39.179
11 februari 2005
AB
gewezen op het beroep in cassatie van de Staatssecretaris van Financiën tegen de uitspraak van het Gerechtshof te 's-Gravenhage van 20 november 2002, nr. BK-99/01501, betreffende na te melden aan de gemeente Bergen op Zoom te Bergen op Zoom opgelegde naheffingsaanslag in de afvalstoffenbelasting als bedoeld in hoofdstuk III van de Wet belastingen op milieugrondslag.
1. Naheffingsaanslag, bezwaar en geding voor het Hof
Aan belanghebbende is over het tijdvak 1 januari 1995 tot en met 31 december 1997 een naheffingsaanslag in de afvalstoffenbelasting opgelegd ten bedrage van ƒ 9.203.110 aan enkelvoudige belasting, met een verhoging van 100 percent van de nageheven belasting, waarvan bij het vaststellen van de naheffingsaanslag 50 percent is kwijtgescholden. Deze naheffingsaanslag is, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van de Inspecteur verminderd in dier voege dat de in de naheffingsaanslag begrepen verhoging geheel is vervallen.
Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
Het Hof heeft de uitspraak van de Inspecteur alsmede de naheffingsaanslag vernietigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
De Staatssecretaris van Financiën heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
3. Beoordeling van het middel
3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
Aan burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen op Zoom is in 1988 door Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant vergunning verleend voor het storten van huishoudelijk afval en daarmee gelijkgestelde afvalstoffen, bedrijfsafvalstoffen en bouw- en sloopafval, op de bestaande stortplaats, plaatselijk bekend als De Kragge (hierna: Kragge I). De vergunning hield in dat de stortactiviteiten beëindigd moesten zijn op 1 januari 1989.
In mei 1990 is een nieuwe streekgewestelijke stortplaats, genaamd Kragge II, geopend. Toen zijn de hiervoor bedoelde stortactiviteiten op Kragge I beëindigd.
In 1994 zijn de voorschriften van de voor Kragge I geldende vergunning gewijzigd. Onder meer werd bepaald dat het stortlichaam diende te worden voorzien van een voorlopige afdekkingslaag, en dat vervolgens zo spoedig als technisch mogelijk zou zijn op de voorlopige afdekkingslaag een definitieve eindafwerkingsconstructie zou moeten worden aangebracht.
In de jaren 1995 tot en met 1997 zijn in het kader van het aanbrengen van de eindafwerkingsconstructie diverse materialen aangevoerd naar Kragge I. Belanghebbende is actief op zoek gegaan naar leveranciers die tegen een voor belanghebbende zo voordelig mogelijke prijs bereid waren de benodigde materialen te leveren. Belanghebbende is met diverse leveranciers overeenkomsten aangegaan, waarbij elk van de leveranciers zich verbond tot levering van de overeengekomen materialen en belanghebbende zich verbond om daarvoor een prijs te betalen, althans daarvoor een offer te brengen. Voor de levering van de materialen heeft belanghebbende geen storttarieven in rekening gebracht.
De Inspecteur heeft de afgifte van de vorenbedoelde materialen aan Kragge I ten behoeve van de eindafwerkingsconstructie, behoudens die welke zijn gebruikt voor de zogenoemde leeflaag, aangemerkt als een belastbare handeling voor de afvalstoffenbelasting en ter zake daarvan de onderhavige naheffingsaanslag opgelegd.
3.2.1. Het Hof heeft geoordeeld dat Kragge I in het onderhavige tijdvak niet kan worden aangemerkt als een inrichting in de zin van artikel 12, lid 1, aanhef en letter c, van de Wet belastingen op milieugrondslag (hierna: de Wbm). Tegen dit oordeel richt zich onderdeel a van het middel.
3.2.2. Ingevolge evenvermelde bepaling, zoals deze luidde in het onderhavige tijdvak, wordt onder inrichting verstaan een inrichting als bedoeld in de Wet milieubeheer, werken daaronder niet begrepen, waarin afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn worden verwerkt. Met de verwijzing naar de Wet milieubeheer wordt gedoeld op de definitie in artikel 1.1, lid 1, van de Wet milieubeheer, waar wordt verstaan onder inrichting: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht, en op de nadere uitwerking daarvan in de leden 3 tot en met 5 van dat artikel.
3.2.3. De - door het Hof aan zijn bestreden oordeel ten grondslag gelegde - omstandigheid dat de stortactiviteiten op Kragge I in mei 1990 zijn geëindigd, waarmee het Hof kennelijk doelt op de stortactiviteiten waarvoor Gedeputeerde Staten in 1988 een, later nog gewijzigde, vergunning hadden verleend, doet er op zichzelf niet aan af dat ook na mei 1990 binnen de begrenzing van Kragge I nog bedrijfsmatig, althans in een bedrijfsmatige omvang, bedrijvigheid kan zijn ondernomen. 's Hofs andersluidende oordeel berust op een te beperkte opvatting van de begrippen bedrijfsmatig en bedrijvigheid. Als een bedrijfsmatig ondernomen bedrijvigheid in de zin van de wettelijke definitie valt mede aan te merken het treffen van maatregelen welker noodzaak is opgeroepen door de uitvoering van de (bedrijfsmatig ondernomen) activiteiten die inkomsten hebben gegenereerd, ook al worden die maatregelen eerst getroffen na beëindiging van die activiteiten, en ook al genereren die maatregelen zelf geen inkomsten; die maatregelen vormen het sluitstuk van de bedrijfsmatig ondernomen bedrijvigheid (de exploitatie van de stortplaats). Derhalve moet in het onderhavige geval het aanbrengen van de eindafwerkingsconstructie worden aangemerkt als een bedrijfsmatig ondernomen bedrijvigheid in de zin van de wettelijke definitie, en staat daaraan niet in de weg dat belanghebbende voor de levering van de desbetreffende materialen geen storttarieven in rekening bracht aan de leveranciers.
3.2.4. Uit het voorgaande volgt dat Kragge I in het onderhavige tijdvak een inrichting was in de zin van artikel 1.1, lid 1, van de Wet milieubeheer. Voorts geldt dat Kragge I bleef behoren tot de in categorie 28 van bijlage I bij het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer aangewezen inrichtingen. Kragge I was derhalve in het onderhavige tijdvak een inrichting als bedoeld in de Wet milieubeheer. Gelet op het bepaalde in artikel 12, aanhef en letter c, van de Wbm moet Kragge I dan als een inrichting in de zin van de Wbm worden aangemerkt als er afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn, worden verwerkt, behalve als het toen een werk was in de zin van die bepaling.
3.2.5. Dat sprake is van een werk in bedoelde zin, heeft het Hof niet vastgesteld. Kennelijk is het van de toepasselijkheid van die uitzondering niet uitgegaan.
3.2.6. Het is uit 's Hofs uitspraak onduidelijk of het aan zijn oordeel dat het voor de vervulling van het belastbare feit essentiële element 'inrichting' te dezen ontbreekt, naast zijn hiervoor besproken oordeel over het ontbreken van een bedrijfsmatig ondernomen bedrijvigheid, ook ten grondslag heeft gelegd het oordeel dat de in het onderhavige tijdvak naar Kragge I aangevoerde materialen geen afvalstoffen zijn als bedoeld in artikel 12, letter a, van de Wbm.
Indien dat oordeel niet in 's Hofs uitspraak moet worden gelezen, dient er in cassatie veronderstellenderwijs van te worden uitgegaan dat er op Kragge I in het onderhavige tijdvak afvalstoffen zijn verwerkt die van buiten de inrichting afkomstig zijn. 's Hofs oordeel dat het voor de vervulling van het belastbare feit essentiële element 'inrichting' te dezen ontbreekt, berust dan gelet op het hiervoor in 3.2.2 tot en met 3.2.5 overwogene op een onjuiste opvatting van het begrip inrichting.
Indien dat oordeel wel in 's Hofs uitspraak moet worden gelezen, geeft dat oordeel evenwel blijk van een onjuiste rechtsopvatting dan wel is dat oordeel onvoldoende gemotiveerd; verwezen zij naar hetgeen hierna in 3.3.3 wordt overwogen.
3.3.1. Het Hof heeft voorts geoordeeld (onderdeel 7.7) dat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest dat in een situatie als de onderhavige - de levering van materialen voor het aanbrengen van een voorgeschreven milieubeschermende eindafwerkingsconstructie - afvalstoffenbelasting zou worden geheven. Het Hof heeft in dit kader verwezen naar de volgende passage uit de parlementaire geschiedenis (Kamerstukken II 1994/95, 23 935, nr. 5, blz. 10):
De afgifte van afvalstoffen aan een inrichting die daar op of in de bodem worden gebracht met de bedoeling deze daar te laten is belast. Van het begrip inrichting zijn werken, bijvoorbeeld geluidswallen, uitgesloten. Dit is gedaan enerzijds omdat het bij die activiteiten gaat om een nuttige toepassing van afvalstoffen en anderzijds het uitvoeringstechnisch geen probleem is deze afvalstoffen buiten de heffing te laten. Deze werken zijn immers speciale afzonderlijke locaties waarvoor alleen bepaalde soorten afvalstromen mogen worden gebruikt.
(...)
Als het gaat om bouwstoffen die de houder van een inrichting betrekt, bijvoorbeeld voor een fundering van een weg of voor de afdichtlaag komt de belastingheffing niet in beeld. Dit kan bijvoorbeeld schoon zand zijn, maar ook licht verontreinigde grond. Voorwaarde daarbij is wel dat de houder van de inrichting daarvoor betaalt, in plaats van dat hij (eventueel een verlaagd) storttarief in rekening brengt.
3.3.2. Het eerste deel van het citaat heeft betrekking op werken, zijnde speciale afzonderlijke locaties waarvoor alleen bepaalde soorten afvalstromen mogen worden gebruikt; nu het Hof niet heeft vastgesteld dat het te dezen gaat om een werk in de zin van de Wbm, zal het Hof daarop niet het oog hebben gehad.
Het tweede deel van het citaat heeft betrekking op een inrichting. Uit dat deel van het citaat moet worden afgeleid, nu het punt bij de parlementaire behandeling niet verder aan de orde is gekomen, dat naar de bedoeling van de wetgever in een geval als in het citaat aan de orde geen afvalstoffenbelasting verschuldigd is, omdat in zodanig geval geen sprake is van afgifte van afvalstoffen in de zin van hoofdstuk III van de Wbm. Voorts blijkt daaruit dat de wetgever aan het buiten de heffing van afvalstoffenbelasting laten van de afgifte van materialen die de houder van de inrichting betrekt voor bijvoorbeeld de afdichtlaag, de voorwaarde heeft willen stellen dat de houder van de inrichting voor die stoffen een reële prijs betaalt. Derhalve is in die situatie niet reeds voldoende dat de desbetreffende materialen zijn afgegeven voor het aanbrengen van die afdichtlaag.
3.3.3. Met zijn hiervoor in 3.3.1 weergegeven oordeel heeft het Hof geen inzicht in zijn gedachtegang gegeven. Dat oordeel geeft blijk van een onjuiste rechtsopvatting indien het Hof reeds voldoende heeft geoordeeld dat de desbetreffende materialen zijn afgegeven voor het aanbrengen van een door Gedeputeerde Staten voorgeschreven milieubeschermende eindafwerkingsconstructie. Indien het Hof is uitgegaan van de juiste rechtsopvatting - en heeft aangenomen dat belanghebbende bouwstoffen heeft betrokken en daarvoor een prijs heeft betaald, althans daarvoor een offer heeft gebracht, hetgeen denkbaar is gelet op de onderdelen 4.7 en 7.5 slot van de bestreden uitspraak - behoefde 's Hofs oordeel nadere motivering in het licht van de stelling van de Inspecteur dat het te dezen om afvalstoffen gaat waarvoor belanghebbende niet een reële positieve prijs heeft betaald (conclusie van dupliek, blz. 4, noot 8). De hierop gerichte in onderdeel b van het middel besloten liggende klacht slaagt.
3.4. 's Hofs uitspraak kan niet in stand blijven. Verwijzing moet volgen.
4. Proceskosten
De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten. Door het verwijzingshof zal worden beoordeeld of aan belanghebbende voor de kosten van het geding voor het Hof een vergoeding dient te worden toegekend.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt de uitspraak van het Hof, behoudens de beslissing omtrent het griffierecht, en
verwijst het geding naar het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch ter verdere behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van dit arrest.
Dit arrest is gewezen door de vice-president A.G. Pos als voorzitter, en de raadsheren L. Monné, P.J. van Amersfoort, A.R. Leemreis en C.J.J. van Maanen, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 11 februari 2005.